●王珍祥/文

辦案責(zé)任制視角下的基層院檢委會(huì)改革

●王珍祥*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［211500］/文

摘要：內(nèi)容主任檢察官辦案責(zé)任制是新一輪司法改革的重要內(nèi)容，是突顯檢察機(jī)關(guān)司法屬性的一次重要改革。在推進(jìn)該項(xiàng)改革的過程中，檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，明確其定位，審視其功能及作用，進(jìn)一步突顯檢委會(huì)的宏觀指導(dǎo)功能，從規(guī)范化和專業(yè)化方面對(duì)其原來的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行改造，大有益改革。

關(guān)鍵詞：主任檢察官辦案責(zé)任制基層院檢委會(huì)規(guī)范化專業(yè)化

主任檢察官辦案責(zé)任制是主任檢察官與多名檢察官等組成的辦案組在檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的案件依法獨(dú)立行使決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度。作為檢察機(jī)關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的檢委會(huì)，如何與主任檢察官辦案責(zé)任制相銜接，對(duì)本輪改革的順利完成起著重要的作用。

一、主任檢察官辦案責(zé)任制背景下基層院檢委會(huì)的功能定位

（一）部分案件、事項(xiàng)的“決定者”

主任檢察官辦案責(zé)任制賦予主任檢察官部分司法辦案決定權(quán)。主任檢察官對(duì)案件在一定范圍內(nèi)享有自主決定權(quán)，但對(duì)于疑難復(fù)雜案件、重大事項(xiàng)等必須由檢委會(huì)決定，檢委會(huì)扮演“決定者”的角色。

基層院檢委會(huì)的“決定者”角色主要職權(quán)范圍：一是主任檢察官提請(qǐng)檢委會(huì)研究決定的案件；二是主管副檢察長(zhǎng)受檢察長(zhǎng)委托在對(duì)辦案組案件進(jìn)行監(jiān)督時(shí)不同意辦案組意見，認(rèn)為需要提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定的案件；三是提請(qǐng)抗訴、復(fù)議以及不起訴、撤案、撤回起訴等其他應(yīng)由檢委會(huì)決定的案件；四是與檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作相關(guān)的重大事項(xiàng)等。

（二）案件質(zhì)量的“評(píng)判者”

主任檢察官辦案責(zé)任制讓案件在不經(jīng)過“三級(jí)審批”，案件質(zhì)量有必要由檢委會(huì)進(jìn)行評(píng)判：一是評(píng)選精品案件。將精品案件的評(píng)定權(quán)上提到檢委會(huì)，組織檢委會(huì)委員對(duì)主任檢察官?zèng)Q定的案件進(jìn)行評(píng)議。二是評(píng)議公訴案件庭審。結(jié)合典型案件的查處，組織檢委會(huì)委員評(píng)議公訴案件庭審，引導(dǎo)干警不斷提升規(guī)范司法水平。三是檢委會(huì)委員參加案件質(zhì)量評(píng)查。通過檢委會(huì)委員定期參加對(duì)主任檢察官辦案組的案件質(zhì)量評(píng)查或檢委會(huì)定期聽取案管部門案件質(zhì)量評(píng)查報(bào)告，發(fā)揮檢委會(huì)及委員的評(píng)判和把關(guān)功能。

（三）司法理念的“引領(lǐng)者”

1.基層院檢委會(huì)在全院的層面，充當(dāng)著“引領(lǐng)者”。檢委會(huì)要及時(shí)總結(jié)檢察工作中的經(jīng)驗(yàn)，研究工作中出現(xiàn)的新情況和新問題，適應(yīng)法律形勢(shì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過研究具體案件，及時(shí)發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律監(jiān)督職責(zé)和辦理案件中存在的問題，總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，指導(dǎo)主任檢察官辦案。

2.檢委會(huì)委員在每個(gè)辦案組的層面，充當(dāng)著“引領(lǐng)者”。隨著主任檢察官辦案責(zé)任制的推進(jìn)，檢委會(huì)委員作為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的成員，在其擔(dān)任主任檢察官的辦案組，他們是辦案組負(fù)責(zé)人，在辦案組中發(fā)揮著司法理念“引領(lǐng)者”的作用，要引領(lǐng)辦案組不僅會(huì)辦案，而且要辦精品案。

（四）司法活動(dòng)的“監(jiān)督者”

主任檢察官辦案責(zé)任制改革，擴(kuò)大了主任檢察官處理案件的權(quán)力，但檢委會(huì)依然承擔(dān)著對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。除了常規(guī)的決定不起訴、決定抗訴、制發(fā)檢察建議等監(jiān)督方式外，還可以通過定期聽取全院各類業(yè)務(wù)管理監(jiān)督專項(xiàng)工作報(bào)告，全面、動(dòng)態(tài)地掌握?qǐng)?zhí)法辦案情況和存在問題，及時(shí)研究提出針對(duì)性措施，從而將內(nèi)部管理、內(nèi)部監(jiān)督與宏觀指導(dǎo)相融合。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制背景下基層院檢委會(huì)的作用發(fā)揮

（一）準(zhǔn)確區(qū)分黨組會(huì)、辦公會(huì)和檢委會(huì)的關(guān)系

在基層檢察院，黨組會(huì)側(cè)重于貫徹執(zhí)行政策方針和干部管理作用，檢察長(zhǎng)辦公會(huì)側(cè)重于行政管理功能，而檢委會(huì)著力于業(yè)務(wù)決策和指導(dǎo)，更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，是檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)。為此，基層院的檢委會(huì)工作要貫徹全面推進(jìn)業(yè)務(wù)建設(shè)的理念，在研究決定個(gè)案的同時(shí)，充

分發(fā)揮檢委會(huì)的宏觀指導(dǎo)、議事決策以及業(yè)務(wù)管理、司法監(jiān)督等職能。

（二）厘清主任檢察官與檢委會(huì)之間的關(guān)系

1.明確二者的責(zé)任。主任檢察官依據(jù)檢察長(zhǎng)授權(quán)，作為檢察辦案組織的主體，依法獨(dú)立行使辦案職權(quán)。檢委會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，主任檢察官對(duì)于應(yīng)當(dāng)提交其討論的案件，必須依法提交，不能擅自決斷，并對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，對(duì)于檢委會(huì)對(duì)案件做出的最終決定，必須嚴(yán)格依照?qǐng)?zhí)行。由主任檢察官?zèng)Q定的案件，其對(duì)該決定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；由檢委會(huì)決定的案件，主任檢察官只對(duì)呈報(bào)審批案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢委會(huì)對(duì)決定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；如果檢委會(huì)部分或者全部改變主任檢察官的決定，主任檢察官對(duì)改變的決定不承擔(dān)責(zé)任。

2.嚴(yán)把主任檢察官辦案組案件提交檢委會(huì)的前置程序。主任檢察官辦案組辦理案件應(yīng)以合議為原則，以不合議為例外，每起案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合議，犯罪嫌疑人和辯護(hù)人等訴訟參與人認(rèn)可擬起訴案件事實(shí)及情節(jié)的除外。當(dāng)主任檢察官意見與案件承辦人及組內(nèi)大多數(shù)成員意見一致時(shí)，由主任檢察官直接作出決定。當(dāng)主任檢察官意見與合議組內(nèi)大多數(shù)意見不一致或組內(nèi)意見分歧較大時(shí)，可由主任檢察官直接作出決定或提交主任檢察官聯(lián)席會(huì)討論，聯(lián)席會(huì)議提出的意見建議供主任檢察官參考。主任檢察官不采納主任檢察官聯(lián)席會(huì)議意見建議的，可由主任檢察官提請(qǐng)檢察長(zhǎng)交檢委會(huì)研究決定。主管檢察長(zhǎng)受檢察長(zhǎng)委托對(duì)辦案組辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督，不同意辦案組審查處理意見的，不能直接改變辦案組的決定，可建議檢察長(zhǎng)提請(qǐng)檢委會(huì)研究決定。

3.完善主任檢察官提請(qǐng)檢委會(huì)審議案件的司法檔案。為避免檢委會(huì)成為主任檢察官規(guī)避責(zé)任的途徑，必須完善主任檢察官提請(qǐng)檢委會(huì)審議案件的司法檔案。對(duì)主任檢察官辦案組提請(qǐng)檢委會(huì)討論的案件，建立相應(yīng)的司法檔案制度，登記提請(qǐng)檢委會(huì)討論的主承辦人、提請(qǐng)?jiān)?、主辦檢察官意見、合議組意見以及檢委會(huì)的意見，全面記錄和動(dòng)態(tài)反映主任檢察官提請(qǐng)檢委會(huì)審議案件的數(shù)量、質(zhì)量、效果。同時(shí)，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)檢察官工作業(yè)績(jī)和職業(yè)素養(yǎng)，并作為檢察官等級(jí)晉升、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

（三）突出檢委會(huì)的宏觀指導(dǎo)功能

筆者認(rèn)為，隨著主任檢察官辦案責(zé)任制的實(shí)施，檢委會(huì)應(yīng)逐步減少具體案件的討論數(shù)量，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)性研究，充分發(fā)揮檢委會(huì)的政策把握和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。

1.加強(qiáng)對(duì)檢察工作中新情況、新問題的研究。

（1）立足司法實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)檢察工作中新情況、新問題的研究。如在查處職務(wù)犯罪工作中，上級(jí)院要求加大對(duì)行賄犯罪的打擊力度，而基層院在辦案中又會(huì)積極爭(zhēng)取刑事政策鼓勵(lì)行賄人檢舉揭發(fā)，如何把握二者之間的“度”，需要檢委會(huì)加以研究解決。

（2）注重結(jié)合地方特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)檢察工作中出現(xiàn)新問題的研究。檢委會(huì)還應(yīng)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，研究把握刑事司法政策，實(shí)現(xiàn)司法辦案“三個(gè)效果”的統(tǒng)一。

（3）實(shí)行立項(xiàng)課題檢委會(huì)評(píng)審制，研究解決新情況、新問題。要求全體干警緊緊圍繞檢察工作實(shí)踐，向檢委會(huì)申報(bào)調(diào)研課題，并對(duì)課題進(jìn)行結(jié)項(xiàng)，強(qiáng)化課題對(duì)實(shí)踐工作的指導(dǎo)和推動(dòng)作用，引導(dǎo)全院開展務(wù)實(shí)調(diào)研，促進(jìn)調(diào)研成果的及時(shí)完善和快速轉(zhuǎn)化，研究解決檢察實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。

2.加強(qiáng)對(duì)司法辦案的指導(dǎo)。主任檢察官雖然具備較高的業(yè)務(wù)能力，但個(gè)人的能力和思維畢竟有一定的局限性，而檢委會(huì)可通過集思廣益發(fā)揮委員的集體智慧，通過聽取辦案情況綜合分析報(bào)告、案件質(zhì)量評(píng)查報(bào)告等，梳理分析案件辦理情況，挖掘辦案難點(diǎn)、總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)、研討刑事司法政策適用，加強(qiáng)對(duì)主任檢察官辦案工作的指導(dǎo)。

3.適當(dāng)擴(kuò)大檢委會(huì)列席人員，充分發(fā)揮檢委會(huì)的教育示范功能。明確除尚不是檢委會(huì)委員的院領(lǐng)導(dǎo)及辦公室主任、監(jiān)察室主任、案管科長(zhǎng)固定列席檢委會(huì)外，根據(jù)討論不同類型案件或疑難復(fù)雜問題，有針對(duì)性地安排承辦部門相關(guān)人員及青年業(yè)務(wù)骨干列席檢委會(huì)，一方面便于監(jiān)察和案管部門對(duì)檢委會(huì)的議事決策情況進(jìn)行直接監(jiān)督；另一方面可以使業(yè)務(wù)骨干及青年干警從檢委會(huì)討論和剖析案件中受到啟示，提高業(yè)務(wù)水平。

（四）發(fā)揮檢委會(huì)委員的引領(lǐng)示范作用

1.檢委會(huì)委員帶頭辦案。檢委會(huì)委員作為檢察機(jī)關(guān)專業(yè)性最強(qiáng)的檢察官，應(yīng)帶頭辦理案件，親自閱卷、制作審查報(bào)告、參與合議并出庭支持公訴，并在審查事實(shí)認(rèn)定、找準(zhǔn)法律監(jiān)督點(diǎn)、法理問題把握、檢察文書制作方面加強(qiáng)對(duì)辦案組內(nèi)成員的指導(dǎo)和引領(lǐng)，同時(shí)通過辦案發(fā)現(xiàn)部門工作中及人才培養(yǎng)等方面存在的問題，再針對(duì)委員發(fā)現(xiàn)的問題，加強(qiáng)調(diào)查研究，分析原因、尋找對(duì)策，并通過檢委會(huì)集體討論研究促進(jìn)問題的解決。

2.檢委會(huì)委員帶頭調(diào)研和授課。檢委會(huì)委員作為辦案組組長(zhǎng)不能就案辦案，需要結(jié)合辦案加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的研究，調(diào)研要以服務(wù)檢察業(yè)務(wù)為目的。如要求委員結(jié)合分管或負(fù)責(zé)的工作，自選角度開展務(wù)實(shí)調(diào)研，并結(jié)合調(diào)研每年為全院干警授課一次，既實(shí)現(xiàn)自身能力的提升、促進(jìn)相關(guān)問題的解決，還引導(dǎo)全院干警樹立正確的司法理念、提升處理案件的能力。

3.參加案件評(píng)查。委員參與案件質(zhì)量評(píng)查和公訴案件庭審觀摩，有利于委員直接全面地了解其所在基層院司法辦案情況，有利于委員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，同時(shí)委員在參與案件質(zhì)量評(píng)查和公訴案件的庭審觀摩的過程中，可以發(fā)揮委員的司法辦案的理念引導(dǎo)和規(guī)范司法的示范作用。

（五）充分發(fā)揮檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的參謀助手作用

1.組織會(huì)前法律論證。對(duì)牽涉面廣、爭(zhēng)議點(diǎn)多的議題，檢委辦在會(huì)前廣泛聽取偵查部門、審判機(jī)關(guān)、律師、上級(jí)院法律政策研究室、專家學(xué)者的意見。會(huì)上，檢委辦在委員討論前發(fā)表審核意見，為委員們討論決策提供有價(jià)值參考。

2.組織外部意見征詢。對(duì)社會(huì)影響大、關(guān)注度高的案件，特別是擬不捕、不訴的案件，檢委辦可通過會(huì)商承辦部門，主持由多方人士參加的聽證評(píng)議會(huì)，征詢意見并接受外部監(jiān)督，為檢委會(huì)決策提供辦案綜合效果方面的參考。

三、促進(jìn)基層院發(fā)揮檢委會(huì)功能的相關(guān)保障措施

（一）加強(qiáng)基層院檢委會(huì)的規(guī)范化建設(shè)

1.嚴(yán)格執(zhí)行例會(huì)制度，增強(qiáng)檢委會(huì)的計(jì)劃性。實(shí)行例會(huì)制度是檢委會(huì)規(guī)范化建設(shè)的前提條件，可將檢委會(huì)規(guī)定在每月的固定時(shí)間召開。同時(shí)要加強(qiáng)檢委會(huì)工作的整體規(guī)范，將每季度可以預(yù)期審議事項(xiàng)安排到全年檢委會(huì)議題規(guī)劃中。

2.明確議題提請(qǐng)要求，保障檢委會(huì)的議事質(zhì)量。規(guī)范議題的提交時(shí)間、提交材料要求及前置程序，避免提請(qǐng)部門有意無意拖延提交討論議題，造成檢委會(huì)決策被案件到期“綁架”等問題，保證議事質(zhì)量。

3.對(duì)上會(huì)案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，提高檢委會(huì)議事效率。依照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繁簡(jiǎn)認(rèn)定和分流建議，壓縮檢委會(huì)對(duì)無爭(zhēng)議案件的討論時(shí)間，騰出時(shí)間和精力用于重大、疑難、復(fù)雜案件和重大業(yè)務(wù)問題的研究決策，從而有效提高檢委會(huì)的工作效率。

4.加快檢委會(huì)工作的信息化建設(shè)，以信息化促規(guī)范化。在檢委會(huì)召開過程中，使用PPT提示會(huì)議進(jìn)程、展示議題匯報(bào)材料等，既能直觀的展現(xiàn)證據(jù)材料，也能提高議事效率。同時(shí)應(yīng)加快檢委會(huì)會(huì)議系統(tǒng)的開發(fā)使用，并與大統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)相對(duì)接。

（二）加強(qiáng)基層檢委會(huì)的專業(yè)化建設(shè)

1.嚴(yán)格檢委會(huì)委員的準(zhǔn)入制度。筆者認(rèn)為，在新形勢(shì)下檢委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備以下素質(zhì)：一是檢察業(yè)務(wù)水平強(qiáng)。委員的業(yè)務(wù)水平?jīng)Q定了檢委會(huì)的議事議案能力，需要在選任委員時(shí)，以業(yè)務(wù)水平作為前置條件，而不唯行政職務(wù)，對(duì)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，但仍然不是部門負(fù)責(zé)人的干警，也應(yīng)該納入競(jìng)選的范圍。二是司法理念新。先進(jìn)的司法理念能夠讓檢察官在辦案中思想不跑偏，避免就案辦案、機(jī)械辦案，實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。三是議事議案能力強(qiáng)。委員需要有較強(qiáng)的表達(dá)、議事議案，將自己的想法表達(dá)出來，進(jìn)而指導(dǎo)引領(lǐng)其他人。

2.創(chuàng)新檢委會(huì)委員的培訓(xùn)方式。除了前面所說的委員帶頭辦案、帶頭調(diào)研、帶頭授課的學(xué)習(xí)，檢委辦還需要制定相應(yīng)的學(xué)習(xí)計(jì)劃，讓委員自學(xué)和集中學(xué)相結(jié)合，同時(shí)針對(duì)典型案件開展延伸性、發(fā)散性討論，結(jié)合案件解讀相關(guān)法律法規(guī)，檢委會(huì)集體研究證明標(biāo)準(zhǔn)，解析法律適用，考量辦案綜合效果，從個(gè)案延伸到類案，最終達(dá)到履職能力和決策水平雙提升的效果。

3.探索建立對(duì)檢委會(huì)委員的考核管理機(jī)制。檢委會(huì)實(shí)行集體責(zé)任制，容易造成個(gè)別委員責(zé)任心不強(qiáng)，審議案件時(shí)人云亦云。要改變檢委會(huì)“集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的情形，應(yīng)在對(duì)外實(shí)行集體責(zé)任制的同時(shí)，確立具體明確、操作性強(qiáng)的內(nèi)部追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)委員進(jìn)行有效制約和監(jiān)督。

（1）建立檢委會(huì)委員考核檔案?？己藱n案詳細(xì)記錄檢委會(huì)委員在檢委會(huì)上發(fā)表的意見、檢委會(huì)決定意見、案件的最終處理決定和案件的判決裁定情況，并將以上幾者意見、處理決定進(jìn)行對(duì)比分析，將考核檔案作為考評(píng)檢委會(huì)委員業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)的重要依據(jù)。如果檢委會(huì)委員發(fā)表的意見屢次出現(xiàn)與案件最終處理決定不同的情況，則應(yīng)對(duì)其業(yè)務(wù)水平和判斷能力作出重新衡量。

（2）建立檢委會(huì)委員的退出機(jī)制。將委員考核檔案作為退出的參考依據(jù)，同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)期不在業(yè)務(wù)部門工作的委員，根據(jù)其業(yè)務(wù)水平等相關(guān)要求，適時(shí)退出檢委會(huì)委員行列。

（3）實(shí)現(xiàn)檢委會(huì)委員權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。與委員追責(zé)考核機(jī)制相適應(yīng)，應(yīng)設(shè)立檢委會(huì)委員特殊職務(wù)津貼，并在暢通晉級(jí)渠道等方面給予相當(dāng)待遇。