孫裕增

找準地方審批改革的著力點

孫裕增

浙江要在“突出制度供給、強化創(chuàng)新驅(qū)動”方面有所作為，必須抓住新機遇、迎接新挑戰(zhàn)，加快建立實現(xiàn)區(qū)域善治的改革目標導向，扎實推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審批制度改革，積極構(gòu)建放寬市場準入后的行政監(jiān)管制度，努力打造服務型政府

新時期的浙江行政審批制度改革在鞏固前期改革成果基礎(chǔ)上，必須結(jié)合行政體制改革和政府自身改革，突出改革重點，創(chuàng)新改革舉措，扎扎實實將“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”引向縱深。

地方審批改革與制度創(chuàng)新加快推進

“十二五”以來，浙江行政審批制度改革以轉(zhuǎn)變政府職能、營造良好發(fā)展環(huán)境為目標，以消除體制障礙和解決問題為重點，實施簡政放權(quán)、落實監(jiān)管、創(chuàng)新機制、提升服務等各項改革任務，取得了明顯進展和成效。

簡政放權(quán)向縱深發(fā)展。省級權(quán)限大幅縮小，截至2015年末縮小到300項以內(nèi)。職權(quán)和責任清單初步形成，政府與市場、部門與部門職權(quán)、責任邊界開始厘定。市、縣行政審批同權(quán)實現(xiàn)突破，與省對縣財政體制逐步銜接，縣級政府管理經(jīng)濟社會事務權(quán)限顯著增強。缺少法律依據(jù)的非行政許可審批事項全面取消。

審批改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破。投資審批改革走在前列，探索形成了高效審批、目錄外項目簡化審批等新審批模式。審批流程進一步優(yōu)化，并聯(lián)審批、聯(lián)合測繪、竣工聯(lián)合驗收措施扎實有效。審批中介服務體制改革取得實質(zhì)性突破，掛牌服務、協(xié)商定價、效率優(yōu)先機制發(fā)揮作用。審批服務機制不斷健全，一次告知、限時辦結(jié)、預約辦理制度逐步完善，網(wǎng)上審批趨勢不可逆轉(zhuǎn)。

事中事后監(jiān)管制度加快構(gòu)建。嚴格準入審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管，政府職能轉(zhuǎn)變擺上重要議事日程。監(jiān)管方式不斷創(chuàng)新，智能監(jiān)管、大數(shù)據(jù)分析開始應用。探索開展相對集中行政執(zhí)法體制改革。依法建立信用獎懲制度，信用監(jiān)管體系開始構(gòu)建。

“十三五”審批改革的新機遇新挑戰(zhàn)

“十三五”時期仍然是行政體制改革和經(jīng)濟體制改革不斷深化、相輔相成的重要時期，浙江要在“突出制度供給、強化創(chuàng)新驅(qū)動”方面有所作為，必須抓住新機遇、迎接新挑戰(zhàn)。

抓住完善市場體系新機遇，夯實地方政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)。在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)后，政府對重要資源要素的干預把控與市場主體要求競爭性配置的矛盾不解決，新的經(jīng)濟增長點和潛在發(fā)展能力就會受到約束和抑制。另一方面，沒有相對完善的市場體系，地方政府也難以減少對資源和微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干預，難以轉(zhuǎn)變政府職能。未來一個時期，加快建立先進市場體系，給地方政府提供了重要機遇。必須加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地、勞動力市場，培育多元化、多層次的地方資本市場、技術(shù)市場，推進自然資源資產(chǎn)化，加快推進國有資本證券化。進一步完善產(chǎn)權(quán)保護機制。市場的配置作用越強，地方政府主要運用政策約束條件、規(guī)劃、標準和目錄等管理市場的定位就越清晰，職能轉(zhuǎn)變就越快。

抓住依法行政新機遇，推動政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。進入“十三五”時期，現(xiàn)代法律體系不斷規(guī)范和調(diào)整政府的權(quán)力、職責，在“市場失靈”領(lǐng)域更多發(fā)揮政府作用，構(gòu)筑治理體系，提高治理能力。實現(xiàn)地方政府職權(quán)法定，一方面，必須依照現(xiàn)有法律法規(guī)，持續(xù)清理和調(diào)整政府權(quán)力清單、責任清單，保障政府履行職責。另一方面，必須根據(jù)市場化進程中出現(xiàn)的問題和地方行政管理實踐，通過地方立法，省政府制定規(guī)章和規(guī)范性文件等，賦予地方政府必要的管理權(quán)力和責任，以更好地達到治理經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)領(lǐng)域突出問題的目的。

抓住制度創(chuàng)新新機遇，提高行政效率。浙江作為市場化程度相對較高的省份，在推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級和社會進步中仍然遇到不少障礙和舊條件約束，體制改革和制度創(chuàng)新成為必然命題。反映在行政管理領(lǐng)域，就是要積極推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”，通過采取系列改革措施，進一步減少規(guī)制市場和社會的行政審批事項，改革審批關(guān)聯(lián)服務體制，充分賦予企業(yè)、個人和社會組織自主決策管理權(quán)。進一步減少省級政府具體行政審批事項，充分賦予市、縣政府管理城市、組織協(xié)調(diào)縣域發(fā)展的自主權(quán)。進一步探索形成省和市、縣政府放寬準入后的行政監(jiān)督機制以及管理制度。進一步明確建設(shè)服務型政府的路徑和時間表。

地方審批改革的著力點及主要舉措

加快建立實現(xiàn)區(qū)域善治的改革目標導向。圍繞法治戰(zhàn)略推進行政體制改革。更加科學地規(guī)范公民、法人和其他社會組織的行為，依法構(gòu)筑現(xiàn)代治理體系和調(diào)整行政權(quán)力。著力深化權(quán)力體制改革，形成政府行政權(quán)力清單，依法全面公開權(quán)力運行流程，形成有利于檢查、追溯、監(jiān)督的權(quán)力運行體系。圍繞有限政府目標推進機構(gòu)設(shè)置和調(diào)整。進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，形成分工合理、責任清晰、運轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)。堅持控制政府規(guī)模，減少明顯不適應經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的部門機構(gòu)和人員。堅持不懈地推進事業(yè)單位分類改革，騰出編制用于支持基層公共服務崗位。圍繞服務型政府建立基本公共服務和社會治理新機制。深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保障禁止、限制開發(fā)區(qū)域的基本公共服務開支。進一步放寬公共服務和社會福利事業(yè)供給的準入條件，深化政府采購公共服務和財政資金競爭性分配改革，充分賦予市場主體和社會組織以競爭性機會。深化社會組織登記制度和社區(qū)自治體制改革，大力培育新型社會組織。加快建設(shè)統(tǒng)一的社會信用體系，保障公民、法人和其他社會組織依法誠信創(chuàng)業(yè)和從事社會活動，接受信用監(jiān)督。

扎實推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審批制度改革。進一步清理和規(guī)范行政審批事項。全面清理和規(guī)范政府部門行政審批事項，厘清審批權(quán)限名稱、法律依據(jù)和行使部門等。對缺少法律法規(guī)依據(jù)或原法律法規(guī)依據(jù)被廢止的行政審批事項，一律取消；對有法律法規(guī)依據(jù)、但不符合全面深化改革要求的行政審批事項，加以嚴格限制；對基層行使更方便、更有效的行政審批事項，采取委托授權(quán)等方式下放基層行使；對內(nèi)容相近的行政審批事項，予以合并調(diào)整；對多部門共同行使的同一行政審批事項，明確一個主體。建立行政審批事項準入管理制度。完善行政審批事項管理辦法，明確行政審批增減調(diào)整的規(guī)范程序，重點是監(jiān)督行政部門通過出臺規(guī)范性文件設(shè)立新的審批性質(zhì)管理事項，保障地方政府履行職責不“越位”。建立審批事項目錄化、信息化管理制度和動態(tài)調(diào)整機制，進一步減少審批事項分拆、自由裁量空間，保障必要的監(jiān)管事項不“缺位”。加快推進企業(yè)投資項目審批制度改革。深化企業(yè)投資項目審批改革，制定市場準入和監(jiān)管辦法，試行“后置審批+開工條件”的核準辦法，以負面清單+承諾備案+事后監(jiān)管為主要內(nèi)容，深化“核準目錄以外的企業(yè)投資項目政府不再審批”的改革試點。探索開展以建立“區(qū)域環(huán)評+區(qū)域環(huán)境標準”、“區(qū)域能評+區(qū)域能耗標準”機制為核心，強化批后監(jiān)管為保障的一般工業(yè)項目高效審批制度改革。積極推進減少行政審批層級和環(huán)節(jié)的改革。積極推進設(shè)區(qū)市政府與縣級政府同等行使行政審批權(quán)力的扁平化審批制度改革，探索建立“誰審批、誰負責”的屬地審批機制。深化工商行政管理改革，加快建立商事登記制度，全面推進先照后證，“三證合一、一照一碼”改革。深入推進經(jīng)營許可領(lǐng)域前置審批改后置審批，建立企業(yè)年報公示和信用制度的改革。配套推進審批中介服務體系改革。編制公布涉及審批的中介服務事項基本目錄。進一步推進現(xiàn)代中介服務市場開放，放寬部分涉及審批前置環(huán)節(jié)的中介服務機構(gòu)準入條件，清理取消行業(yè)性、區(qū)域性的市場保護做法，培育發(fā)展一批急需的中介服務機構(gòu)。推進中介服務機構(gòu)人財物與行政機關(guān)脫鉤改革。健全中介機構(gòu)信用評價制度，加快中介服務信用監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，改進和加強行業(yè)監(jiān)管。完善政府購買公共服務事項政策，開展競爭性服務，降低收費標準，建立行業(yè)自律機制。

積極構(gòu)建放寬市場準入后的行政監(jiān)管制度。推行負面清單管理。完善投資項目政府核準目錄機制和外商投資產(chǎn)業(yè)政策機制，對目錄內(nèi)項目要從嚴審查，履行法定職責。對目錄外投資項目實行備案管理后，各級政府結(jié)合各地實際，實行合同管理或業(yè)主承諾管理，納入項目竣工達標驗收制度。探索建立協(xié)同監(jiān)管機制。建立優(yōu)化前置審批程序、加強審批后監(jiān)管的制度，對涉及重大安全、公共利益的審批事項，要建立行政權(quán)力運行監(jiān)督、責任主體以及問責機制。完善按比例隨機抽查制度。進一步創(chuàng)新監(jiān)管方式。加快建立以項目唯一代碼為基礎(chǔ)的項目在線備案監(jiān)管系統(tǒng)，涵蓋立項許可、規(guī)劃與施工許可、施工監(jiān)管、竣工驗收等審批信息和違規(guī)處罰信息。積極推進運用大數(shù)據(jù)監(jiān)管，在線監(jiān)測、實時監(jiān)測和遠程監(jiān)控。完善信用監(jiān)管、行業(yè)自律和媒體監(jiān)督制度，依法公開經(jīng)營異常名錄、嚴重失信企業(yè)“黑名單”，健全行業(yè)通報、同業(yè)禁止等機制。

努力打造服務型政府。加快建立全省行政服務統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)。進一步打破部門、行業(yè)之間的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)壁壘，加強部門網(wǎng)上審批系統(tǒng)規(guī)范管理，實現(xiàn)省級部門審批系統(tǒng)與市、縣行政審批中心系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，功能基本覆蓋政府投資項目、企業(yè)投資項目和為民服務事項審批，推進網(wǎng)上審批。落實分工責任，扎實實施《浙江省網(wǎng)上政務大廳建設(shè)工作方案》。深化審批服務體制改革。全面建立集中審批制度，提高平臺審批事項辦結(jié)率，支持中央垂直管理的機構(gòu)在各級審批中心設(shè)立審批辦理窗口。建立證照聯(lián)合辦理和批文共享制度。建立健全專職、全程代理審批制度，支持各地積極探索多種形式的審批方式改革。探索開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，進一步優(yōu)化審批流程，減少審批程序。著力推進審批透明度和標準化。堅持不懈推進政府權(quán)力和責任的公開、透明。以行政審批制度改革為重點，編制簡明易懂的事項依據(jù)、辦事流程、材料清單、辦理時限以及收費情況等，并在辦事大廳和網(wǎng)上全面公開。根據(jù)履行行政許可、行政確認、行政獎勵以及特別管理職權(quán)的需要，分門別類編制標準審批操作程序，最大限度地約束和限制審批自由裁量權(quán)。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會