袁新尚 趙 發(fā) 陳夢(mèng)雨

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江 臨安 311300

水是生產(chǎn)之基、生態(tài)之要、生命之源，人與自然都離不開水[1]。但是在現(xiàn)實(shí)中卻存在著種種的水污染、水破壞、水浪費(fèi)等問題，而尤為嚴(yán)重的就是水污染問題，由此也就產(chǎn)生了“人——水——人”關(guān)系緊張的社會(huì)問題，不僅僅使我們的正常權(quán)利無法得到實(shí)現(xiàn)，而且對(duì)我們的日常生存構(gòu)成了極大威脅。為此，浙江省以破竹之勢(shì)開展了“五水共治”行動(dòng)，一是為了避免“江南水鄉(xiāng)沒水喝”、“青山依舊，綠水不在”的尷尬窘相;二是為了實(shí)現(xiàn)“人——水——人”關(guān)系的和諧共存[2]?！拔逅仓巍笔桩?dāng)其沖就是治污水，從一個(gè)方面來講治理污水首先要確立人的行為準(zhǔn)則，規(guī)范人與水的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，形成良好的人——水社會(huì)秩序。從另一方面來講治理污水的關(guān)鍵一環(huán)就是城鎮(zhèn)污水處理廠的良好運(yùn)行。所以，污水治理既是一個(gè)法律問題，同樣也是一個(gè)社會(huì)問題。

一、城鎮(zhèn)污水處理廠的法律身份界定

城鎮(zhèn)污水處理廠是集中處理城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水的企業(yè)。它的作用在于避免或減輕生活污水、工業(yè)廢水對(duì)自然環(huán)境中水資源的污染，并為凈化自然水體以及人類創(chuàng)造的良好生活條件提供保障。為了確保城鎮(zhèn)污水處理廠的良好運(yùn)行，達(dá)到有效治理污水的目的，我們有必要從環(huán)境法的角度對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的法律身份進(jìn)行界定。

(一)從環(huán)境法的直接規(guī)定來界定

我國(guó)環(huán)境法中對(duì)“排污者”的定義是這樣的:直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶(《排污費(fèi)征收適用管理?xiàng)l例》第二條)。由此規(guī)定，我們可以很清楚的區(qū)分該條款中的“排污者”與城鎮(zhèn)污水處理廠是有明顯區(qū)別的，分屬不同的性質(zhì)主體。而且從《水污染防治法》第二十條第一款也可以明顯看出，其把城鎮(zhèn)污水處理廠與一般“排污者”進(jìn)行了明確區(qū)分。所以，我國(guó)的確將城鎮(zhèn)污水處理廠納入到了環(huán)境監(jiān)管的范疇，同時(shí)也有意將其與一般“排污者”進(jìn)行區(qū)分，但是事實(shí)上我國(guó)法律沒有進(jìn)行更為明確細(xì)致的規(guī)定，致使城鎮(zhèn)污水處理廠的法律身份處于一種不明朗的狀態(tài)[3]。但是依據(jù)以上法律條文的分析，我們基本上可以認(rèn)為城鎮(zhèn)污水處理廠是具有公益性質(zhì)的特殊排污主體。

(二)從環(huán)境法的基本原則來界定

“環(huán)境責(zé)任”原則是環(huán)境法的基本原則之一，即環(huán)境法律關(guān)系的主體在生產(chǎn)和其他活動(dòng)中造成環(huán)境污染和破壞的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。從該原則的中心意旨我們可以看出，其適用主體主要是“排污者”。而根據(jù)城鎮(zhèn)污水處理廠的行為目的和行為結(jié)果分析，都不能將其劃歸到“環(huán)境責(zé)任”原則的適用范疇。第一，城鎮(zhèn)污水處理廠的行為目的是減弱排污者對(duì)水體的污染，保護(hù)環(huán)境，并且不夾雜任何利益訴求。由此可以看出其性質(zhì)是公益的，同時(shí)也得到了社會(huì)多數(shù)人的認(rèn)可。所以，適用“環(huán)境責(zé)任”原則的“排污者”主體與城鎮(zhèn)污水處理廠在性質(zhì)上是截然不同的，自然也就不能承擔(dān)污染環(huán)境的環(huán)境法律責(zé)任。第二，城鎮(zhèn)污水處理廠的行為結(jié)果是消減排污者排放的污染物對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。所以，城鎮(zhèn)污水處理廠所承擔(dān)的排放殘留物的環(huán)境法律責(zé)任主要是“污水處理者”所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的處理責(zé)任，以及因處理不力引起的法律責(zé)任，即不適用“環(huán)境責(zé)任”原則所規(guī)定的環(huán)境法律責(zé)任[4]。

二、污水處理中的法律環(huán)境缺陷

(一)污水處理相關(guān)法律體系不健全

我國(guó)有關(guān)污水處理的法律主要有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)水法》。從兩部法律的立法目的上看，《水污染防治法》開門見山將防治水污染、保護(hù)和改善環(huán)境作為其立法價(jià)值目標(biāo)，并且在第四章第三節(jié)以專節(jié)的形式對(duì)城鎮(zhèn)水污染防治進(jìn)行了原則性和概括性的描述;而《水法》的立法目的并未體現(xiàn)出污水防治的價(jià)值目標(biāo)，而且也沒有以專章專節(jié)的形式對(duì)污水防治進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。從現(xiàn)有的污水防治法學(xué)研究成果上看，我國(guó)不少學(xué)者在其各自的研究領(lǐng)域都取得了豐碩的研究成果，但是居多是以介紹國(guó)外的相關(guān)研究成果為主，缺乏與我國(guó)傳統(tǒng)文化、制度背景的結(jié)合適用，所以在立法實(shí)踐中往往容易出現(xiàn)直接或間接移植的水土不服現(xiàn)象。從針對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠適用的專門性法律上看，缺少一部法律位階高且權(quán)威性強(qiáng)的專門性法律，例如《城鎮(zhèn)污水處理廠環(huán)境監(jiān)管辦法》。這些法律上的漏洞和缺失勢(shì)必會(huì)給城鎮(zhèn)污水處理廠的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行帶來困境，所以必須亟待解決。

(二)污水處理監(jiān)控責(zé)任體系不科學(xué)

在對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的法律身份有清晰的界定以前，污水處理監(jiān)控責(zé)任體系是存有一定不科學(xué)設(shè)計(jì)的。首先，從我國(guó)《水污染防治法》第四十五條第四款規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。”來看，其把污水處理的監(jiān)控重點(diǎn)放在了出水口，僅僅關(guān)注的是出水的水質(zhì)和水量，而忽視了另一個(gè)重點(diǎn)——進(jìn)水的水質(zhì)和水量。現(xiàn)實(shí)操作中同樣存在這樣的弊端，因?yàn)槌擎?zhèn)污水處理廠只在出水口處安裝有在線監(jiān)控裝置，用來監(jiān)測(cè)城鎮(zhèn)污水處理廠排出水的水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，一旦監(jiān)測(cè)未達(dá)標(biāo)，責(zé)任就會(huì)歸城鎮(zhèn)污水處理廠承擔(dān)[5]。但是現(xiàn)實(shí)情況是，部分城鎮(zhèn)污水處理廠排出水不達(dá)標(biāo)是由于城市的污水輸送管網(wǎng)出現(xiàn)異常以及排污者超標(biāo)排放所導(dǎo)致的或者是由城市污水輸送管網(wǎng)、排污超標(biāo)、城鎮(zhèn)污水處理廠處理能力不足三方面原因共同所導(dǎo)致的，并非城鎮(zhèn)污水處理廠單方問題，然而這一部分責(zé)任也歸城鎮(zhèn)污水處理廠所承擔(dān)，這樣一來就違背了法律的公正性，明顯有失公平。

三、污水處理中的法律環(huán)境對(duì)策思考

(一)健全污水處理相關(guān)法律體系

首先，建議對(duì)《水法》的立法目的進(jìn)行完善，加入防治水污染、保護(hù)和改善環(huán)境的立法價(jià)值目標(biāo)，而且對(duì)污水防治設(shè)專節(jié)的規(guī)定，并附加以配套的實(shí)施細(xì)則。其次，在污水防治的法學(xué)研究上，建議相關(guān)學(xué)者在自己研究成果的基礎(chǔ)上，把國(guó)外相關(guān)的優(yōu)秀成果、立法技術(shù)與我國(guó)的傳統(tǒng)文化、制度背景相結(jié)合，并在了解國(guó)外相應(yīng)優(yōu)秀成果、立法技術(shù)有效運(yùn)行的環(huán)境與條件的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)出符合我國(guó)國(guó)情的污水防治制度。最后，建議出臺(tái)一部法律位階高且權(quán)威性強(qiáng)的專門針對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠監(jiān)管的法律——《城鎮(zhèn)污水處理廠環(huán)境監(jiān)管辦法》，主要目的是將城鎮(zhèn)污水處理廠所適用的一系列法律予以明確和重申，并保持與其他法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)一致性。其主要內(nèi)容建議包括以下幾個(gè)方面:其一，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)要符合廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行的硬性要求，并按照水污染防治規(guī)劃的時(shí)限、布局和年處理能力進(jìn)行;其二，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水口、出水口和應(yīng)急排水口的在線監(jiān)控和監(jiān)測(cè)做出明確規(guī)定[7]。其三，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)行、檢修、應(yīng)急措施等也需要做出詳細(xì)的規(guī)定，以保證城鎮(zhèn)污水處理廠的正常有序運(yùn)行。

(二)科學(xué)污水處理監(jiān)控責(zé)任體系

首先，對(duì)我國(guó)《水污染防治法》第四十五條第四款之規(guī)定進(jìn)行如下修改:“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的進(jìn)水和出水水質(zhì)及水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。”，為科學(xué)合理的污水處理監(jiān)控責(zé)任體系構(gòu)建提供法律依據(jù)。其次，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)該對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的現(xiàn)有考核方式做出如下調(diào)整:將城鎮(zhèn)污水處理廠的污水處理率、污水處理量、出水水質(zhì)作為其考核指標(biāo)，將城鎮(zhèn)污水處理廠的污水處理率、污水處理量、出水水質(zhì)、實(shí)際運(yùn)行負(fù)荷率、進(jìn)水水質(zhì)、污水處理設(shè)施實(shí)現(xiàn)的環(huán)境效益等作為其等級(jí)評(píng)定的衡量指標(biāo)。再次，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)該督促城鎮(zhèn)污水處理廠建立進(jìn)水口在線監(jiān)控裝置，并對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理廠的污水處理能力進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，登記造冊(cè)。根據(jù)城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水口和出水口的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，測(cè)算出其在一定時(shí)間內(nèi)的污染物減少量，然后按照污染物減少量與城鎮(zhèn)污水處理廠的處理能力對(duì)比來劃分法律責(zé)任。最后，根據(jù)污水處理責(zé)任主體(政府、排污者、城鎮(zhèn)污水處理廠)的不同對(duì)污水處理責(zé)任進(jìn)行以下劃分:政府或排污者責(zé)任、污水處理廠處理不力責(zé)任和混合責(zé)任[8]。

(三)強(qiáng)化政府監(jiān)管能力

第一，政府監(jiān)管部門對(duì)監(jiān)管主體、客體、程序、范圍等要有清晰的界定，明確“誰來監(jiān)管、監(jiān)管什么、如何監(jiān)管”。同時(shí)，政府監(jiān)管部門要厘清自身的定位，明確自己代表的是公共利益而非部門利益，要站在公共利益的立場(chǎng)上，考慮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的共贏。第二，政府監(jiān)管部門要適當(dāng)構(gòu)建一定的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠要采取適度、適量的激勵(lì)措施，以提高其污水處理效率、完善服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。第三，要提升對(duì)政府監(jiān)管部門的再監(jiān)管能力。既然政府監(jiān)管部門代表的是公共利益，公眾就有權(quán)對(duì)政府的監(jiān)管行為進(jìn)行再監(jiān)管，那么各級(jí)人大及其常委會(huì)就要負(fù)起再監(jiān)管的責(zé)任，建立針對(duì)性強(qiáng)的再監(jiān)管機(jī)制，對(duì)政府的監(jiān)管行為進(jìn)行及時(shí)有效的反饋、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，維護(hù)好監(jiān)管秩序[9]。另外，也可以建立以政府信息公開制度為主的外部監(jiān)督機(jī)制，廣泛開展公開聽證制度，來進(jìn)一步加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)政府監(jiān)管部門的監(jiān)督力度。

四、結(jié)語

在我國(guó)人均水資源相當(dāng)貧乏，而且存在著較為嚴(yán)重的水污染、水浪費(fèi)等現(xiàn)象，城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活用水尤為緊張，這勢(shì)必會(huì)影響到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的和諧。所以，城鎮(zhèn)污水處理廠在治污水中就扮演著一個(gè)極為重要的角色。本文針對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行中的法律環(huán)境缺陷問題進(jìn)行剖析，并從立法依據(jù)、監(jiān)控責(zé)任體系和政府監(jiān)管能力三個(gè)方面予以補(bǔ)缺，試圖為浙江省委提出治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的“五水共治”中的治污水一環(huán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并為最終實(shí)現(xiàn)“人——水——人”關(guān)系的和諧共存貢獻(xiàn)力量。

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