曹玉妹（上海市質(zhì)量和標準化研究院）

泖港鎮(zhèn)持續(xù)創(chuàng)新社會管理的實踐及啟示

曹玉妹（上海市質(zhì)量和標準化研究院）

社會管理模式創(chuàng)新已經(jīng)從一種公共管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎映青l(xiāng)社區(qū)如火如荼的創(chuàng)新實踐。上海市松江區(qū)泖港鎮(zhèn)是較早開展社區(qū)建設(shè)、探索基層社會治理體制由單位制、街居制向現(xiàn)代社區(qū)制轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。近年來，該鎮(zhèn)立足實際，搶抓機遇，以改革創(chuàng)新的精神和埋頭苦干的作風，歷經(jīng)整合管理力量、推行網(wǎng)格化管理、實施標準化建設(shè)三個階段，構(gòu)建了獨具特色的社區(qū)管理模式。

社會管理 創(chuàng)新 標準化 可持續(xù)

泖港鎮(zhèn)位于上海市松江區(qū)浦南農(nóng)業(yè)地區(qū)，面積58 km2，有16個村民委員會，271個村民小組；2個居委會，15個居民小組，戶籍總戶數(shù)11465戶，總實有人口4.89萬，曾先后獲評國家級生態(tài)鎮(zhèn)、國家衛(wèi)生鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)部“美麗鄉(xiāng)村”、上海市文明鎮(zhèn)。但是近年來，隨著我國經(jīng)濟與社會的急劇轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化，社會管理任務(wù)本身以及管理過程都表現(xiàn)出前所未有的復雜性，各種跨部門、跨社區(qū)的社會問題錯綜復雜并相互交疊，建國以來村隊組織形成的傳統(tǒng)管理體制已難以有效管理現(xiàn)代農(nóng)村社會，為了突破傳統(tǒng)體制機制的掣肘，泖港鎮(zhèn)于2010年開始探索改革，由此走上了一條獨具特色的創(chuàng)新道路。

1 泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)模式的歷程

1.1 整合社會管理力量

之前，泖港鎮(zhèn)社區(qū)管理體制沿襲了傳統(tǒng)的政府行政管理模式，以職能為中心，強調(diào)條線分工、職責界定。但是隨著社會復雜性程度的提高，一些社會問題的有效管理超出了特定部門、特定崗位的職能范圍，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)“好事?lián)屩桑y事沒人管”等多頭管理、推諉扯皮的現(xiàn)象。如何整合現(xiàn)有管理隊伍，不讓具體責任放空，成為管理的難題。2010年，泖港鎮(zhèn)以精簡統(tǒng)一效能為原則，進行了第一輪以社會管理力量整合為主線的改革。通過選聘、競爭上崗等方式，打破原有條線分工、崗位界限，實現(xiàn)跨條線合作、跨崗位合并，將19支社會管理隊伍整合成2個隊伍，減少從業(yè)人員418人。盡管人員減少了，但條線、崗位間的合作增強了，壁壘減少了，工作效能反而得到提升，社區(qū)管理基礎(chǔ)得到了夯實。

1.2 推行網(wǎng)格化管理

2012年上半年，在第一輪整合的基礎(chǔ)上，泖港鎮(zhèn)從實現(xiàn)“聯(lián)系群眾無盲點、基層管理無縫隙、服務(wù)居民無遺漏”的社區(qū)管理目標出發(fā)，借鑒各地經(jīng)驗，著手實施第二輪以推行網(wǎng)格化管理為主線的改革，在第一輪社會管理隊伍整合的基礎(chǔ)上, 全面整合條線、村居、片區(qū)的各類資源及工作內(nèi)容，科學劃分區(qū)域網(wǎng)格，合理配置網(wǎng)格力量，推行“一村三建、一片三定、一員三抓”等精細化管理模式，著力健全條線間、層級間和網(wǎng)格間的協(xié)調(diào)配合機制，形成了以片區(qū)為基礎(chǔ)，以村居為單位，以條線為依托的網(wǎng)格化管理新格局，鎮(zhèn)里形象地將其概括為 “片區(qū)管理108模式”。

1.3 實施標準化提升

經(jīng)過兩輪的改革與實踐，泖港鎮(zhèn)社區(qū)管理模式基本確立，且極具實用性，但同時也面臨著創(chuàng)新可持續(xù)性的壓力和動力不足的問題，解決這一問題，必須實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的制度化和常態(tài)化。因此，綜合已有成果并基于經(jīng)驗事實，進行系統(tǒng)地提煉、概括，厘清社會管理的實質(zhì)內(nèi)容與發(fā)展規(guī)律，建立完善的制度體系具有重要意義。 2013年下半年，泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新性地采用標準化手段，開始了第三輪以全局性經(jīng)驗總結(jié)與制度重構(gòu)為主線的改革創(chuàng)新。一方面探索以標準化原理為指導，把社區(qū)管理實踐過程中產(chǎn)生的分散的、零星的、片段化的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為制度成果；另一方面探索以流程再造、重置整合為手段，理順各類關(guān)系，優(yōu)化管理程序，實現(xiàn)制度重構(gòu)；此外探索運用PDCA循環(huán)構(gòu)建社區(qū)管理工作的評價和改進機制，實現(xiàn)創(chuàng)新工作的持續(xù)發(fā)展。通過將近兩年的努力，標準化建設(shè)的構(gòu)想基本得以實現(xiàn)，標準體系的建設(shè)及實施亦成為泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理重要的載體和突破口，不但提升了之前的成果，且為持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新注入了新的活力。通過深入解構(gòu)泖港鎮(zhèn)社區(qū)管理創(chuàng)新做法，可以厘清其改革脈絡(luò)，進而為各地城鄉(xiāng)社區(qū)創(chuàng)新社會管理提供借鑒。

2 泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)的做法及成效

2.1 創(chuàng)新社區(qū)管理組織體系建設(shè)

一是建立實施區(qū)域網(wǎng)格劃分標準：在不改變行政區(qū)劃的前提下，泖港鎮(zhèn)以尊重傳統(tǒng)、方便管理為原則，以土地面積、人口規(guī)模、居住戶數(shù)、產(chǎn)業(yè)戶數(shù)等為劃分標準，按每90～150戶、200～500人以及每20 hm2～33.3 hm2的農(nóng)田、綠化、林業(yè)等面積規(guī)模為一片區(qū)，將全鎮(zhèn)劃分為108個片區(qū)。二是建立實施網(wǎng)格力量配置標準：泖港鎮(zhèn)緊貼網(wǎng)格化服務(wù)管理運行模式，以鎮(zhèn)、村居、社區(qū)工作站、片區(qū)管理員四級社區(qū)工作體系為基礎(chǔ)，建設(shè)完成了組織層級、片區(qū)社會服務(wù)管理力量配置等組織管理標準。根據(jù)屬地化原則，配備相應(yīng)的工作力量，構(gòu)建起“鎮(zhèn)、村居、社區(qū)工作站、片區(qū)管理員”的四級社區(qū)工作體系。實踐證明，上述做法實現(xiàn)了政府社會管理功能與社會各種資源的全面整合，提高了社會管理效率，降低了社會管理成本。

2.2 創(chuàng)新社會管理服務(wù)平臺規(guī)范化建設(shè)

一是建立實施社區(qū)工作站建設(shè)標準：泖港鎮(zhèn)在每個村居都建立了社區(qū)工作站，并規(guī)定了社區(qū)工作站的建設(shè)要求、人員配備、內(nèi)部環(huán)境設(shè)施等建設(shè)標準，打造綜合管理、一站多能的村居服務(wù)平臺。二是建立實施片長辦公場所建設(shè)標準：泖港鎮(zhèn)要求將每個片長的住所定為辦公地點，要求片長辦公點外統(tǒng)一設(shè)立民情信箱和留言板，收集村居民意見、建議和求助信息；要求將村居務(wù)、黨務(wù)公開欄延伸至片長辦公地點，將村居民“該知道”“想知道”，以及村居民訴求事項的落實、處置和民主測評村干部等村級事務(wù)在公開欄內(nèi)及時予以公開。既便于片長及時了解和掌握片區(qū)內(nèi)群眾的困難和訴求，又使片區(qū)內(nèi)群眾在突發(fā)事情發(fā)生時，能第一時間找到片長、使事情得到處理。為基層群眾與基層管理人員搭建了一個家門口的片區(qū)溝通平臺。實踐證明，兩個平臺建設(shè)已經(jīng)成為連接當?shù)卣c普通群眾的綠色通道，社會管理服務(wù)的觸角切實延伸至了基層社區(qū)的“神經(jīng)末梢”。

2.3 創(chuàng)新社會管理任務(wù)標準化建設(shè)

一是建立社會管理工作任務(wù)清單。泖港鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)域特點，花大力氣清理出包括產(chǎn)業(yè)管理、民生服務(wù)、穩(wěn)定治安、人口計生、生態(tài)環(huán)境、土地建設(shè)、消防安全、宣傳創(chuàng)建等八大類共142項工作事項，形成了規(guī)范、清晰的社會管理工作任務(wù)標準清單。二是根據(jù)“一事項一流程”原則，在流程優(yōu)化的基礎(chǔ)上，建立各任務(wù)事項的標準操作流程。三是建立實施督察考核標準。按照鎮(zhèn)、村、片三級，結(jié)合定期督查與不定期督查、突擊督查與專項督查等方式，采取電話催辦、現(xiàn)場督辦、明查暗訪等方法切實加強各項任務(wù)完成情況督查。對發(fā)現(xiàn)的問題及時分析、找出對策，督促盡快解決，并將督查結(jié)果通過政府網(wǎng)站公開，以公開促落實整改。實踐證明，引入標準化手段，有效地梳理了各部門、層級的職責任務(wù)、理順各部門、層級間的關(guān)系，明確了各類社會服務(wù)和社會管理事項的責任部門、協(xié)同部門和工作程序、工作時限等內(nèi)容，優(yōu)化了工作流程，推動了社會管理由粗放型向集約化、精細化轉(zhuǎn)變。

2.4 創(chuàng)新社會管理力量能力建設(shè)

一是建立實施各級崗位錄用、工作、考核機制。泖港鎮(zhèn)以公開招聘等方式，建立了專門的社會管理隊伍，把142項工作事項轉(zhuǎn)化為對各崗位的工作、考核要求，并將考核結(jié)果與各級人員的個人發(fā)展、報酬福利、創(chuàng)先爭優(yōu)相掛鉤，促使各級人員在考核評價中自覺提高工作責任心。二是建立實施培訓標準。針對社會管理中的各類問題，泖港鎮(zhèn)建立實施片區(qū)管理員教育培訓制度，采取集中授課、實務(wù)知識競賽、相互交流、考試淘汰等方式，讓隊伍在學習中不斷提高服務(wù)素質(zhì)。實踐證明，上述做法極大地激發(fā)了各級人員的責任心和積極性，全鎮(zhèn)上下呈現(xiàn)出了“講實干、比素質(zhì)”的濃厚氛圍。

2.5 創(chuàng)新社會管理評價機制建設(shè)

一是建立實施問題發(fā)現(xiàn)機制。泖港鎮(zhèn)通過實施入戶走訪、日常巡查等制度，準確掌握村（居）民內(nèi)心的真實意愿，及時發(fā)現(xiàn)和消除各類網(wǎng)格化管理中出現(xiàn)的安全隱患和矛盾問題，切實提高了社區(qū)管理服務(wù)的靈敏性。二是建立實施協(xié)同工作機制。泖港鎮(zhèn)通過實施網(wǎng)格化管理聯(lián)席會議等制度，加強各職能部門的協(xié)同配合，加強對重大問題和重大事項的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了對網(wǎng)格問題的整體性管理，確保了網(wǎng)格化管理的社會效果，促進了和諧發(fā)展。三是建立實施評價與改進機制。泖港鎮(zhèn)綜合利用定量和定性方法，通過社會管理滿意度測評、自我評價等手段，及時對社會管理制度體系、運行過程、社會效果進行全面分析，檢驗當前的工作措施是否得力，效果是否明顯，群眾是否滿意，同時發(fā)現(xiàn)和查找工作中的不足，并加以改進。實踐證明，上述做法對提高該鎮(zhèn)社會管理效率，激發(fā)各項工作活力具有積極的意義。

3 啟示

泖港鎮(zhèn)的創(chuàng)新實踐還在繼續(xù)，從其創(chuàng)新路徑來看，至少具有以下三方面的啟迪意義。

3.1 思想上要勇于創(chuàng)新

當前，我國社會正面臨轉(zhuǎn)型，各類社會矛盾和問題呈現(xiàn)出幾何級數(shù)遞增的態(tài)勢，傳統(tǒng)的社會管理模式、手段、方法面對新出現(xiàn)的社會問題往往束手無策。如果停留在傳統(tǒng)的思維和方法，勢必遠遠適應(yīng)不了改革形勢的需要，必須找準切入點和突破口，創(chuàng)新社區(qū)管理工作思路、方法和手段才能從源頭化解基層矛盾、維護社會穩(wěn)定、服務(wù)社區(qū)居民, 實現(xiàn)社會管理效率、效能和效果的有機統(tǒng)一。泖港鎮(zhèn)的實踐，就是在推行網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地采用標準化手段，對該鎮(zhèn)社會管理運行進行全方位、系統(tǒng)化、整體性的設(shè)計，極大地提升了社會管理服務(wù)水平。

3.2 實踐中要攻堅克難

十六屆三中全會以來，各地都有了廣泛的創(chuàng)新社會管理實踐和成功案例，但鑒于各地社會管理面臨的約束條件不同，社會管理工作在某種程度上具有地域性、局部性、時代性等特點，所以，各地在實踐過程中，一方面要能因地制宜, 善于借鑒成功的樣本來幫助解決一些常規(guī)問題；另一方面還應(yīng)該以更大的勇氣和決心，攻堅克難，探索一些特殊問題、復雜問題的解決路徑，進而從體制機制、制度措施上完善社會管理工作，探索具有地方特點、時代特征的社會管理的新路子。以泖港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)結(jié)合區(qū)域特點，花大力氣，攻克難關(guān)，完成了集產(chǎn)業(yè)管理、民生服務(wù)、穩(wěn)定治安、人口計生、生態(tài)環(huán)境、土地建設(shè)、消防安全、宣傳創(chuàng)建等八大類工作142項具體事項的工作流程梳理與再造，從根本上夯實了該鎮(zhèn)社會管理工作的基礎(chǔ)。

3.3 要堅持可持續(xù)發(fā)展

社會管理任務(wù)是一項長期的工作，創(chuàng)新社會管理的意義絕不僅僅在于促進現(xiàn)有問題的解決，更為重要的意義在于激發(fā)社會管理制度的活力，實現(xiàn)創(chuàng)新社會管理工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，借助各種理論與技術(shù)手段，及時檢驗、衡量社會管理工作的成效和不足，在分析論證繼而改進的基礎(chǔ)上實現(xiàn)不斷改進變得十分重要。以泖港鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)創(chuàng)新性地運用PDCA循環(huán)構(gòu)建了社區(qū)管理工作的滿意度測評及自我評價和改進機制，為創(chuàng)新工作的持續(xù)發(fā)展提供了保障。

[1] 李凌松. 地方網(wǎng)格化社會服務(wù)管理標準化建設(shè)研究[C]//中國標準化協(xié)會. 市場踐行標準化——第十一屆中國標準化論壇論文集.北京:中國學術(shù)期刊電子出版社, 2014:1344-1349.

[2] 松江區(qū)泖港鎮(zhèn)創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理模式[J]. 上海農(nóng)村經(jīng)濟, 2013(8):28-30.

Practice and Inspirations from the Continuous Innovation Social Management of Maogang Town

Cao Yumei ( Shanghai Institute of Quality and Standardization )

Social management model innovation has shifted from a public management concept into a thriving innovation practice in the grassroots urban-rural communities. Maogang Town of Songjiang District of Shanghai City started to carry out the community building quite early. It is one of the towns to explore the transformation from the work unit system and neighborhood system to the modern community system for the grass-roots social governance system. In recent years, this town has built on the reality, sought for opportunities, and proceeded with the spirit of reform and innovation and hard work. It has experienced the three stages of integrated management force, popularizing grid management and carrying out standardized construction and constructed a community management model with unique features.

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