潘越峰

破除政府產(chǎn)業(yè)基金管理難題

潘越峰

目前,浙江正處于破除資源要素制約、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的關(guān)鍵時期。2015年5月，為大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金工作，浙江省設(shè)立了200億元政府產(chǎn)業(yè)基金，其中省信息經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)投資基金50億元，省農(nóng)業(yè)發(fā)展基金50億元，重點(diǎn)支持信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造7大產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。浙江將通過3年時間，在全省各級政府設(shè)立1000億元以上的產(chǎn)業(yè)基金并撬動1萬億元左右的產(chǎn)業(yè)投入，但浙江產(chǎn)業(yè)多為塊狀結(jié)構(gòu)，要使“麻雀經(jīng)濟(jì)”及時提速增效至“雁型經(jīng)濟(jì)”，需要聯(lián)合地方政府一起做整體性機(jī)構(gòu)調(diào)整和升級，所以如何有效管理政府產(chǎn)業(yè)基金，使其更加有效地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級換代和改造成了當(dāng)務(wù)之急。

國內(nèi)政府產(chǎn)業(yè)基金興起

政府產(chǎn)業(yè)基金是由政府主導(dǎo)設(shè)立，通過市場化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)類基金。我國對于政府產(chǎn)業(yè)（引導(dǎo)）基金的研究可以追溯到1984年，國家科委科技促進(jìn)發(fā)展研究中心在“新的技術(shù)革命與我國對策”的課題研究中，首次建議我國可以通過建立風(fēng)險投資機(jī)制來促進(jìn)高新技術(shù)的發(fā)展。次年，在中共中央和國務(wù)院頒布的《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》疑問中，提出：“對于變化迅速、風(fēng)險較大的高技術(shù)開發(fā)工作，可以設(shè)立風(fēng)險投資給予支持”，同年中國第一家由政府出資的風(fēng)險投資公司——中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司成立。

1991年，在國務(wù)院頒發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》以及其他相關(guān)政府政策的推動下，部分地區(qū)設(shè)立了以政府部門為主導(dǎo)的風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)，例如“江蘇高科”。新舊世紀(jì)之交，深圳和上海分別成立了地方政府支持的風(fēng)險投資公司——深圳創(chuàng)業(yè)投資有限公司（深創(chuàng)投）和上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司（上海創(chuàng)投）。前者此后迅速發(fā)展壯大，成為我國風(fēng)險投資領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊，而后者所管理的政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也為上海的產(chǎn)業(yè)革新和升級做出有益貢獻(xiàn)。

近年來，產(chǎn)業(yè)基金受到各級政府的重視，逐漸成為政府扶持科技型企業(yè)發(fā)展的有效舉措。分別于2006年、2008年頒布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，為政府產(chǎn)業(yè)基金的組織設(shè)立確立了一個法律基礎(chǔ)，各個地方紛紛設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，政府產(chǎn)業(yè)基金步入了規(guī)范設(shè)立與快速發(fā)展的軌道。縱觀我國產(chǎn)業(yè)基金的區(qū)域分布，可以看到，近年來北京、上海、深圳、江蘇等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)得益于私募股權(quán)投資市場發(fā)展勢頭較好，城市的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢頭也很強(qiáng)勁，同時民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線城市也先后跟進(jìn)創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傮w而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，在149家政府引導(dǎo)基金中，27家來自北上廣，113家設(shè)立在環(huán)渤海、長三角和珠三角這三個中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。江蘇和浙江地區(qū)是中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，云集了大批市級/區(qū)級引導(dǎo)基金。環(huán)渤海地區(qū)中，北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。相比之下，囿于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和階段、政府的財(cái)政規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等因素，中西部地區(qū)的政府引導(dǎo)資金無論是從量上還是質(zhì)上，都與沿海地區(qū)存在一定的差距。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2015年8月已經(jīng)有10個省和一個副省級城市人民政府設(shè)立了產(chǎn)業(yè)基金2632億元，其中重慶的規(guī)模高達(dá)1000億元，紛紛投向戰(zhàn)略行業(yè)、戰(zhàn)略集群、重大專項(xiàng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)貞?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

浙江產(chǎn)業(yè)基金破題

2015年5月，浙江省政府出臺《關(guān)于創(chuàng)新財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金的意見》，設(shè)立了總規(guī)模為200億元的浙江省產(chǎn)業(yè)基金，文件提出“力爭通過3年努力，全省各級政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模達(dá)到1000億元以上，通過與金融資本的結(jié)合，撬動社會資本投入10000億元左右；有效轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面推動我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。省政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，通過優(yōu)化制度供給來推動創(chuàng)新發(fā)展，這是符合財(cái)稅改革方向、契合浙江轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大創(chuàng)新，將為浙江可持續(xù)發(fā)展注入新的動力。浙江省在200億省級政府產(chǎn)業(yè)基金指引下，各地市也紛紛成立了產(chǎn)業(yè)基金，其中寧波市啟動總規(guī)模達(dá)100億元的寧波市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，臺州市的產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展也走在全省前列。

從浙江省成立產(chǎn)業(yè)基金來看，相比傳統(tǒng)的專項(xiàng)資金扶持，產(chǎn)業(yè)基金旨在用金融化運(yùn)作改進(jìn)財(cái)政資金的分配方式，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用。政府基金相當(dāng)于“種子”基金，通過母、子基金鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)放大，可吸引帶動金融資本、社會資本增加投入。產(chǎn)業(yè)基金改變了以往專項(xiàng)資金“點(diǎn)對點(diǎn)”的直接扶持和行政性分配，采取市場化運(yùn)作方式，遵循市場規(guī)律，主要靠市場發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點(diǎn)，有利于維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，也減少了設(shè)租尋租的空間。從資金統(tǒng)籌看，產(chǎn)業(yè)基金可以解決專項(xiàng)資金“專項(xiàng)多、方向散、規(guī)模小”等問題。同時產(chǎn)業(yè)基金通過設(shè)計(jì)一套完整的股權(quán)式投入、退出機(jī)制，可滾動、循環(huán)使用，有效實(shí)現(xiàn)資金積累，相當(dāng)于建了一個資金的“蓄水池”和“風(fēng)險池”，有利于防范并化解地方政府債務(wù)等財(cái)政風(fēng)險。

不可否認(rèn)，產(chǎn)業(yè)基金在為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資市場發(fā)展和扶持初創(chuàng)企業(yè)方面做出積極的貢獻(xiàn)的同時，但發(fā)展至今也面臨了一些亟待解決問題。特別是其自身定位與社會資本利益訴求的差異，以及原有機(jī)制和日趨成熟的私募股權(quán)市場的不匹配都已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。一般而言，政府產(chǎn)業(yè)基金采用直接管理和間接管理兩種模式，直接管理主要在委托國有資產(chǎn)經(jīng)營公司運(yùn)作，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司再向社會招聘專業(yè)人員來管理，但缺陷在于不夠市場化，運(yùn)行效率有待提高，而且缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，較難招聘到專業(yè)人才；間接管理則是委托第三方市場化機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但需要避免過多的政府行政干預(yù)。選擇有效的管理模式是政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作需要解決的問題。

完善政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作

目前我國政府產(chǎn)業(yè)基金的管理方式主要分為四種，分別是設(shè)立委托管理公司、委托事業(yè)單位管理、委托市場上的公司管理和其他模式。在政府產(chǎn)業(yè)基金名單中，基金管理模式以委托管理為主,一般為“政府財(cái)政資金+基金管理公司”，如深圳市政府引導(dǎo)基金、浦東新區(qū)引導(dǎo)基金、上海創(chuàng)投等。政府原則上不直接進(jìn)行項(xiàng)目投資決策。隨著各地方政府紛紛成立產(chǎn)業(yè)基金，一些在私募股權(quán)母基金方面有運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的PE/VC紛紛成為地方政府引導(dǎo)基金的GP。十幾年來，通過創(chuàng)投基金的實(shí)驗(yàn)來看，政府引導(dǎo)基金或者產(chǎn)業(yè)基金成功的案例不多，總體看運(yùn)作效率并不理想，這多歸咎于整體的市場化程度不高、市場化運(yùn)作機(jī)制不夠完善，作為管理主體的政府在薪酬激勵、收益分配上都不能做到完全市場化。

在此，筆者建議政府產(chǎn)業(yè)基金可以通過母基金的模式，并通過委托第三方市場化機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理在公司定位、管理模式、投資原則、開拓募資渠道等方面進(jìn)行市場化的改革和運(yùn)作，即在項(xiàng)目投資的決定權(quán)上，只占據(jù)一定的席位，但不對相關(guān)相關(guān)目做任何的商業(yè)價值判斷，部分項(xiàng)目只做合規(guī)性審查，看項(xiàng)目是否符合設(shè)立基金時的約定，是否滿足基金的訴求，堅(jiān)決不干涉具體項(xiàng)目的操作。同時，進(jìn)行間接管理的創(chuàng)投公司需要建立一整套適合自己的投資邏輯，如針對一個標(biāo)的，首先要價值判斷，其次要價值改變，第三就是要成為“負(fù)責(zé)任的股東”，從而進(jìn)一步推動政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。

建議通過參股支持和股權(quán)投資兩大運(yùn)作模式，確保政府產(chǎn)業(yè)基金合理運(yùn)作，即可以通過以下方式進(jìn)行：一是采用參股的模式。參股是產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作的最基本的業(yè)務(wù)模式，是政府產(chǎn)業(yè)基金采取的主要運(yùn)作模式。所謂參股就是指由政府出資組建母基金，母基金以參股方式與社會資本共同發(fā)起組建子基金，即創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。由母基金作為引導(dǎo)基金，和具有較強(qiáng)管理經(jīng)驗(yàn)及投資能力的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作，吸引大量社會資金的投入以共同組建創(chuàng)業(yè)投資子基金來支持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。母基金承擔(dān)出資義務(wù)，參與基金運(yùn)作，負(fù)責(zé)與其它出資人共同確定所投子基金管理團(tuán)隊(duì)和基金運(yùn)作規(guī)則，確保子基金投資于政府規(guī)劃中重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，但具體的投資決策完全由子基金的管理團(tuán)隊(duì)自由決策，最終以出售所持有的基金份額的形式實(shí)現(xiàn)退出。這種模式能夠比較好地發(fā)揮政府資金的放大效應(yīng)，提高公共資金的使用效率，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資市場的繁榮。

二是采用股權(quán)投資的模式。股權(quán)投資中的階段參股是產(chǎn)業(yè)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資并在約定期限內(nèi)退出，參股期限一般不超過5年，并且不參與日常經(jīng)營和管理。風(fēng)險補(bǔ)助主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失，補(bǔ)助資金不超過實(shí)際投資額的5.0%。在實(shí)際投資活動中，階段參股和跟進(jìn)投資使用次數(shù)較多。目前浙江省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金部分采用階段參股進(jìn)行，建議在股權(quán)投資中采用階段參股和跟進(jìn)投資進(jìn)行，以保證產(chǎn)業(yè)基金發(fā)揮最大效用。

總之，推動政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，只有厘清政府和市場的關(guān)系，明晰公共財(cái)政運(yùn)行邊界，通過推進(jìn)政府與市場、財(cái)政資金與社會資本的結(jié)合點(diǎn)，才能更加有利于發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”投資并做好對接服務(wù)，積極推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

作者單位：嵊泗縣發(fā)改局/浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院