●曹旭東

(新疆消防總隊，新疆 烏魯木齊 830063)

加強(qiáng)新疆消防安全責(zé)任體系建設(shè)的探討

●曹旭東

(新疆消防總隊，新疆 烏魯木齊 830063)

消防安全責(zé)任體系建設(shè)涉及責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容的高度統(tǒng)一和履職追責(zé)、獎懲兌現(xiàn)機(jī)制的有效運行。根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于落實安全生產(chǎn)責(zé)任制的指示精神，按照“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、行業(yè)自律、消防監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)、全民參與”的原則，結(jié)合新疆實際，提出建立職責(zé)、考核、追究機(jī)制相統(tǒng)一的新型消防安全責(zé)任體系的若干建議。

消防安全；責(zé)任體系；規(guī)劃建設(shè)

習(xí)近平總書記在中央政治局第28次常務(wù)會上強(qiáng)調(diào)，落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，要落實行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管，堅持管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全，而且要黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管。習(xí)總書記的指示，思路清晰，高屋建瓴，抓住了安全生產(chǎn)工作的脈搏，為進(jìn)一步推動消防安全責(zé)任制的落實提供了重要的思想引領(lǐng)。筆者結(jié)合當(dāng)前工作實際，就進(jìn)一步建立完善的消防安全責(zé)任體系做一些探討，供同行商榷。

一、消防安全責(zé)任體系存在的主要問題

(一)責(zé)任體系不健全，責(zé)任內(nèi)容存在落實盲區(qū)

當(dāng)前黨委、政府消防工作責(zé)任體系不夠健全，沒有配套的具體規(guī)定做到黨政同責(zé)，責(zé)任內(nèi)容存在落實盲區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是各級黨委掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大事項的決策權(quán)，但目前黨內(nèi)尚沒有一部關(guān)于重大責(zé)任事故責(zé)任追究的法規(guī)，國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》明確了政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，故在國內(nèi)數(shù)個重特大責(zé)任事故的追究中，屢見政府領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)，但鮮見黨委主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任。二是消防安全工作涉及各行各業(yè)，包含設(shè)施建設(shè)、宣傳教育、隊伍建設(shè)、行政監(jiān)管、行業(yè)自律等多項任務(wù)，而在政府統(tǒng)籌工作中，往往將消防工作安排給分管安全生產(chǎn)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，沒有將消防管理的共同責(zé)任和行業(yè)屬性特征的建設(shè)任務(wù)落實到其他分管領(lǐng)導(dǎo)身上，由于分管安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)普遍新上任且排名靠后，他們提出的人、財、物等加強(qiáng)消防工程的建議難以得到本級黨委常委會和政府常委會的足夠重視，而出現(xiàn)公共消防基礎(chǔ)設(shè)施欠賬、行業(yè)系統(tǒng)消防管理缺位等突出問題。以新疆為例，在自治區(qū)政府的目標(biāo)責(zé)任制簽訂中，沒有就消防站建設(shè)的具體任務(wù)與各地州市分管建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)逐一簽訂責(zé)任書，具體分管領(lǐng)導(dǎo)沒有責(zé)任壓力是導(dǎo)致公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)力度不大的一個重要的原因。烏魯木齊城市建成區(qū)面積已達(dá)368 km2，按照國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)建設(shè)消防站約50個，但目前僅有17個，欠賬率達(dá)67%；已有城市道路950 km，而設(shè)置市政消火栓的道路里程只有316 km。三是在政府職能轉(zhuǎn)軌期間，一些地方政府沒有首先將自己的職能定位在保障納稅人的公共安全權(quán)益上，致使在引導(dǎo)、保障、維護(hù)公共消防安全工作中，作為不充分，在涉及整改重大火災(zāi)隱患的公共安全事務(wù)中，態(tài)度不明朗，行政不作為，甚至把取消消防安全前置審批作為招商引資的“優(yōu)惠”條件，造成許多先天性火災(zāi)隱患。四是政府層面的消防安全考核機(jī)制有待完善。自治區(qū)政府對各級政府消防工作的考核僅為安全生產(chǎn)類的綜合考核，常常因為時間短，所占比值小，跟蹤問效和限期督辦不到位而無法有效推動消防工作全面展開。

(二)行業(yè)主管部門消防工作職責(zé)模糊，難以形成整體合力

行業(yè)主管部門消防工作職責(zé)模糊，缺乏專業(yè)人員和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，工作浮于表面，難以形成部門聯(lián)動的整體合力。近年來各地雖然摸索建立了相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法的消防工作機(jī)制，并取得了初步的成效，但這總是在公安消防部門單方面提出，經(jīng)政府協(xié)調(diào)督辦下完成的。由于法律設(shè)定的缺位或籠統(tǒng)，建設(shè)、旅游、文化、教育、衛(wèi)生、工商、房產(chǎn)部門在本行業(yè)、本部門涉及消防安全的問題上作為不充分，主動性差，加之絕大多數(shù)行業(yè)部門具體負(fù)責(zé)消防安全工作的人員沒有參加消防部門組織的專門培訓(xùn)，不掌握本行業(yè)系統(tǒng)消防安全工作的有關(guān)內(nèi)容和要求，不懂得本行業(yè)系統(tǒng)單位的火災(zāi)危險性，不清楚所屬單位的消防安全狀況，很難做到將消防工作與業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同落實、同考核，導(dǎo)致消防工作與業(yè)務(wù)工作“橫向割裂”，造成消防工作的缺位。

(三)消防行政執(zhí)法監(jiān)督的模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

一是消防部門大包大攬的工作模式難以應(yīng)對復(fù)雜多變的消防安全形勢。《消防法》明確了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的消防行政執(zhí)法惟一主體地位，而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，消防行政執(zhí)法的承載量與社會消防安全問題的增長明顯不對稱，使公安消防機(jī)構(gòu)在各類消防安全監(jiān)督管理事務(wù)中疲于應(yīng)付，沒有精力加強(qiáng)社會面消防安全的宏觀控制。同時，公安消防部門有限的行政約束力對社會單位缺乏足夠的警示力度，人員編制數(shù)量不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。二是運動式的執(zhí)法思維難以推動社會消防安全狀況整體提升。消防部門人少事多，受單向型管理思維的影響，習(xí)慣于通過各種專項治理活動推動消防工作的開展和消防責(zé)任落實，結(jié)果往往是時緊時松，一段時間被治理的重點領(lǐng)域管理較好，其它領(lǐng)域則比較松散，也容易激化管理者與被管理者之間的矛盾，無法調(diào)動社會單位的主動性，消防安全整體狀況難以改觀。

(四)社會單位消防安全主體責(zé)任尚未完全歸位

通過公安部令第61號的貫徹落實和消防監(jiān)督執(zhí)法、輿論曝光力度的不斷加大，社會單位的消防安全意識和管理能力得到一定程度的改善，但仍然與防控火災(zāi)的客觀要求存在較大的差距，突出表現(xiàn)在：一是消防安全意識雖然得到緩慢提升，但很多單位僥幸心理嚴(yán)重，對消防工作省一點、慢一點、籠統(tǒng)一點的思想觀念比較頑固；二是工作質(zhì)量雖有所改觀，但消防管理要求未能統(tǒng)籌到生產(chǎn)經(jīng)營的全過程，沒有形成“人員責(zé)任、管理要求、設(shè)施部位”三位一體的閉環(huán)式消防安全責(zé)任鏈；三是消防安全責(zé)任雖被動落實，但防火設(shè)施能力、防火技術(shù)能力、防火制度能力、防火行動能力仍顯不足。

二、存在問題的原因分析

(一)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)利益比安全工作更受重視

國家經(jīng)濟(jì)狀況、政府財政狀況和企業(yè)經(jīng)營狀況在一定程度上造成了我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)利益比安全工作更加受到重視的現(xiàn)狀。目前我國仍是發(fā)展中國家，人均經(jīng)濟(jì)狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界發(fā)達(dá)國家水平。2013年，我國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為6 767美元，世界排名第84位；全國財政赤字1.2萬億，較2012年上漲4 000億。宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的國內(nèi)外環(huán)境日益嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，加之地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況較全國仍處低位。在這一背景下，地方政府惟GDP論的政績觀念依然根深蒂固，渴望加大招商引資的力度，盡量優(yōu)化“投資環(huán)境”，盡量減少消防安全投入，就不足為奇了。

(二)缺乏部門協(xié)同的具體法律支撐，監(jiān)管合力強(qiáng)度不足

消防法律、法規(guī)雖然規(guī)定了建設(shè)、教育、文化等相關(guān)職能部門的消防工作職責(zé)，但由于行政隸屬關(guān)系以及相關(guān)職能部門只有指導(dǎo)部署權(quán)，沒有執(zhí)法和處罰權(quán)等原因，出現(xiàn)了行業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域消防安全監(jiān)管責(zé)任缺位的現(xiàn)象。如，建設(shè)行政部門對于施工現(xiàn)場的消防違法違規(guī)問題沒有處罰權(quán)，文化行政部門對公共場所的消防隱患也缺乏有力的處罰措施。此外，長期以來公安消防部門包攬消防工作的工作模式以及消防工作責(zé)任重大的思想認(rèn)識，在一定程度上形成了上述行政監(jiān)管部門不愿管、不敢管的思想傾向，甚至個別行業(yè)監(jiān)管部門還存在消防工作與己無關(guān)、不能為的思想認(rèn)識。

(三)社會單位存在僥幸心理，責(zé)任落實缺位

火災(zāi)事故的偶發(fā)特點“培養(yǎng)”了社會單位的僥幸心理，缺乏持續(xù)的指導(dǎo)和過程監(jiān)督導(dǎo)致責(zé)任落實的缺位。一是利益界定不明確，安全等于經(jīng)濟(jì)效益的概念模糊。一些社會單位往往將消防安全投入與經(jīng)濟(jì)效益對立起來看待，認(rèn)為以確定的投入去預(yù)防不必然發(fā)生的火災(zāi)事故，不能立刻看到效益，消防建設(shè)投入的積極性不高。二是法律、法規(guī)的制裁力度和執(zhí)行力度不足，造成社會單位違法成本過低，使其在主觀上存在利用非正常的人際關(guān)系蒙混過關(guān)，以及大不了交些罰款的消極心理。實際執(zhí)法過程中，責(zé)令“三?！焙托姓?qiáng)制存在較大的執(zhí)法難度，法律法規(guī)的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致部分存在火災(zāi)隱患的單位“帶病運行”，違法行為得不到有力制裁，現(xiàn)實危害難以有效消除。三是重事前審查和事后驗收，缺乏過程指導(dǎo)和監(jiān)督管理的工作模式?jīng)]有形成督促社會單位規(guī)范消防安全管理的有效機(jī)制，監(jiān)督者和被管理者之間沒有良性互動。

三、進(jìn)一步完善消防安全責(zé)任體系的建議

黨的十八大明確指出：要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理職責(zé)，完善發(fā)展成果考核評價體系，加大安全生產(chǎn)指標(biāo)權(quán)重，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我管理[1]。對此，就進(jìn)一步完善消防安全責(zé)任體系提出如下建議：

(一)建立更加明確、具體的消防安全行政管理責(zé)任鏈

一是根據(jù)習(xí)總書記指示精神，通過建立健全相關(guān)法律、法規(guī)的形式進(jìn)一步明確各級黨委、行政一把手，各行業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)，各行業(yè)部門的消防安全職責(zé)，進(jìn)一步完善細(xì)化《消防工作考核辦法》，多設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費保障等難以應(yīng)付考核的硬指標(biāo)，形成層層簽責(zé)問效、追責(zé)系統(tǒng)規(guī)范的責(zé)任鏈。要研究推動形成黨委政府研判、規(guī)劃體系納入、多方參與評估、考評激勵問責(zé)、社會廣泛監(jiān)督等制度在內(nèi)的大消防格局，成為人大監(jiān)督落實的硬指標(biāo)，成為舍得投入的政績工程。二是強(qiáng)化行業(yè)部門消防安全責(zé)任，做實行業(yè)消防聯(lián)席會議平臺，長效運作消防安全前置把關(guān)、資源保障、會商聯(lián)動等機(jī)制，同時，通過強(qiáng)化培訓(xùn)和推動行業(yè)系統(tǒng)消防安全管理標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實等措施，實現(xiàn)管行業(yè)、管業(yè)務(wù)必管消防安全的工作機(jī)制。三是深化消防“戶籍化”管理，出臺火災(zāi)高危單位界定標(biāo)準(zhǔn)、評估細(xì)則和管理規(guī)定，將消防安全管理水平能力納入社會信用等級評價、企業(yè)等級達(dá)標(biāo)內(nèi)容，激發(fā)內(nèi)在工作動力，提升單位消防安全主體意識和自我管理能力，扭轉(zhuǎn)消防部門“保姆式”管理被動局面。四是強(qiáng)化責(zé)任追究，矯正“重原因調(diào)查，輕責(zé)任追究”現(xiàn)象，加大內(nèi)外部倒查問責(zé)力度，實現(xiàn)“小則警示教育，大則震懾曝光”的舉一反三、以儆效尤效應(yīng)，推動各項措施落實。

(二)織密社會力量廣泛參與的消防安全責(zé)任網(wǎng)

通過強(qiáng)化基層自治、關(guān)口前移，培養(yǎng)高質(zhì)量的中介服務(wù)，推行公眾責(zé)任保險，擴(kuò)容公共消防治理空間。一是突出基層自治。在全區(qū)街鎮(zhèn)、社區(qū)基本實現(xiàn)網(wǎng)格化覆蓋基礎(chǔ)上，明晰政府、部門、業(yè)主、物業(yè)、志愿消防等力量職能定位，厘清責(zé)任邊界，鼓勵以多種渠道籌措資源等方式加大人員、經(jīng)費等配套保障，提升基層消防自治能力。二是突出中介服務(wù)責(zé)任。推動完善社會消防組織扶持政策，大力培育和發(fā)展符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、參與消防管理的消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立完善消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和行為準(zhǔn)則，以《標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)合同》的法定形式提振守法履責(zé)契約意識，并通過強(qiáng)化消防協(xié)會、產(chǎn)業(yè)委員會行業(yè)管理職能，引導(dǎo)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)履責(zé)能力持續(xù)提升。三是突出市場救濟(jì)責(zé)任。將經(jīng)濟(jì)手段引入消防管理，促進(jìn)保險機(jī)構(gòu)成為消防管理的輔助力量和經(jīng)濟(jì)杠桿，尤其在火災(zāi)高危單位倡導(dǎo)火災(zāi)公眾責(zé)任險，將單位重大火災(zāi)隱患、消防違法行為納入誠信體系，用市場化機(jī)制筑牢防災(zāi)防損聯(lián)動防線。

(三)運用科技手段，完善跟蹤問效的追責(zé)網(wǎng)

依托云計算、大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，融匯海量的消防行政管理和安全管理信息，智能分析消防安全管理過程的各項數(shù)據(jù)，給以科學(xué)的分析評估和即時的跟蹤問效，努力提升消防安全管理的效率。一是建強(qiáng)大數(shù)據(jù)、大信息服務(wù)平臺。在政府的主導(dǎo)下，運用互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)，整合規(guī)劃、建設(shè)、房地、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、設(shè)計、教育等部門各類信息，實現(xiàn)信息共享和平臺兼容，拓展聯(lián)動責(zé)任和綜合評價等功能業(yè)務(wù)，優(yōu)化消防監(jiān)督管理系統(tǒng)，形成聯(lián)合執(zhí)法實施平臺和跟蹤問效的快捷通道。二是建強(qiáng)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)。開發(fā)運用城市消防安全遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)測社會單位消防設(shè)施運行及日常巡查、維護(hù)等情況，并及時將可能存在的問題通過短信等方式發(fā)送給責(zé)任主體單位和監(jiān)管單位負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化管理效能和監(jiān)督管理效能。三是建強(qiáng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，實施記錄演練過程。升級一體化應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)，整合各類社會救援資源，完善重點區(qū)域、自然災(zāi)害事故等突發(fā)事件等級處警、調(diào)度模式，通過實施定期演練并回訪演練過程，客觀評價相關(guān)部門的協(xié)同能力和執(zhí)行能力，納入獎懲機(jī)制，進(jìn)一步推動社會整體救援能力的提升[2]。

(四)夯實政府及相關(guān)職能部門教育培訓(xùn)責(zé)任，提高全民消防責(zé)任意識

一是大力推行消防安全知識終身化教育。依托互聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大消防教育資源的覆蓋面，開發(fā)群眾喜聞樂見的動漫游戲，提高群眾參與度?？茖W(xué)布局集消防宣傳、教育、文化于一體的消防博物館、防災(zāi)減災(zāi)館、消防主題公園，借力社區(qū)學(xué)校、公民警校等，將消防安全納入基礎(chǔ)義務(wù)教育、社區(qū)學(xué)校、黨政干部及公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容，打造人民群眾獲得消防終身教育的體系和平臺。二是推行職業(yè)化培訓(xùn)。通過立法的形式擴(kuò)大職業(yè)化人群范圍，加強(qiáng)對消防安全重點單位、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)部門從業(yè)人員強(qiáng)制性消防培訓(xùn)，落實持證上崗和職業(yè)鑒定，提高相關(guān)人員的消防素質(zhì)。三是推行對弱勢群體和危險場所的消防安全宣傳服務(wù)。聚焦老弱病殘及建筑工地、危險化學(xué)品等區(qū)域，配置更多專業(yè)社工、志愿者力量和設(shè)施設(shè)備等資源，以“初起火災(zāi)撲救、火場逃生自救”為重點，以“重點投放、結(jié)對幫扶、逐步普及”為原則，提升弱勢群體消防安全意識和自防自救能力。

[1] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(十八屆三中全會)[Z].

[2] 趙子新.凝聚民生的力量 創(chuàng)新特大型城市消防管理的理性思考和初步探索[J].新安全 東方消防,2012,(2):2-5.

Study on Enforcing the Construction of Fire Safety Responsibility System in Xinjiang

CAO Xu-dong

(FireCropsofXinjiangAutonomousRegion,Urumqi830063,China)

Fire safety responsibility system involves a high unity of its subject and its content; it also involves the effective function of its professional responsibility and reward and punishment mechanism. According to Chairman Xi’s direction about the implement the safety production responsibility system and the instruction of “government leading, departments coordinated, industry self-disciplined, fire controlling, unit supervises, and the mass participates”, combining the reality of Xinjiang Autonomous Region, this paper puts forward some suggestions to establish a new fire safety responsibility system which unites responsibility, evaluation, and accountability.

fire safety; responsibility system; regulation construction

2014-08-16

曹旭東(1968— )，男，湖南郴州人，高級工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)02-0054-04