文/李友梅

在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層社會治理不僅是改革全局的基礎性層面，也將牽動和影響其他方面改革。2015年1月，上海市在2014年市委1號課題調(diào)研成果的基礎上出臺了《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6文件”），涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會力量參與、社區(qū)工作者管理，聚焦社會治理和基層建設。2015年是改革的試驗階段。

上海經(jīng)濟社會發(fā)展到了新的階段，客觀上倒逼社會基層治理方式必須創(chuàng)新。2020年上海要全面建成小康社會，可以說，這將是一個首先凸顯經(jīng)濟指標的高水平小康社會，而其社會指標并不是很清晰。

當前，上海城市化進程進一步加速，人口規(guī)模嚴控帶來的結果超出預想，社會結構演變?nèi)栽诶^續(xù)，社會中的階層多元、主體多元、訴求多元同時并存?；鶎右殉霈F(xiàn)了大量新變化、新情況、新問題，基層治理創(chuàng)新需要帶來社會建設的新成果，這直接涉及小康社會的社會指標，而現(xiàn)實地看，這方面上海需要補課的任務很重。

上?；鶎又卫韯?chuàng)新有三個背景：一是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步伐加快；二是居住結構呈現(xiàn)階層化；三是人口老齡化。就人口老齡化而言，有研究預測，到2015年末，上海戶籍60歲及以上老年人數(shù)量將達到435萬，占戶籍人口的30%。而所有為老齡化服務的產(chǎn)業(yè)基本是外來的，本土的相關產(chǎn)業(yè)沒有跟上。加之，隨著上海啟動建設全球有影響力的科創(chuàng)中心，新一輪的人口流動正在開始，公共服務體系如何適應多領域、多層次的新需求將成為一個重大課題，而基層傳統(tǒng)行政管理體制及其運行機制帶來的制約還在加重，有時這些制約是來自于其自身內(nèi)部。

區(qū)別于20世紀90年代以來中國基層社會治理的基本制度框架，上海新一輪的治理創(chuàng)新突出了三個前瞻性的改革突破點：一是以深化街、鎮(zhèn)體制改革為著力點，推動基層政府向下負責，形成敏捷呼應群眾訴求的新型治理導向；二是以系統(tǒng)制度創(chuàng)新和適度賦權為切入點，從較深的層面激發(fā)社會活力，推進政府的社會治理與社會的自我協(xié)調(diào)有機銜接；三是以“精細化”和“專業(yè)化”為線索，塑造面對多元、開放、流動社會的精準有效的服務與管理模式。

上海市委2014年1號課題及其引出的制度和政策安排，指向雖然是基層治理問題，但觸動的卻是我國社會治理既有模式中的深層瓶頸問題。

首先，這次治理變革在調(diào)整上下級政府的權力邊界和分權模式方面提出了新的改革思路。圍繞經(jīng)濟社會的治理，政府內(nèi)部的合理權力分配一直是個重要問題。由于存在信息不對稱等客觀情況，上級政府不可能“一竿子到底”，必然會賦予基層政府一定的自由裁量權，使其更貼近社會訴求以組織公共服務與管理。但這個自由裁量權的“度”極難把握：如果分權過度，上級政府的有效監(jiān)督就很困難，治理體系“碎片化”的可能性較大；如果授權不足，則可能導致治理體系的靈活性下降、治理成本上升。近三十年的中國治理改革中，由于上述“度”不好把握，政府體系常常處于“放權—收權”的歷史循環(huán)中，條塊關系也因此不斷調(diào)整，難以找到穩(wěn)定的平衡點。這次1號課題在厘清上下級政府關系、條塊間權力配置方面引入了一個新的機制，即顯著強化了公眾、社區(qū)自下而上對基層政府的評價、考核，將自下而上和自上而下的考核有機結合，從而超越了體制內(nèi)循環(huán)的慣性。實際上，這是一種社會機制，并通過這種機制改變了基層與上級政府間的信息不對稱格局，使上級政府在向基層充分授權、基層得到“有權有物”的同時也可以有效實現(xiàn)監(jiān)督，形成治理體系的靈活性與協(xié)調(diào)性有效兼顧。這種社會機制的探索實踐對于許多領域的政府改革都具有借鑒意義。

其次，1號課題的制度和政策成果在塑造現(xiàn)代社會多元治理結構方面形成了新思路。自黨的十六屆四中全會提出“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”治理格局以來，各地都有許多探索實踐，但普遍遇到兩個根本性問題：一是多元治理結構“治”什么，怎么“治”。從深層次看，這涉及到了現(xiàn)代社會的公共空間及公共治理規(guī)則如何形成的問題。二是自上而下的政府治理與自下而上的社會協(xié)調(diào)如何有機銜接。由于行政體系的運行機制與社會自我協(xié)調(diào)機制間存在著許多根本性的張力，因此兩者的有機銜接會遭遇一些深層次困境。針對上述兩個問題，這次上海的基層治理改革分別從體制、機制上形成了新的探索方向，即通過推動基層政府的職能轉變，實現(xiàn)向社會領域的有序賦權，進而激發(fā)社會力量參與治理的積極性；通過制度創(chuàng)新，推動基層社會自下而上形成公共事務，從而使“共治”有穩(wěn)定的指向和依托；通過區(qū)域化黨建充分發(fā)揮政黨組織的整合優(yōu)勢，推動政府的行政管理、社會治理與社會參與之間的有序協(xié)同、互動。這些改革探索直面當代中國基層治理轉型的瓶頸，體現(xiàn)出了漸進式變革的戰(zhàn)略思路。

目前，對“1＋6文件”的改革思路，社會各方意見不一，尤其是將居委會干部、書記納入事業(yè)編制，有些人認為，這在一定程度上是倒退。隨著政府職能不斷轉變和社會建設不斷推進，基層社區(qū)治理的骨干隊伍從哪里來？基于中國的國情，尤其在面向小康社會的社會指標相對于經(jīng)濟指標還比較弱的情況下，居委會的傳統(tǒng)作用依然難以退場，因此上海目前將居委會干部、書記納入事業(yè)編制的合理性是存在的?，F(xiàn)實中，上海一些街道每年購買公共服務的費用達1000萬元，與街道直接提供公共服務相比，向社會購買服務更有效率。這次改革中，明確取消了街道的招商職能，轉而強化其社會服務職能。街道經(jīng)濟功能取消后，但財政預算尚未做好準備，因此公共服務的財力支持存在疑問。當然，2015年是改革試點年，“1＋6文件”的實際成效將在改革中逐步顯現(xiàn)。目前來看，已出現(xiàn)一些問題，比如基層社會自我協(xié)調(diào)的能力不足，社會組織的發(fā)育還不成熟，社區(qū)工作者自身發(fā)展也沒有好的預期等?？傊?，相關的頂層設計需要進一步完善。

目前階段尚很難說，上海的經(jīng)驗可以在其他省市推廣，因為上海自身對基層社會治理體制的創(chuàng)新探索還需要一個實踐過程。