欒少湖

中華全國(guó)律協(xié)戰(zhàn)略委副主任，山東德衡律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人

實(shí)行律師代理申訴制度的思考與啟示

欒少湖

中華全國(guó)律協(xié)戰(zhàn)略委副主任，山東德衡律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人

實(shí)行律師代理申訴制度，是十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出來(lái)的，是依法治國(guó)重大戰(zhàn)略決策的重要內(nèi)容之一。《決定》指出：“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。”學(xué)習(xí)好、理解好、貫徹好律師代理申訴制度，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，律師和律師服務(wù)業(yè)積極投身依法治國(guó)偉大事業(yè)的重大政治任務(wù)和歷史使命。

一、實(shí)行律師代理申訴制度的重大意義

申訴，是當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事、民事、行政案件判決、裁定不服，向人民法院或者人民檢察院提出重新審查和處理的一種訴訟請(qǐng)求。申訴不是訴權(quán)，不同于起訴、上訴，不受法定期間、主體、事由、管轄等條件限制。在我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定中，已經(jīng)不存在“申訴”一詞。1991年4月正式頒行《民事訴訟法》時(shí)，將當(dāng)事人“申訴權(quán)”改為“申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)”。2012年8月第二次修改《民事訴訟法》時(shí)，將僅存的“告知原告申訴”改為“告知原告申請(qǐng)?jiān)賹彙??！缎淌略V訟法》自1979年7月通過(guò)以來(lái)，歷經(jīng)兩次大修訂仍沿用“申訴”的提法。

申訴是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利，是涉訴當(dāng)事人依法享有的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。律師代理申訴制度，是指申訴人根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判、決定不服，委托律師在授權(quán)范圍內(nèi)以申訴人的名義，代為申訴或者申請(qǐng)?jiān)賹彽闹贫?。律師代理申訴制度，對(duì)保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)，彰顯司法為民的

宗旨具有重大意義。

（一）律師代理申訴有利于破解申訴難

有訴訟就有勝敗，允許敗訴方申訴是司法正義的基本要求。近年來(lái)，申訴難、申訴亂、申訴無(wú)望、申訴無(wú)限等逐步形成社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，究其原因是多方面的。從申訴人的角度看，一是難在不懂法。訴訟是法律知識(shí)和法律思維的競(jìng)技場(chǎng)。申訴案件針對(duì)的是已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，是經(jīng)過(guò)一審或者二審甚至再審之后的案件，其復(fù)雜性和疑難性是其他訴訟階段不可比擬的。這對(duì)于有些毫無(wú)法律知識(shí)或者法治思維的申訴人來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是件非常撓頭的事。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，此種狀況在以自然人為申訴主體的情形中，達(dá)80%以上。若申訴人不懂法，則無(wú)法與法官交流。再者“打官司”也是一種能力，當(dāng)事人具有權(quán)利能力的，并不必然具有“打官司”的行為能力。因此，建立和實(shí)行律師代為申訴制度，是破解“申訴難”，維護(hù)申訴人合法權(quán)益的必要之策、可行之法，且有西方國(guó)家已經(jīng)實(shí)行多年的律師強(qiáng)制代理制度可供借鑒。

二是難在認(rèn)死理。有的申訴案件既無(wú)新的事實(shí)和證據(jù)，也無(wú)適用法律不當(dāng)之處，申訴完全沒(méi)有可能引起再審的理由和條件要求。如某上訪申訴當(dāng)事人，對(duì)其子被故意傷害致死，被告人被判處死刑緩期二年執(zhí)行的判決不服，上訪申訴20余載，先后到省進(jìn)京申訴上訪400多次，案經(jīng)中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院直至最高人民法院多次復(fù)查并終結(jié)，但當(dāng)事人就是不能服判息訴。此類案件在上訪申訴中不是少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年申訴立案11萬(wàn)多件，其中無(wú)理或者不符合再審條件的占相當(dāng)大的數(shù)量。個(gè)別人利用黨和政府高度重視息訴息訪，以上訪為生活常態(tài)，企圖從纏訪鬧訪中獲得利益。

三是難在不信任。信任，是“相信而敢于托付”。生效裁判、決定與個(gè)人訴求相差甚遠(yuǎn)；司法文書存在說(shuō)理不透或技術(shù)上的嚴(yán)重瑕疵；極少數(shù)司法人員辦案作風(fēng)“冷、橫、硬”；個(gè)別辦案人員利用司法權(quán)力吃、拿、卡、要甚至犯罪；時(shí)而出現(xiàn)個(gè)別冤假錯(cuò)案等，致使司法形象和司法公信力受到嚴(yán)重?fù)p害，司法機(jī)關(guān)、司法人員、公正審理司法案件的受信任度大打折扣。少數(shù)人以懷疑的心態(tài)看待生效判決、裁定的公正性，把自己無(wú)理的申訴說(shuō)成有理，把部分有理說(shuō)成是全部有理，甚至把歪理說(shuō)成是正理，等等。

律師是法律職業(yè)共同體的重要組成部分，是調(diào)處民間糾紛矛盾不可替代的重要力量。實(shí)行律師代理申訴制度，對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)事人法律知識(shí)不足，消弭申訴人對(duì)司法機(jī)關(guān)、辦案人員的成見，提高司法公信力具有積極的促進(jìn)作用。

（二）律師代理申訴有利于推進(jìn)訴訪分離

長(zhǎng)期以來(lái)，受“信訪不信法、信權(quán)不信法、信上不信下”錯(cuò)誤觀念的影響，申訴與信訪混雜，定分止?fàn)帣C(jī)制失靈，案件終審不終結(jié)，終結(jié)不終局，無(wú)限上訪申訴的現(xiàn)象突出。實(shí)行訴訪分離制度，就是依法將涉法涉訴信訪與普通信訪明確加以區(qū)分；把當(dāng)事人不服已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定與對(duì)司法機(jī)關(guān)或者司法人員辦案態(tài)度、辦案作風(fēng)、廉潔公正辦案存在問(wèn)題的申訴加以區(qū)別。對(duì)屬于司法機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的涉訴信訪，由司法機(jī)關(guān)依法辦理、依法終結(jié)，信訪部門不再插手處理；對(duì)不屬于涉法涉訴的普通信訪，由國(guó)家信訪部門處理，不再進(jìn)入司法程序，切實(shí)體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與信訪部門分工負(fù)責(zé)，各司其職，合力接訪，全面維護(hù)當(dāng)事人合理訴求的氛圍。司法實(shí)踐中，對(duì)于什么是信訪問(wèn)題，什么是涉法涉訴問(wèn)題，一些申訴人根本搞不懂，很多信訪上訪并非涉法涉訴，信訪與涉法涉訴不分，造成司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

實(shí)行律師代理申訴制度，是促進(jìn)訴訪分離的有效抓手。一是對(duì)申訴案件是否提起發(fā)揮把關(guān)作用。律師可以利用嫻熟的法律知識(shí)和豐富的司法經(jīng)驗(yàn)，幫助當(dāng)事人分析、判斷已經(jīng)生效的判決、裁定是否確有錯(cuò)誤；是認(rèn)定的事實(shí)錯(cuò)誤還是程序錯(cuò)誤；是證據(jù)問(wèn)題還是法律適用問(wèn)題；是當(dāng)事人理解問(wèn)題還是判決說(shuō)理問(wèn)題；是全案錯(cuò)誤還是部分錯(cuò)誤；提出申訴或申請(qǐng)?jiān)賹徥欠穹戏ǘㄊ掠蓷l件等，為當(dāng)事人決定是否提出申訴或申請(qǐng)?jiān)賹?/p>

提供參考意見和建議。

二是對(duì)申訴與涉法涉訴信訪發(fā)揮分流作用。律師可利用接受當(dāng)事人委托，通過(guò)對(duì)擬申訴案件的分析與審查，實(shí)現(xiàn)信訪與申訴在正式提起前有效的分流，即各走各的程序。即使申訴案件在受案機(jī)關(guān)立案以后，律師還可以在案件調(diào)解、申訴理由的堅(jiān)持與放棄等方面，為當(dāng)事人和辦案機(jī)關(guān)提出意見和建議。據(jù)調(diào)研，2013年某律師事務(wù)所參與公益活動(dòng)，調(diào)處糾紛113件，說(shuō)服當(dāng)事人息訴息訪34件，占近1/3。實(shí)踐證明，無(wú)論是在程序內(nèi)還是在程序外，律師都是訴訪分離的正能量、促進(jìn)者。

三是在當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)之間發(fā)揮橋梁作用。受當(dāng)事人的信任和委托，律師既是當(dāng)事人的代理人又是代言人，與當(dāng)事人具有充分溝通的條件，可以幫助當(dāng)事人客觀理性地面對(duì)訴訟，權(quán)衡訴訟利弊，促使當(dāng)事人和解或服判息訴。

（三）律師代理申訴有利于重樹司法權(quán)威和糾正個(gè)別冤假錯(cuò)案

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料披露：《決定》中提到“法官”、“檢察官”18次，“律師”27次，“法治工作隊(duì)伍”和“法治專門隊(duì)伍”5次。在依法治國(guó)的進(jìn)程中，律師和法官、檢察官同樣具有無(wú)可取代的主體地位，雖然分工不同，但有共同的法律語(yǔ)言，都是國(guó)家法治建設(shè)的主要參與者和踐行者?！芭ψ屓嗣袢罕姀拿恳粋€(gè)司法案件中感受到公平正義”是共同的責(zé)任和使命。在申訴案件代理中，律師作為第三方介入代理申訴，盡管角色不同，但目的一致，都是司法公正的推動(dòng)者。

一是律師釋法說(shuō)理，有利于幫助申訴人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判、決定是否公正作出理性的判斷。司法實(shí)踐中，生效裁判、決定是否公正，往往申訴方與裁判方各執(zhí)一詞、自說(shuō)自話。律師作為第三方，以職業(yè)法律人的法治思維、法治理念作出的理性評(píng)說(shuō)，更易被當(dāng)事人接受。俗話說(shuō)，“旁觀者清”，第三方對(duì)生效裁判公正性的感受，會(huì)提高當(dāng)事人對(duì)公正性認(rèn)識(shí)的信任度。

二是律師收集證據(jù)，有利于幫助司法機(jī)關(guān)夯實(shí)公正裁判的基礎(chǔ)。律師代理申訴，依法享有調(diào)取、收集、核實(shí)證據(jù)的權(quán)利。這些權(quán)利是把“雙刃劍”，既可以幫助申訴人爭(zhēng)取勝訴或宣告無(wú)罪、罪輕，客觀上也有利于法庭更全面、更完整地了解案件事實(shí)，依法作出公正的判決。因此，在律師代理申訴的過(guò)程中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極支持律師收集證據(jù)。當(dāng)然，對(duì)個(gè)別弄虛作假、干擾司法行為的律師，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅批評(píng)教育；情節(jié)嚴(yán)重的，建議主管部門嚴(yán)肅處理。

三是律師代理申訴，有利于促進(jìn)申訴程序的公開公正。全面了解辦案機(jī)關(guān)對(duì)申訴案件受理、審查、決定，或者轉(zhuǎn)入再審程序的全過(guò)程，消除申訴人在案件處理程序上存在的“疑心病”，也是申訴案件實(shí)現(xiàn)終結(jié)或終局的重要因素。有的申訴并不必然引起再審，如果沒(méi)有律師第三方的介入，即使司法機(jī)關(guān)對(duì)案件實(shí)體和程序都處理得很公正且毫無(wú)任何瑕疵，也仍然難解有些申訴人的疑惑憂慮。律師代理申訴，盡管是替申訴人說(shuō)話，但以其職業(yè)法律人的獨(dú)立人格，不會(huì)輕易放棄或者改變對(duì)司法公正性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、實(shí)行律師代理申訴制度的主要路徑

律師代理申訴是一項(xiàng)制度性創(chuàng)新，是具有全局性、綜合性、指導(dǎo)性的重要司法改革舉措。大力推動(dòng)律師代理申訴制度落地生根，必須注意把握以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）準(zhǔn)確把握實(shí)行律師代理申訴制度的精神實(shí)質(zhì)

把握精神實(shí)質(zhì)，是貫徹執(zhí)行律師代理申訴制度的第一步。一是要注意把握律師代理申訴制度的特殊性。普通訴訟代理是基于訴訟當(dāng)事人意思自治，完全是由當(dāng)事人自主決定是否委托代理。申訴代理則不同，《決定》將其從普通訴訟代理中突出出來(lái)，足以說(shuō)明代理申訴意義重大，作用特殊。雖然代理申訴權(quán)的取得仍然需要申訴人授權(quán)，但申訴人不具有是否委托代理的選擇權(quán)，即委托代理申訴是原則，不委托代理是例外。除非申訴人本人或者其法定代理人、近親屬具有律師

執(zhí)業(yè)資格，否則提起申訴可能不被司法機(jī)關(guān)受案。這從最高人民檢察院于2014年10月修訂出臺(tái)的《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》可見一斑。根據(jù)該規(guī)定，是否委托律師代理申訴是立案時(shí)必須審查的內(nèi)容之一。

二是要注意把握律師代理申訴主體的特定性。即申訴案件委托代理人只能是律師，委托其他人不可以。律師，是指依法取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員?；緦傩杂兴模浩湟?，具有一定法律知識(shí)。按照《律師法》規(guī)定，具有高等院校法律本科以上學(xué)歷或高等院校其他專業(yè)本科以上學(xué)歷具有法律知識(shí)；其二，經(jīng)國(guó)家司法考試合格，取得法律資格；其三，經(jīng)國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)考核批準(zhǔn)，取得執(zhí)業(yè)證書；其四，為社會(huì)提供法律服務(wù)并以此為職業(yè)。其他符合法律規(guī)定的人雖然可以接受普通訴訟案件的委托代理，但無(wú)權(quán)接受申訴案件的委托代理。律師接受委托或者被指定代理是原則，不接受委托或指定代理是例外。委托與被委托，雖然是委托人與被委托人之間平等主體的自愿合意，但作為律師代理申訴制度，是特別委托與一般委托的關(guān)系。

三是要注意把握律師代理申訴制度的特質(zhì)性。律師代理申訴制度，指向的是申訴或者申請(qǐng)?jiān)賹忞A段的訴訟，與起訴和上訴階段要解決的問(wèn)題不同，是為“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利”而專門設(shè)立的一項(xiàng)救濟(jì)性制度，具有相對(duì)的獨(dú)立性。準(zhǔn)確把握這些精神實(shí)質(zhì)，是包括律師在內(nèi)所有法律工作者的職責(zé)所在。

（二）高度重視和加強(qiáng)對(duì)律師代理申訴制度的研判

律師代理申訴制度內(nèi)容豐富、內(nèi)涵深刻。申訴代理有別于其他訴訟代理，無(wú)論是對(duì)司法機(jī)關(guān)還是對(duì)包括律師、律所、律協(xié)、信訪、立法、綜治部門等，都有很多問(wèn)題值得研究。僅從律師代理的角度看，一要加強(qiáng)代理申訴制度基本特點(diǎn)的研判。這既包括代理申訴制度的基本含義、性質(zhì)、特征、法律定位等基本問(wèn)題，也包括由此衍生的代理申訴與普通訴訟代理的聯(lián)系與區(qū)別、代理申訴權(quán)限、程序、專利申訴案件的代理等，還包括申訴代理審查與司法機(jī)關(guān)立案審查的銜接、申訴案件審查程序的規(guī)范與公開等。這些基本問(wèn)題具有基礎(chǔ)性和根本性，從而通過(guò)研判推動(dòng)制度的正確實(shí)施。二要大力開展申訴案件典型個(gè)案的研究。讓申訴人從個(gè)案中感受到公平正義，是申訴代理制度的核心。申訴個(gè)案形式上只是個(gè)案，實(shí)質(zhì)上涉及法律與理性、文化與倫理、申訴主體與裁判主體、申訴人與代理人等法律關(guān)系及工作關(guān)系，其復(fù)雜疑難性是明擺著的。大力開展申訴個(gè)案研究，積累個(gè)案經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)申訴個(gè)案的公平正義提供必要的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。三要加強(qiáng)代理申訴的工作機(jī)制研究。代理申訴工作涉及政法、立法、司法、信訪、司法行政、律所和律協(xié)等多機(jī)關(guān)或部門，是社會(huì)治理的一項(xiàng)綜合性工作，因此，只有在黨委領(lǐng)導(dǎo)、涉法涉訴部門共同參與，構(gòu)建起工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能使律師代理申訴制度順利規(guī)范地開展起來(lái)。

（三）打造一支與代理申訴業(yè)務(wù)相適應(yīng)的律師隊(duì)伍

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，全國(guó)法院新收刑事、民商事、行政申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?15,398件，同比上升14.88%,審結(jié)116,287件，同比上升16.57%。盡管申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣c審結(jié)的千萬(wàn)件以上各類案件相比，不足1%，但其要實(shí)現(xiàn)案件終結(jié)或終局的難度不容小覷。眾所周知，浙江張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案、內(nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D強(qiáng)奸殺人案等刑事申訴案件，幾經(jīng)周折且歷時(shí)多年，最終被告人被宣告無(wú)罪，公平正義得到彰顯。從代理申訴的角度看，律師在這些申訴案件中發(fā)揮了極為重要的推動(dòng)作用。但從司法實(shí)踐看，普通申訴案件的律師代理仍然是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)對(duì)100件申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣y(tǒng)計(jì)分析，委托律師代理不足1/3，且也多是法人組織或單位，個(gè)人申訴案件委托律師代理的極少。究其原因，既有制度缺陷或當(dāng)事人自身原因，也有律師方面的責(zé)任。有的

律師認(rèn)為申訴案件疑難復(fù)雜不好代，有的律師認(rèn)為耗時(shí)費(fèi)力不愿代，還有的律師自知能力不強(qiáng)不敢代。

現(xiàn)在律師代理申訴制度，作為黨的決議內(nèi)容提出來(lái)，相信將來(lái)可能會(huì)進(jìn)入立法程序。面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為，無(wú)論是律師或律師界，一要敢于擔(dān)當(dāng)。申訴確實(shí)不同于起訴、上訴，律師也存在經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。面對(duì)歷史使命和要求，整個(gè)律師隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)振奮精神，樹立機(jī)遇意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、進(jìn)取意識(shí)，克服畏難情緒、發(fā)愁心理，勇敢承擔(dān)起服務(wù)于社會(huì)、奉獻(xiàn)于國(guó)家的責(zé)任。無(wú)論遇到什么樣的困難、障礙、羈絆，都能做到不放棄、不拋棄、不泄氣，以一往無(wú)前的精神，把代理申訴制度貫徹好、落實(shí)好。

二要加強(qiáng)培訓(xùn)。律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)，包括司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)工作組織與指導(dǎo)。要在鼓勵(lì)執(zhí)業(yè)律師自學(xué)自研的同時(shí)，通過(guò)舉辦論壇、模擬抗辯、案例研討等多種方法進(jìn)行申訴再審知識(shí)培訓(xùn)。邀請(qǐng)專家、教授、法官以及各類涉法涉訴機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)授課，結(jié)合學(xué)習(xí)十八屆四中全會(huì)《決定》，就律師代理申訴制度作專題輔導(dǎo)報(bào)告，全面把握《決定》精神實(shí)質(zhì)，深刻理解制度重大意義，為代理申訴業(yè)務(wù)的更好開展打牢基礎(chǔ)。

三要凝聚合力。要充分發(fā)揮律師隊(duì)伍專業(yè)人才聚集的優(yōu)勢(shì)，科學(xué)配置訴訟代理、出庭辯護(hù)、非訴訟法律服務(wù)等內(nèi)部資源。要根據(jù)代理申訴案件的實(shí)際情況需要，變 “單打獨(dú)斗”為“合力攻關(guān)”。在分析生效裁判、梳理法律關(guān)系、理解申訴人意圖、吃準(zhǔn)吃透案件焦點(diǎn)等問(wèn)題上，集思廣益，真正把申訴案件代成精品案，展現(xiàn)律師隊(duì)伍善辦疑案、難案的專業(yè)素質(zhì)和能力，為黨和政府處理涉法涉訴案件，維護(hù)司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)威，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

三、實(shí)行律師代理申訴制度面臨的問(wèn)題與建議

律師代理申訴制度，有其自身的基本屬性和特點(diǎn)，與目前刑事、民事、行政三大訴訟法規(guī)定的普通訴訟代理既有聯(lián)系更有區(qū)別。目前，貫徹實(shí)行律師代理申訴制度，從操作層面看，有以下幾個(gè)需要注意的問(wèn)題與建議：

（一）關(guān)于律師代理申訴制度的法律地位問(wèn)題

做到重大改革必須于法有據(jù)，是《決定》提出的基本要求。貫徹律師代理申訴制度，應(yīng)首先從立法上解決其法律地位問(wèn)題。一是需要通過(guò)立法解決律師代理申訴制度的法律屬性，確立其特殊法律地位，包括申訴代理制度的正當(dāng)性和律師代理的唯一性。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》委托代理的規(guī)定，可以被委托為訴訟代理人的，或者說(shuō)可以接受委托代為訴訟的人并非只有律師，其他諸如基層法律服務(wù)工作者、當(dāng)事人的近親屬或者工作人員、當(dāng)事人所在社區(qū)或單位以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦的公民都可以接受代理。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，刑事被害人委托訴訟代理人執(zhí)行《民事訴訟法》規(guī)定；刑事被告人委托辯護(hù)人，既可以委托律師擔(dān)任辯護(hù)人，也可以委托人民團(tuán)體或者犯罪嫌疑人、被告人所在單位推薦的人，還可以委托犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)護(hù)人、親友等。申訴案件實(shí)行代理申訴制度，且必須委托律師代理申訴，尚無(wú)法律上的明確規(guī)定，因此，需要明確該制度的法律定位，以區(qū)別于普通訴訟代理。

二是需要通過(guò)立法解決代理申訴的程序問(wèn)題。包括律師接受委托的程序、律師對(duì)申訴材料的審查、受案司法機(jī)關(guān)的審查程序等。如申訴或申請(qǐng)?jiān)賹徥馨笇彶?，三大訴訟法均規(guī)定申訴或者申請(qǐng)?jiān)賹彿戏ǘㄇ樾蔚?，?yīng)當(dāng)重新審理；不符合法定情形的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)服申訴人或者申請(qǐng)?jiān)賹徣顺坊厣暝V或申請(qǐng)，對(duì)仍然堅(jiān)持的，應(yīng)書面通知駁回。而對(duì)于審查采取何種形式或程序，是否需要公開沒(méi)有規(guī)定。鑒于申訴或申請(qǐng)?jiān)賹彴讣奶厥庑?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立審查公開程序（或公開聽證），通過(guò)公開審查、合議，進(jìn)入或者不進(jìn)入再審都應(yīng)當(dāng)以公開宣告裁定的形式作出，這樣做有利于息訴罷訪。

三是需要通過(guò)立法解決律師代理申訴的權(quán)限

問(wèn)題。律師代理申訴，主要基于申訴人的委托授權(quán)，但又不完全是申訴人的個(gè)人律師。因此，對(duì)于律師與申訴人之間因代理申訴業(yè)務(wù)產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不能完全照搬普通訴訟代理的規(guī)定或做法，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，這需要從立法的層面加以解決。再如，按照《刑事訴訟法》第38條規(guī)定“辯護(hù)律師自人民檢察院對(duì)案件審查起訴之日起，可以查閱、摘抄、復(fù)制本案的案卷材料”。當(dāng)案件發(fā)生法律效力之時(shí)即意味著律師代理權(quán)限的終結(jié)，提起申訴是新的再訴，特別是當(dāng)案件尚未進(jìn)入再審程序之前的這段時(shí)間，新受委托的律師是否可以繼續(xù)沿用《刑事訴訟法》第38條規(guī)定的權(quán)利，認(rèn)識(shí)和做法很不統(tǒng)一。據(jù)了解絕大多數(shù)司法機(jī)關(guān)不準(zhǔn)許申訴人或者包括律師在內(nèi)的申訴代理人查閱、摘抄、復(fù)制原案件有關(guān)材料。據(jù)有關(guān)報(bào)道，聶樹斌案等在申訴中就遇到過(guò)這個(gè)問(wèn)題，確實(shí)需要從立法上予以明確規(guī)范。

（二）關(guān)于律師代理申訴制度的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題

代理申訴所付出的勞動(dòng)非同一般訴訟，所耗費(fèi)的資源也相對(duì)較多，經(jīng)費(fèi)保障只能加強(qiáng)不能削弱。一是要貫徹有區(qū)別的收費(fèi)原則，適當(dāng)提高律師代理申訴的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)申訴案件難易程度、代理時(shí)限等確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。既不能因?yàn)樯暝V或申請(qǐng)?jiān)賹彸杀咎?，鼓?lì)亂申訴、無(wú)理申訴甚至是鬧訴鬧訪，也不能因?yàn)樯暝V成本門檻太高，影響申訴人主張權(quán)利。二是要加大對(duì)代理申訴法律援助費(fèi)用的投入?！稕Q定》規(guī)定：“對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍?！睆乃痉▽?shí)務(wù)看，法律援助費(fèi)用一般采取定案包干的辦法，由于包干費(fèi)用太低，如有的案件僅僅幾百元援助代理費(fèi)，從而影響了律師及其他訴訟代理人對(duì)援助代理的積極性。對(duì)此，筆者認(rèn)為,對(duì)法律援助申訴代理的費(fèi)用問(wèn)題，可考慮采取彈性費(fèi)用保障辦法，即先對(duì)代理申訴所耗費(fèi)的時(shí)間、付出的工作量、推進(jìn)階段、息訴息訪等情況進(jìn)行綜合評(píng)估，然后再根據(jù)評(píng)估結(jié)果由代理律師或律師事務(wù)所到政府有關(guān)部門實(shí)報(bào)實(shí)銷。評(píng)估主體可由司法行政機(jī)關(guān)和有關(guān)專家組成。三是要?jiǎng)?chuàng)新法律援助費(fèi)用付費(fèi)形式，政府可以購(gòu)買法律服務(wù)的方式，通過(guò)公開招標(biāo)，確定部分律師或者律師事務(wù)所，負(fù)責(zé)代理申訴或申請(qǐng)?jiān)賹徥马?xiàng)，調(diào)處涉法涉訴上訪、信訪，和解終結(jié)申訴等工作，并由司法行政機(jī)關(guān)和辦案單位進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量、化解矛盾糾紛情況評(píng)估，考評(píng)結(jié)果納入新一輪招投標(biāo)條件，推動(dòng)涉法涉訴依法治理工作落到實(shí)處。

（三）關(guān)于推進(jìn)律師代理申訴制度的組織保障問(wèn)題

一是黨委政府要高度重視律師代理申訴制度的確立和實(shí)行。要從貫徹落實(shí)《決定》精神，嚴(yán)格司法、公正司法、為民司法的高度，認(rèn)識(shí)和推進(jìn)律師代理申訴制度。政法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要積極組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門，為律師代理申訴制度順暢實(shí)行，提供有力的組織保障和工作機(jī)制協(xié)調(diào)。二是司法機(jī)關(guān)作為生效裁判、決定的發(fā)布機(jī)關(guān)，同時(shí)也是申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彽目腕w組成部分，要大力支持和積極推動(dòng)律師代理制度的落實(shí)。要按照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部有關(guān)落實(shí)中央政法委關(guān)于涉法涉訴信訪改革的要求，為律師代理申訴創(chuàng)造良好條件，依法尊重律師代理申訴案件，讓當(dāng)事人真切感受到律師代理制度的優(yōu)越性。三是司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所要主動(dòng)與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建申訴代理聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。要結(jié)合實(shí)際制定代理申訴工作實(shí)施意見或細(xì)則，要加強(qiáng)對(duì)代理申訴案件律師的指導(dǎo)與支持。創(chuàng)新代理形式，強(qiáng)化代理能力，提供代理水平。四是大力加強(qiáng)律師代理申訴制度的宣傳，為律師代理申訴營(yíng)造良好的氛圍。