冉從敬，李莎，陳一，余梅

公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度分析

冉從敬，李莎，陳一，余梅

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度是公共部門信息增值利用制度的重要組成部分。文章總結(jié)公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原因及模式，闡述制度演進(jìn)，為我國(guó)公共部門信息增值利用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度構(gòu)建提出建議。

公共部門信息 增值利用 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

政府部門在履行公共任務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生并收集了大量的信息資源，這些信息資源在履行公共服務(wù)之外，可以進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)，產(chǎn)生增值效應(yīng)，即公共部門信息增值利用。公共部門信息增值利用者既可能是私營(yíng)部門，也可能是其他公共部門，還可能是提供基礎(chǔ)信息(包括公共部門信息中的非基礎(chǔ)信息)的公共部門本身。增值利用者獲得公共部門信息后，利用該信息制造產(chǎn)品或者提供服務(wù)，公共部門信息就隨著信息產(chǎn)品或服務(wù)的流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。在市場(chǎng)多元主體中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)對(duì)于公共部門信息產(chǎn)品的公平交易和效率提升都有著重要影響，是公共部門信息增值利用制度的重要組成部分。

1 公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原因與模式

1.1 公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原因

公共部門信息增值利用中產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系主要包括三種：一是公共部門和私營(yíng)部門之間；二是私營(yíng)部門和私營(yíng)部門之間；三是公共部門和公共部門之間。第一種最復(fù)雜，可能涉及公共部門信息的政府投資和自我盈利、濫用壟斷優(yōu)勢(shì)和行政權(quán)力、業(yè)務(wù)混同和會(huì)計(jì)不清等問(wèn)題，對(duì)公共部門信息增值利用市場(chǎng)秩序的形成有著重要影響；第二種實(shí)際上是普通的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，只是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的基礎(chǔ)是無(wú)形的信息。信息的抽象性、共享性、易傳播性等特點(diǎn)使得對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的調(diào)節(jié)相對(duì)要復(fù)雜一些，但仍然主要依靠反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷等規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。公共部門之間的競(jìng)爭(zhēng)在公共部門信息增值利用領(lǐng)域存在的空間很小，原因在于公共部門是基于一定的“公共任務(wù)”而設(shè)立的，其設(shè)立主要考慮行政因素，因此彼此的功能會(huì)有所差異，不可能完全重合。在公共部門信息的基礎(chǔ)信息領(lǐng)域，各公共部門都是其所負(fù)責(zé)的信息的唯一提供者；在增值信息領(lǐng)域，公共部門即使參與增值信息的提供，一般也就針對(duì)自己的基礎(chǔ)信息進(jìn)行加工，不會(huì)把其他公共部門的基礎(chǔ)信息加工成增值信息進(jìn)行市場(chǎng)出售，因此也很難形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)然，也有某些增值產(chǎn)品是基于多個(gè)公共部門的基礎(chǔ)信息而生成的，可能其中的每個(gè)生產(chǎn)基礎(chǔ)信息的公共部門都進(jìn)行同樣的增值加工然后通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行出售，這時(shí)會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，不過(guò)這種情形在實(shí)踐中非常少見(jiàn)。

公共部門信息增值利用競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系產(chǎn)生的重要原因就是私營(yíng)部門介入基礎(chǔ)信息的開(kāi)發(fā)。而私營(yíng)部門介入公共部門信息的開(kāi)發(fā)并不是一帆風(fēng)順的。公共部門信息常常代表了一定的權(quán)威性和客觀性，容易對(duì)公眾產(chǎn)生重大影響，因此，私營(yíng)部門開(kāi)發(fā)公共部門信息會(huì)不會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)上信息的失真，導(dǎo)致公眾對(duì)于信息質(zhì)量的懷疑，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題，這些都一直是公共部門關(guān)心的。例如，政府信息日益被看作為教育與影響人們的工具[1]，它不僅以行政管理的身份出現(xiàn)，而且?guī)в袕?qiáng)烈的“政府教育”和“政府宣傳”功能。私營(yíng)部門介入公共部門信息開(kāi)發(fā)可能導(dǎo)致對(duì)于信息客觀性和公正性的懷疑。然而隨著私營(yíng)部門規(guī)模的不斷壯大、信息技術(shù)的不斷發(fā)展、信息意識(shí)的不斷增強(qiáng)，私營(yíng)部門對(duì)于信息的投資熱情大大增加，這在客觀上使得私營(yíng)部門增值加工信息的客觀性增強(qiáng)，可信度提高。私營(yíng)部門進(jìn)入公共部門信息加工領(lǐng)域豐富了市場(chǎng)上的信息產(chǎn)品，改變了公共部門信息只用于執(zhí)行公共任務(wù)的現(xiàn)狀，令信息價(jià)值得到充分實(shí)現(xiàn)。雖然私營(yíng)部門在不斷發(fā)展壯大，但公共部門仍具有不可替代性。私營(yíng)部門對(duì)于公共部門的基礎(chǔ)信息有著較強(qiáng)的依賴性，公共部門的信息是其提供決策參考的重要信息來(lái)源，甚至直接構(gòu)成其信息服務(wù)的主要信息源。

1.2 公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式

1.2.1 公共部門信息增值利用的模式

(1)出版模式。公共部門信息的利用在不同國(guó)家有不同方式，不同部門有不同的要求。在網(wǎng)絡(luò)和通訊不發(fā)達(dá)的時(shí)代，公共部門信息一般通過(guò)出版的方式進(jìn)行公開(kāi)。該項(xiàng)工作一般由政府的某些部門負(fù)責(zé)，這些部門在授權(quán)出版時(shí)，僅僅在很小的范圍內(nèi)挑選私營(yíng)公司來(lái)承擔(dān)出版和發(fā)行業(yè)務(wù)，且出版內(nèi)容一般不需要政府的詳細(xì)審查[2]。出版方式隨著網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)的發(fā)展也發(fā)生了變化，由單純的文件出版轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)信息進(jìn)行一定程度的聚合和轉(zhuǎn)換。例如，數(shù)據(jù)庫(kù)出版商關(guān)注不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式，在確認(rèn)內(nèi)容完整的情況下，將數(shù)據(jù)整合成不同的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。這些信息應(yīng)用方式可以稱為“出版模式”。

(2)應(yīng)用模式。公共部門信息在其他業(yè)務(wù)中的應(yīng)用可以稱為“應(yīng)用模式”。應(yīng)用模式建立在以應(yīng)用為驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)之上，例如使用氣象數(shù)據(jù)為特殊產(chǎn)業(yè)提供的天氣風(fēng)險(xiǎn)管理(如交通、保險(xiǎn)、畜牧等)。日本東京海事和火災(zāi)保險(xiǎn)公司于2002年開(kāi)始銷售櫻花和臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。觀賞櫻花是日本迎接春天的慶典，2004年的“觀櫻”促進(jìn)了東京海事和火災(zāi)保險(xiǎn)公司的天氣險(xiǎn)銷售。銷售合同規(guī)定如果因?yàn)樘鞖膺^(guò)暖，日本北部的櫻花在4月29日的黃金周到來(lái)之前綻放，保險(xiǎn)公司必須支付賠償[3]。為此保險(xiǎn)公司必須和氣象公司密切合作，獲取氣象數(shù)據(jù)，以進(jìn)行保險(xiǎn)運(yùn)作。私營(yíng)部門對(duì)公共部門信息的增值利用商業(yè)模型一般建立在個(gè)人使用收費(fèi)、訂閱費(fèi)、廣告收費(fèi)等基礎(chǔ)之上，比如，簡(jiǎn)單的以Web為基礎(chǔ)的信息服務(wù)常常允許用戶自由獲取Web上的信息產(chǎn)品，Web經(jīng)營(yíng)者可從廣告收入中獲得利潤(rùn)。

1.2.2 公共部門和私營(yíng)部門在信息增值利用中的競(jìng)爭(zhēng)

由公共部門提供基礎(chǔ)信息，私營(yíng)部門進(jìn)行信息加工，形成增值信息產(chǎn)品后向社會(huì)提供最終成品和服務(wù)。公共部門和私營(yíng)部門之間似乎不存在明顯的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，然而實(shí)際上，這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在許多國(guó)家都存在，而且在有些國(guó)家還比較激烈，主要原因在于許多公共部門不但從事基礎(chǔ)信息的提供業(yè)務(wù)，而且也從事增值信息的提供業(yè)務(wù)。以氣象服務(wù)為例，歐洲私人商業(yè)氣象服務(wù)的影響比較大，不少國(guó)家的氣象部門漸漸改變了無(wú)償共享資料的傳統(tǒng)，采用完全或者部分商業(yè)化的方式發(fā)布觀測(cè)資料。私人商業(yè)氣象服務(wù)公司在應(yīng)用新技術(shù)，比如開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、移動(dòng)電話信息服務(wù)、行業(yè)信息服務(wù)和個(gè)性化信息服務(wù)等方面有著公共部門難以比擬的優(yōu)勢(shì)，其市場(chǎng)開(kāi)拓能力相對(duì)較強(qiáng)，這些已經(jīng)對(duì)國(guó)家氣象服務(wù)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一些國(guó)家的氣象部門逐漸兼有公共氣象服務(wù)提供者和商業(yè)化氣象服務(wù)提供者的雙重身份。作為商業(yè)化服務(wù)提供者，氣象部門相對(duì)于私人企業(yè)，無(wú)疑具有較大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。公共機(jī)構(gòu)通過(guò)商業(yè)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)其價(jià)值鏈的所有功能，直接向終端用戶提供產(chǎn)品或者服務(wù)，這和私營(yíng)部門以商業(yè)性為目的“增值利用”公共部門信息形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

當(dāng)然，國(guó)際上對(duì)于公共部門從事增值領(lǐng)域活動(dòng)的規(guī)定并不一致。在美國(guó)，聯(lián)邦政府一般不進(jìn)行增值信息服務(wù)，但地方各州政府有規(guī)定自己是否可從事增值活動(dòng)及提供公共部門信息的增值服務(wù)的權(quán)力。因此在各州層次，公共部門和私營(yíng)部門在增值信息領(lǐng)域還是存在競(jìng)爭(zhēng)的。在英國(guó)，很多公共信息機(jī)構(gòu)都在開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)信息，進(jìn)行增值加工，提供增值服務(wù)。因此，英國(guó)公共部門和私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)比較激烈，競(jìng)爭(zhēng)秩序的調(diào)整顯得非常必要。在中國(guó)，對(duì)于沒(méi)有版權(quán)的立法、行政、司法文件，其增值利用沒(méi)有特殊的限制。公共部門除了出版其文件，并利用出版社、網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體進(jìn)行傳播以外，一般沒(méi)有其它的增值利用方式，因此在該領(lǐng)域公共部門和私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)是比較有序的，而私營(yíng)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)是直接屬于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法的調(diào)整領(lǐng)域。對(duì)于沒(méi)有版權(quán)豁免的公共部門信息，一般存在著對(duì)其商業(yè)性再開(kāi)發(fā)的禁止性規(guī)定，公共部門和私營(yíng)部門之間的市場(chǎng)秩序有待建立。

2 公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度的演進(jìn)

2.1 國(guó)際上公共部門信息增值利用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度

2.1.1 美國(guó)

美國(guó)聯(lián)邦政府在其信息的版權(quán)政策上實(shí)行“完全”與“開(kāi)放”的信息增值加工政策，限制政府參與公共部門信息增值活動(dòng)。在私營(yíng)部門方面，有關(guān)私有化、政府和私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題在《A-76通告——商業(yè)活動(dòng)執(zhí)行》中都有所闡述[4]。美國(guó)削弱公共部門自身開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)信息的權(quán)利和能力，這對(duì)公共信息再利用市場(chǎng)的公平起到了很大的作用。

2.1.2 歐盟

歐盟《增值利用指令》規(guī)定了非歧視與公平貿(mào)易、禁止獨(dú)占安排的專門制度。根據(jù)《增值利用指令》，文檔增值利用的任何適用條件對(duì)于類似的增值利用種類都是非歧視的。如果文檔被公共部門用于公共任務(wù)之外的商業(yè)活動(dòng)，則公共部門應(yīng)該適用和其他增值利用者就文檔收費(fèi)和其他條件同樣的標(biāo)準(zhǔn)[5]。同時(shí)，文檔的增值利用應(yīng)該對(duì)所有的市場(chǎng)主體開(kāi)放，即使市場(chǎng)主體已經(jīng)基于這些文檔開(kāi)發(fā)了增值產(chǎn)品。持有文檔的公共部門和第三方不得通過(guò)合同或者其他安排獲得獨(dú)占性的權(quán)利，除非該獨(dú)占權(quán)利對(duì)于基于公共利益的服務(wù)提供是必須的。授予獨(dú)占權(quán)的理由的合法性應(yīng)該接受常規(guī)的審查，無(wú)論如何，應(yīng)該每三年審查一次。建立在該指令生效之后的獨(dú)占安排應(yīng)該是透明的，并且要公諸于眾。

2.1.3 英國(guó)

英國(guó)的《增值利用規(guī)則》和歐盟的《增值利用指令》有類似規(guī)定：公共部門可以為增值利用設(shè)定條件，但是該條件不得限制文檔被增值利用的方式或者不必要的限制競(jìng)爭(zhēng)[6]。在非歧視原則方面，規(guī)定了不得在有著類似目的的增值利用申請(qǐng)者中設(shè)置歧視性條件；公共部門若要增值利用屬于自己的公共任務(wù)所開(kāi)發(fā)的文檔，則應(yīng)該適用和其他有著類似目的的申請(qǐng)者同樣的條件。英國(guó)對(duì)于獨(dú)占許可的禁止措施和歐盟的一致，即在必要的情況下，公共部門在有關(guān)公共利益服務(wù)的提供上允許獨(dú)占許可，除此之外，不應(yīng)該授予任何人獨(dú)占許可的權(quán)利。本規(guī)則中的獨(dú)占許可是指合同或者其他的授予增值利用文檔的獨(dú)占權(quán)利的許可?！对鲋道靡?guī)則》對(duì)公共部門發(fā)布信息也提出了重要要求，即公共部門應(yīng)確保如下的信息可以被公眾所利用：任何增值利用的適用條件；根據(jù)《增值利用規(guī)則》設(shè)立的增值利用的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用；可以增值利用的主要文檔表列；與申請(qǐng)者有關(guān)的，根據(jù)《增值利用規(guī)則》所作出的任何決定或者有關(guān)實(shí)踐的救濟(jì)機(jī)制的詳細(xì)情況。對(duì)于以上信息，在可能并且適當(dāng)?shù)那闆r下應(yīng)該采用電子形式進(jìn)行公開(kāi)。

《增值利用指南》進(jìn)一步指出，《增值利用規(guī)則》規(guī)定的“不得在有著類似目的的增值利用申請(qǐng)者中設(shè)置歧視性條件”是對(duì)于文檔的利用而言，并非針對(duì)增值利用者。這意味著私營(yíng)部門和慈善機(jī)構(gòu)對(duì)文檔的商業(yè)性增值利用應(yīng)該適用同樣的條件；同理，當(dāng)他們以非商業(yè)性目的增值利用文檔時(shí)也適用同一條件。唯一的例外就是有法定增值利用權(quán)力的特殊用戶或者用戶集團(tuán)。例如，圖書(shū)館、檔案館和教育機(jī)構(gòu)根據(jù)1988年的版權(quán)、設(shè)計(jì)與專利法案享有特別的優(yōu)先權(quán)；該法還包括有關(guān)視力殘疾人復(fù)制材料的特別規(guī)定。該指南同時(shí)提出，公共部門增值利用自己的文檔時(shí)要適用其他增值利用者同樣的條件，而確保該規(guī)定有效實(shí)施的方法之一就是對(duì)外部的增值利用者收取合理的增值利用費(fèi)用。《增值利用指南》認(rèn)為獨(dú)占安排的禁止包括禁止指定出版者出版公共部門簽署的文檔等。例如，地方政府決定制作一份官方旅游指南，在擬定文本和其他材料后，通過(guò)一個(gè)競(jìng)標(biāo)過(guò)程，指定一個(gè)商業(yè)出版者負(fù)責(zé)出版事宜。如果地方政府授予該出版者出版該材料的獨(dú)占權(quán)，就意味著沒(méi)有其他人或機(jī)構(gòu)可出版該材料。這不同于授權(quán)予出版者代表政府出版官方旅游指南，后者仍然為其他人或機(jī)構(gòu)以其他方式增值利用該內(nèi)容提供了空間，例如可出版該旅游指南的其他版本。顯然，前者屬于獨(dú)占安排，而后者不是。

2.2 我國(guó)公共部門信息增值利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度演進(jìn)

中國(guó)尚無(wú)公共部門信息增值利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的相關(guān)文件，其市場(chǎng)秩序的調(diào)整主要通過(guò)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)1993年頒布《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，第六條規(guī)定“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)?！薄肮闷髽I(yè)”一般指其商品或服務(wù)涉及普通公眾基本物質(zhì)生活需要的一些行業(yè)。對(duì)于公用企業(yè)的范圍目前沒(méi)有明確的規(guī)定。在舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，有一部分屬于事業(yè)單位，有一部分是實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的。經(jīng)濟(jì)體制改革后，公用事業(yè)領(lǐng)域中占主導(dǎo)地位的部分仍然由國(guó)家控制，但也放開(kāi)了一小部分，如交通。目前這一領(lǐng)域基本上實(shí)行企業(yè)化管理和經(jīng)營(yíng)，所有從事這些公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，都必須依法登記，取得合法的經(jīng)營(yíng)資格?！捌渌婪ň哂歇?dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者”是指該經(jīng)營(yíng)者在特定的市場(chǎng)上取得了壓倒性地位和排除競(jìng)爭(zhēng)的能力。企業(yè)達(dá)到什么條件才構(gòu)成壟斷，各國(guó)對(duì)此的規(guī)定不完全一致，而是根據(jù)不同時(shí)期的市場(chǎng)變化情況來(lái)確定的。這種限制競(jìng)爭(zhēng)的行為表現(xiàn)為“限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品”。由此可見(jiàn)，公共企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)則是公共部門信息增值利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序調(diào)整的重要依據(jù)。但是該規(guī)則的規(guī)定較為嚴(yán)格，難以適應(yīng)公共部門信息增值利用市場(chǎng)的特殊性要求，而且，公共部門在增值信息領(lǐng)域的不公平競(jìng)爭(zhēng)往往基于某種正當(dāng)理由，如進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量控制、防止公眾受到信息誤導(dǎo)等。同時(shí)，擁有基礎(chǔ)信息提供壟斷地位的公共部門，其自身的增值信息開(kāi)發(fā)就有很多潛在的優(yōu)勢(shì)，常常不需要通過(guò)指定用戶購(gòu)買某些產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)《反壟斷法》于2008年8月1日起施行。《反壟斷法》反對(duì)壟斷，反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。公共部門信息增值利用中市場(chǎng)秩序的調(diào)整重點(diǎn)在于公共部門和私營(yíng)部門在增值信息領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，這實(shí)際上和行政壟斷有著很大的關(guān)聯(lián)。有人認(rèn)為，行政壟斷本質(zhì)上是政治體制問(wèn)題，并非簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)壟斷，但多數(shù)人認(rèn)為可以借助法律來(lái)推動(dòng)體制改革，所以，在《反壟斷法》中對(duì)行政壟斷問(wèn)題作出了比較明確的限制性規(guī)定，禁止政府及其所屬部門、企事業(yè)單位利用行政權(quán)力限制市場(chǎng)進(jìn)入、強(qiáng)制交易、限制正當(dāng)經(jīng)營(yíng)以及制定含有限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定等[7]。

3 我國(guó)公共部門信息增值利用中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度建構(gòu)

從上文的分析可以看出，公共部門信息增值利用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)在于公共部門從事增值信息服務(wù)。因此最直接的解決辦法包括兩種：一種是剝奪公共部門開(kāi)展信息增值業(yè)務(wù)的權(quán)利，使其在生產(chǎn)基礎(chǔ)信息以后，將信息提供給用戶利用或者增值利用，而其本身不從事任何增值信息業(yè)務(wù)，此可稱為“剝奪型”；二是建立合理的規(guī)則，促進(jìn)基礎(chǔ)信息的平等獲取，保留公共部門信息機(jī)構(gòu)增值信息加工的權(quán)利，強(qiáng)化對(duì)該權(quán)利的監(jiān)控，減少市場(chǎng)秩序的破壞性因素，此可稱為“改良型”。

3.1 “剝奪型”在我國(guó)的適用分析

如果公共部門信息機(jī)構(gòu)不對(duì)基礎(chǔ)信息收費(fèi)、不涉及增值信息活動(dòng)，許多有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題就比較容易解決。在美國(guó)和澳大利亞，公共部門信息機(jī)構(gòu)大部分不參與增值活動(dòng)，他們的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)近幾年都沒(méi)有收到任何來(lái)自私營(yíng)部門有關(guān)公共部門信息機(jī)構(gòu)行為的投訴。而在瑞典和英國(guó)，由于公共部門信息機(jī)構(gòu)對(duì)很多基礎(chǔ)信息進(jìn)行收費(fèi)，并開(kāi)發(fā)下游的增值信息業(yè)務(wù)，因此其主管機(jī)構(gòu)收到的相關(guān)投訴就要多得多。瑞典的公共管理機(jī)構(gòu)(Statskontoret)發(fā)現(xiàn)私營(yíng)部門較難進(jìn)入地理和氣象信息市場(chǎng)，因?yàn)楹茈y從這兩個(gè)公共部門獲取數(shù)據(jù)。公共管理機(jī)構(gòu)建議這兩個(gè)公共部門信息機(jī)構(gòu)的商業(yè)業(yè)務(wù)應(yīng)該被私有化，數(shù)據(jù)加工業(yè)務(wù)應(yīng)對(duì)所有市場(chǎng)參與者提供同樣的獲取條件，并呼吁建立有關(guān)公共部門信息獲取的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，以確定什么時(shí)候公共部門信息必須基于非盈利基礎(chǔ)進(jìn)行提供，什么時(shí)候能夠被商業(yè)性出售。

“剝奪型”的好處在于減少了公共部門信息機(jī)構(gòu)限制私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)，因?yàn)闆](méi)有增值信息業(yè)務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門之間在信息的增值利用方面也就不存在著直接的商業(yè)利益關(guān)系。同時(shí)，有關(guān)的監(jiān)控規(guī)則會(huì)相應(yīng)減少，監(jiān)控機(jī)構(gòu)也可以精簡(jiǎn)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)可以考慮的方式，但在應(yīng)用中需要考慮如下問(wèn)題：

(1)我國(guó)受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響較深，行政壟斷和行業(yè)壟斷現(xiàn)象還比較常見(jiàn)，公共部門信息機(jī)構(gòu)常常不但提供基礎(chǔ)信息，而且也開(kāi)展一些增值信息業(yè)務(wù)，甚至在開(kāi)展增值信息業(yè)務(wù)時(shí)對(duì)私營(yíng)部門的同類業(yè)務(wù)進(jìn)行限制。采用“剝奪型”方式相對(duì)比較極端，公共部門機(jī)構(gòu)可能很難適應(yīng)，將會(huì)加大制度的執(zhí)行成本。

(2)公共部門開(kāi)展增值業(yè)務(wù)有優(yōu)勢(shì)，可在一定程度上節(jié)約增值信息開(kāi)發(fā)成本和提高增值信息開(kāi)發(fā)效率，因?yàn)楣膊块T在準(zhǔn)備基礎(chǔ)信息的時(shí)候，可能已建立起不少的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，購(gòu)買了不少基礎(chǔ)設(shè)備，積累了不少數(shù)據(jù)收集整理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于所收集的數(shù)據(jù)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)牧私?。而私營(yíng)部門須從公共部門獲取信息增值利用許可，然后再進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)，相比之下，公共部門的信息增值業(yè)務(wù)間接節(jié)約了社會(huì)成本。

(3)被剝奪了增值業(yè)務(wù)以后，公共部門信息機(jī)構(gòu)仍然是基礎(chǔ)信息的壟斷者，仍然可以限制公共部門信息的獲取。例如公共部門可以擴(kuò)大基礎(chǔ)信息的范圍，將一部分增值信息包含在基礎(chǔ)信息之內(nèi)，在許可基礎(chǔ)信息增值利用過(guò)程中進(jìn)行收費(fèi)。這樣削弱了私營(yíng)部門在相關(guān)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而且，由于公共部門將其所開(kāi)發(fā)的增值信息轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)信息，可以免除自己的增值利用使用費(fèi)，節(jié)約了成本。因此需要改革基礎(chǔ)信息的相關(guān)制度，或者詳細(xì)規(guī)定基礎(chǔ)信息和增值信息的區(qū)別，或者取消基礎(chǔ)信息的收費(fèi)。免除基礎(chǔ)信息收費(fèi)的舉措類似于美國(guó)聯(lián)邦政府的公共部門信息增值利用政策，但我國(guó)在信息自由和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制方面和美國(guó)存在很大的差距，而且美國(guó)的地方各州仍然存在大量對(duì)基礎(chǔ)信息收費(fèi)、允許公共部門開(kāi)展增值信息服務(wù)的現(xiàn)象，可見(jiàn)，剝奪我國(guó)公共部門增值信息業(yè)務(wù)仍舊有不少困難。

(4)這可能導(dǎo)致許多對(duì)社會(huì)公眾有用的、但不具有經(jīng)濟(jì)吸引力的公共部門信息不能得到充分開(kāi)發(fā)。私營(yíng)部門是以盈利為動(dòng)機(jī)的，并不是所有增值產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)都對(duì)私營(yíng)部門具有經(jīng)濟(jì)上的吸引力，同時(shí)，并非所有對(duì)普通公眾有利的信息產(chǎn)品都屬于公共部門“公共任務(wù)”所要求的基礎(chǔ)信息，這注定了那些對(duì)公眾有利但具有較大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品不會(huì)被開(kāi)發(fā)。發(fā)達(dá)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和成熟的信息技術(shù)是美國(guó)公共部門信息增值產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的重要原因，我國(guó)在這方面還有很大的差距。

(5)某些增值產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)對(duì)社會(huì)普通公眾具有較大的影響力，雖然不屬于公共部門的“公共任務(wù)”范圍，但由于私營(yíng)部門無(wú)力開(kāi)發(fā)，公共部門可以承擔(dān)。對(duì)于這種情況，應(yīng)該進(jìn)行制度規(guī)制，防止壟斷產(chǎn)生。

(6)“剝奪型”雖然有利于解決公共部門信息增值利用過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，但同時(shí)也涉及到其他有關(guān)公共部門信息制度的變更，也會(huì)相應(yīng)地產(chǎn)生一些制度成本?！皠儕Z型”是對(duì)我國(guó)目前許多公共部門信息機(jī)構(gòu)增值利用實(shí)際狀況的變更，其相關(guān)制度的改革相對(duì)比較普通。

3.2 “改良型”在我國(guó)的適用分析

“改良型”可以概括為四個(gè)有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)保障原則的建構(gòu)，包括信息可用原則、信息區(qū)別原則、競(jìng)爭(zhēng)中立原則、市場(chǎng)培育原則。

3.2.1 信息可用原則

信息可用原則主要包括公共部門應(yīng)該提供增值利用所需的基礎(chǔ)信息，增值利用者可以方便地獲取基礎(chǔ)信息，獲取的基礎(chǔ)信息是有用的等基本要求。除了法定的豁免事由外，公共部門應(yīng)該向增值利用者提供所有信息的詳細(xì)情況。對(duì)于僅通過(guò)內(nèi)部數(shù)據(jù)收集而產(chǎn)生基礎(chǔ)信息的公共部門信息機(jī)構(gòu)而言，這是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的過(guò)程。然而，有不少公共部門信息機(jī)構(gòu)還需依靠其他公共部門來(lái)補(bǔ)充他們的數(shù)據(jù)。在必要的情況下，公共部門信息機(jī)構(gòu)應(yīng)該引導(dǎo)增值利用者去獲取基礎(chǔ)信息資源其他所有者的增值利用許可。對(duì)于拒絕增值利用申請(qǐng)的信息類別應(yīng)該提交某機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查并且進(jìn)行公開(kāi)。

3.2.2 信息區(qū)別原則

信息區(qū)別原則要求對(duì)基礎(chǔ)信息和增值信息進(jìn)行明確劃分。這種區(qū)別原則和公共部門營(yíng)銷手段的“信息區(qū)別”不同。例如，有的公共部門在信息服務(wù)中，由于擔(dān)心其商業(yè)利益受到傷害，采取“區(qū)別”對(duì)待的策略：公眾可以零成本或者低成本獲取舊的信息、內(nèi)容少的信息、僅能逐段閱讀的信息，或者下載而不能打印的信息；要想獲取高質(zhì)量的信息，公眾需到私營(yíng)部門或者公私合營(yíng)部門按市場(chǎng)價(jià)格支付費(fèi)用。協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的“信息區(qū)別原則”與之不同，它不是以商業(yè)利益，而是以“公共任務(wù)”作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。信息區(qū)別原則的確立可以防止公共部門為了追求利益將基礎(chǔ)信息作為增值信息提供以賺取更多使用費(fèi)，或者將增值信息作為基礎(chǔ)信息提供以抑制潛在的增值產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。

3.2.3 競(jìng)爭(zhēng)中立原則

競(jìng)爭(zhēng)中立原則要求公共部門維護(hù)好公共信息開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)秩序。有關(guān)調(diào)查表明，英國(guó)許多公共部門在許可證授予方面存在限制競(jìng)爭(zhēng)的情況，例如，企業(yè)難以獲得和其有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的公共部門的信息開(kāi)發(fā)合同；有些公共部門設(shè)置了許可的例外條款，用來(lái)阻止私營(yíng)部門對(duì)其已開(kāi)發(fā)的增值信息產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，甚至不允許私營(yíng)部門對(duì)公共部門意圖去開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)威脅。競(jìng)爭(zhēng)中立通常是針對(duì)公共部門特殊優(yōu)勢(shì)而提出來(lái)的。當(dāng)公共信息開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的參與者——公共部門、私營(yíng)部門和自愿提供者處于不公平競(jìng)爭(zhēng)的情況下，公共支出將偏離最有效率的生產(chǎn)者，導(dǎo)致社會(huì)儲(chǔ)蓄率的下降[8]。在澳大利亞，縱向綜合性的公共機(jī)構(gòu)被要求處于競(jìng)爭(zhēng)中立地位。澳大利亞1997年的競(jìng)爭(zhēng)法案提出：“競(jìng)爭(zhēng)中立政策的目標(biāo)是消除公共實(shí)體從事重要的商業(yè)活動(dòng)的資源分配扭曲。政府商業(yè)不應(yīng)該僅僅因?yàn)樗麄兊墓膊块T身份而享有任何網(wǎng)狀競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(net competitive advantage)。這些原則僅僅適用于公共所有實(shí)體的商業(yè)活動(dòng)，而不包括這些實(shí)體的非商業(yè)性、非營(yíng)利性活動(dòng)。”[9]平等獲取基礎(chǔ)信息是競(jìng)爭(zhēng)中立的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它包含了私營(yíng)部門增值利用者之間的平等，即除法定的權(quán)利以外，不同增值利用者的相同的申請(qǐng)條件將獲得相同的增值利用待遇，例如對(duì)于都是營(yíng)利性增值利用基礎(chǔ)信息的兩個(gè)增值利用者，不再區(qū)分其主體是商業(yè)機(jī)構(gòu)還是非商業(yè)機(jī)構(gòu)。該平等的含義還包括公共部門增值利用者和私營(yíng)部門增值利用者之間的平等。公共部門無(wú)論是增值利用自己的還是其他公共部門的基礎(chǔ)信息，都和其他私營(yíng)部門增值利用者一樣，適用同樣的條件。提高基礎(chǔ)信息的可用性也有利于促進(jìn)信息的平等獲取。

3.2.4 市場(chǎng)培育原則

市場(chǎng)培育原則要求公共部門盡力去培育私營(yíng)部門對(duì)公共部門信息的增值利用能力。隨著私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)能力的增強(qiáng)，可以有效地抵消公共部門的部分天然競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而更好地維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。公共部門的競(jìng)爭(zhēng)中立并不意味著對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)培育的忽略，相反，為了促進(jìn)公共部門信息的商業(yè)利用，一些國(guó)家已主動(dòng)培育競(jìng)爭(zhēng)和放寬私營(yíng)企業(yè)在這些市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制。例如，韓國(guó)政府已經(jīng)制定了“數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策”，支持對(duì)數(shù)字內(nèi)容發(fā)展的投資；為了促進(jìn)中小企業(yè)參與跨國(guó)電子內(nèi)容合作，奧地利政府對(duì)參與“電子內(nèi)容后續(xù)項(xiàng)目”(eContent plus projects)的公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助；匈牙利也采取措施，支持信息數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)[10]。查爾斯·M·蒂伯特在1956年提出，公共物品的供給也可以像私人物品那樣，由不同的供給者提供，通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)均衡[11]。公共部門信息增值利用市場(chǎng)的均衡也是如此。而且蒂伯特認(rèn)為，由于不同供給者的存在，公眾能夠依據(jù)自身對(duì)公共物品的偏好而進(jìn)行自由選擇，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”[12]。因此，不同供給者的存在是個(gè)人偏好滿足和市場(chǎng)均衡實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，為了使公共部門信息市場(chǎng)達(dá)到均衡，并且實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配制，積極培育私營(yíng)部門增值利用公共部門信息業(yè)務(wù)是很重要的。

4 結(jié)語(yǔ)

“改良型”和“剝奪型”是相對(duì)的，“剝奪型”的優(yōu)勢(shì)正是“改良型”的劣勢(shì)。例如，增加了公共部門信息增值利用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)復(fù)雜性，容易形成公共部門濫用優(yōu)勢(shì)地位損害私營(yíng)部門發(fā)展的不公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。相反，“剝奪型”的不利之處，諸如限制公共部門開(kāi)展增值業(yè)務(wù)導(dǎo)致信息開(kāi)發(fā)成本的增高，限制公共部門信息機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)私營(yíng)部門不愿意開(kāi)發(fā)或者不能夠開(kāi)發(fā)的增值產(chǎn)品，制度變更增加的成本等，都可以通過(guò)“改良型”得到緩解。綜上所述，“剝奪型”雖然有著不少優(yōu)勢(shì)，但在我國(guó)仍然有不少需要克服的障礙；而“改良型”對(duì)我國(guó)的現(xiàn)狀而言，雖然也是任重而道遠(yuǎn)，但是較“剝奪型”要溫和得多，更利于我國(guó)公共部門信息增值利用中公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度的構(gòu)建。

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The Analysis of Market Competition System in Information Value Added Exploitation in Public Sector

RANCong-jing，LISha，CHENYi，YUMei

Marketcompetitionsystemisanimportantpartofthepublicsectorinformationvalue-addedexploitation.It playsakeyrolefor themaintenanceofhealthydevelopmentoftheinformationmarket.Thispaper firstlysummarizesthe reasons and the mode ofusingmarket competition in public sector information value-added system，and expounds its system evolution.And finally，it provides suggestions for constructing the market competition mechanism in public sectorinformationvalue-addedexploitation.

publicsectorinformation；value-addedexploitation；marketcompetition

格式 冉從敬，李莎，陳一，等.公共部門信息增值利用中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度分析[J].圖書(shū)館論壇，2015（6）：48-54，66.

冉從敬（1978-），男，博士，副教授，武漢大學(xué)圖書(shū)館學(xué)系副系主任；李莎（1989-），女，武漢大學(xué)圖書(shū)館學(xué)系碩士研究生；陳一（1990-），女，武漢大學(xué)圖書(shū)館學(xué)系博士研究生；余梅（1980-），女，武漢大學(xué)信息資源管理專業(yè)博士研究生。

2014-12-01