成都市社會治安綜合治理法治化建設(shè)研究課題組

四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610072

上個世紀(jì)八十年代起我國提出了社會治安綜合治理的思想和方針，并逐步確立相關(guān)的體制機(jī)制，使之逐步強(qiáng)化。依法治國法治理念的逐步形成，特別是十八屆四中全會以來，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為影響現(xiàn)在法治理念重要的內(nèi)涵。反思社會治安綜合治理的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其存在的問題和矛盾已逐漸暴露并成為其發(fā)展的阻礙。時代的發(fā)展賦予其新的內(nèi)涵，而依法治國的新形勢下走法治化發(fā)展道路是其必然選擇。

一、法治建設(shè)社會轉(zhuǎn)型時期社會治安綜合治理的內(nèi)涵分析

社會治安綜合治理作為一種方針于1981年5月正式提出，并于1991年3月在七屆全國人大常委會上通過了《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》中明確社會治安綜合治理的基本內(nèi)涵是“在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會穩(wěn)定，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境?！盵1]可以看出這時期的社會治安綜合治理的內(nèi)涵雖然強(qiáng)調(diào)治理主體多元，但黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力色彩非常濃厚，并且以穩(wěn)定現(xiàn)行管理體制，依靠政策性強(qiáng)制和政策性獎懲機(jī)制調(diào)動公眾參與性為綜治工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?，F(xiàn)在我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”時期，改革也步入深水區(qū)困難重重。緊迫的形勢帶來了更為深刻的挑戰(zhàn)和壓力，社會治安綜合治理工作面臨更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。破解綜治工作難題的唯一出路是，賦予綜治新的內(nèi)涵并走法治化的發(fā)展道路。

第一，治理理念的現(xiàn)代性，使社會治安綜合治理走向科學(xué)化。傳統(tǒng)的社會治安綜合治理理念立足政策，強(qiáng)調(diào)政府對社會的控制力度和政府強(qiáng)制性推動和利益引導(dǎo)。雖然有治理之名，但是卻缺乏現(xiàn)代政府治理的理念。應(yīng)認(rèn)識到我國現(xiàn)在是政府與社會的二元格局，綜治工作思維依然有政府有形之手的控制，但是更要重視政府的定位和職能的轉(zhuǎn)變，突出服務(wù)型政府的構(gòu)建，使綜治工作效率更高，更能發(fā)揮現(xiàn)代政府功能。公共參與理念的融入，使得各個利益主體能夠以更開放的姿勢參與綜治，從而使社會治安綜合治理更加民主和科學(xué)，實(shí)現(xiàn)治理能力和手段的科學(xué)化。

第二，治理機(jī)制的協(xié)調(diào)性，使社會治安綜合治理走向制度化。傳統(tǒng)的治理似乎無所不包，涉及的政府職能部門繁多，工作內(nèi)容和范圍有交叉和重合，造成綜治工作的效率的低效。而地方綜治效果參差不齊，綜治執(zhí)法因配套制度設(shè)施的缺乏而導(dǎo)致協(xié)調(diào)不暢，嚴(yán)重阻礙綜治工作的順利展開。強(qiáng)調(diào)社會治安綜合治理工作的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)內(nèi)涵，建立一整套具有普遍約束力的、穩(wěn)定、有效的工作機(jī)制是必要的。通過這樣的機(jī)制來調(diào)整綜治工作的分離、割裂的局面，有助于提升綜治工作的效率，調(diào)動制度資源與發(fā)揮制度的整體作用，實(shí)現(xiàn)其制度化發(fā)展，使之更加符合現(xiàn)代法治精神。

第三，治理規(guī)范的體系性，使社會治安綜合治理走向規(guī)范化。過去的社會治安綜合治理主要依靠政策綱領(lǐng)性文件，以《決定》為依托，輔之以地方立法的配合，綜治工作在全國范圍內(nèi)成效顯著，地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)頗豐。但是由于其涉及面廣，復(fù)雜程度高，往往地方上也會制定相應(yīng)法律規(guī)范。然而，這就造成了地方立法的參差不齊，且中央也缺乏一步統(tǒng)一的社會治安綜合治理法，綜治法律體系的建設(shè)是必然之舉，是綜治工作走向法治化軌道的前提和基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前社會治安綜合治理工作面臨的困境和挑戰(zhàn)

社會治安綜合治理在維護(hù)社會穩(wěn)定和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了決定性的作用，成就巨大效果明顯。但是，其自身的缺陷和外部的矛盾日益凸顯，已成為其發(fā)展的阻礙。

(一)法律規(guī)范體系尚不完善，相關(guān)立法混亂

社會治安綜合治理立法方面的欠缺越來越明顯，法律體系不完善、立法內(nèi)容滯后、相關(guān)制度體系不健全、銜接不夠，可操作性差等等問題日益凸顯?！稕Q定》固然引領(lǐng)綜治工作的開展，但是其負(fù)面影響逐漸顯露，《決定》所作的規(guī)定主要是原則性的和政策方針性的指導(dǎo)，缺乏直接適用和具體能夠?qū)嵤┑姆l規(guī)定。綜合治理的主體具體包含哪些沒有具體規(guī)定，對主體享有的權(quán)力也無明確授權(quán)，對其違法違紀(jì)行為沒有規(guī)定明確的法律責(zé)任，法律設(shè)定模式模糊，尚未構(gòu)建一個清晰完整的綜治執(zhí)法實(shí)施體系。此外，社會力量參與綜合治理工作缺乏一個有效的平臺輸入渠道。更為重要的是，我國綜治工作在全國缺乏一個效力等級高的專門法律，使得綜治工作的開展缺少一個強(qiáng)有力的法律支撐，權(quán)威性不夠。而龐雜的綜治系統(tǒng)涉及多個部門多種領(lǐng)域，地方立法交叉混雜，造成地方綜治立法的混亂，協(xié)調(diào)性不夠，效率低效資源浪費(fèi)，影響了法律的實(shí)施。

(二)執(zhí)法力度不足，存在制約性因素

社會治安問題層出不窮，并且種類繁多形式多樣，面臨日益復(fù)雜的治安矛盾，綜治執(zhí)法工作卻跟不上步伐。社會治安綜合治理方式陳舊、手段單一，還是延續(xù)過去傳統(tǒng)的治理手段，重打擊而輕預(yù)防?？傮w而言，治理手段仍然跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐，治理方式不能與時俱進(jìn);治理執(zhí)法人員專業(yè)性不強(qiáng)、群范群治觀念淡薄。中央綜治委和中央編委在2003年10月20日出臺了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會治安綜合治理基層組織建設(shè)的的若干意見》，要求配強(qiáng)專職副書記、專干，有的綜治機(jī)構(gòu)雖然得到了落實(shí)，但是很少有專職的綜治專干，幾乎都是兼職的，多數(shù)只有一、兩名專(兼)職干部，有時甚至連日常執(zhí)勤都難以維持;治理人員、部門配合度不高，社會治安綜合治理，涉及很多治理主體包括政法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、保安公司及其他專業(yè)隊(duì)伍、還包括企事業(yè)單位保安組織、群范群治組織等。但是往往在具體治理工作中，各部門或治理人員之間出現(xiàn)互相推矮、相互“踢球”等情況，部門和人員之間信息共享渠道少，缺乏有效合作平臺和保障機(jī)制;最后是，治理經(jīng)費(fèi)的投入不足，造成治理設(shè)備無法保障，影響綜治工作的有效進(jìn)行。

(三)公眾參與力度不強(qiáng)，參與保障機(jī)制不健全

目前，社會治安綜合治理鏈條脆弱的一環(huán)集中表現(xiàn)在公眾參與不足上，公眾參與還處于被動的“決策結(jié)果被告知”的被動性、感性的低級階段，參與意識淡薄。如何提高公眾參與的自覺地和能動性以及主動的理性參與，是破解參與難題的關(guān)鍵所在。我國存在數(shù)以萬計(jì)的各類社會團(tuán)體和組織，如青年團(tuán)、婦聯(lián)、工會以及各種學(xué)會、協(xié)會、大眾傳播媒體等。但由于無健全的參與保障機(jī)制，其參與團(tuán)體表達(dá)功能較弱。而公眾參與的步驟和程序如何，參與的限度和深度以及參與的制約權(quán)限以及公眾參與到底應(yīng)該如何推進(jìn)等方面都無完善的法律法規(guī)予以規(guī)定，這導(dǎo)致公眾參與缺乏“安全感”，權(quán)利和地位得不到有效保障，很多參與都是即時性的而無法成為常態(tài)化的機(jī)制，公眾參與僅僅是走過場缺乏真正的內(nèi)涵式影響。

三、實(shí)現(xiàn)社會治安綜合治理法治化的具體構(gòu)想

(一)建立完善的社會治安綜合治理的法律體系

法律的存在是法治的前提和條件，如果沒有事先制定良好的法律規(guī)范，社會治安綜合治理就無從談起，其就是無源之水無本之木。構(gòu)建一套完善健全高效的社會治安綜合治理的專門性法律體系是一種必然。中央一級，應(yīng)有制定社會治安綜合治理的基本原則性法，對綜合治理的組織管理作出系統(tǒng)的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)有針對“打擊、防范、管理、教育、建設(shè)、改造”六大板塊工作的系統(tǒng)單項(xiàng)法規(guī)。地方一級，要重視地方綜治立法，改革梳理現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)范，堅(jiān)持科學(xué)民主立法提升地方立法質(zhì)量，并重視區(qū)間合作與協(xié)調(diào)，確保地方綜治立法的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，不至于因?yàn)榈胤搅⒎芏斐删C治工作的延誤和低效。

(二)改革治理體制，實(shí)現(xiàn)綜治工作的制度化發(fā)展

重視對社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)體制的完善，健全目標(biāo)管理制，設(shè)定綜合治理目標(biāo)并按時檢查;實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、各街道、各社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“一崗雙責(zé)”，分管業(yè)務(wù)和綜治工作并舉，實(shí)行責(zé)任查究;建立綜治的保障機(jī)制，生影響安全穩(wěn)定重大問題高度重視，實(shí)行“一票否決”并及時將情報上報，各級黨委政府均要完善情報報告制，做到重要情報必須迅速正確上報。此外，采用多種措施確保決策機(jī)制的科學(xué)和民主，在決策程序公正和廣泛多渠道的集中人民智慧上下功夫，確保決策真正有利于人民利益和社會進(jìn)步。

(三)完善公眾參與社會治安綜合治理機(jī)制，提升培養(yǎng)意識

提升公眾參與力度，培養(yǎng)公眾參與綜治工作的意識，確保廣大民眾的參與熱情。綜合治理工作的普法宣傳必不可少，通過法治宣傳積極弘揚(yáng)綜治內(nèi)涵和作用，破除公眾對綜治工作的誤解，使公眾深刻認(rèn)識到綜治工作的重要地位和重大意義，從而激勵公眾主動自覺參與社會治安綜合治理工作，形成常態(tài)化工作機(jī)制。大力組織開展各種社會治安實(shí)踐活動，使民眾對社會治安綜合治理工作感同身受，產(chǎn)生認(rèn)同感和責(zé)任感，讓他們更樂于投身社會治安治理的工作中來。建立和完善社會治安綜合治理公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道。完善法律、法規(guī)，為公眾參與經(jīng)營提供制度保障。[2]總之要多舉措并用，一方面激發(fā)公眾參與熱情，另一方面保障公眾參與的有序化展開。

(四)加強(qiáng)綜治隊(duì)伍建設(shè)，奠定堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)

完善社會治安綜合治理的組織建設(shè)，確保綜治工作的穩(wěn)定基礎(chǔ)，切實(shí)發(fā)揮其維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。要加強(qiáng)綜合治理的組織建設(shè)，吸收專門的綜治人才，夯實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍。積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵活動，提高執(zhí)法水平和能力，打造綜治執(zhí)法的中堅(jiān)力量。注重加強(qiáng)綜治隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。強(qiáng)化隊(duì)伍廉政建設(shè)，努力從源頭上預(yù)防和減少違法違紀(jì)案件的發(fā)生。完善綜治隊(duì)伍執(zhí)法程序，促進(jìn)執(zhí)法公正的同時把維護(hù)社會穩(wěn)定作為一項(xiàng)事關(guān)全局性的工作，進(jìn)一步協(xié)調(diào)人員、部門配合，增強(qiáng)工作合力，落實(shí)綜治各項(xiàng)措施，形成齊抓共管的局面。

[1]http://www.21ks.net/Article/jichu/jczszy/200611/11647.

[2]王彩梅.論我國公眾參與機(jī)制的建設(shè)[J].理論界，2006(4).