劉華

（（云南民族大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650031））

法治創(chuàng)新：建設(shè)云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的制度保障*

劉華

（（云南民族大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650031））

法治創(chuàng)新是建設(shè)云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的制度保障。云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)涉及投資、金融、生態(tài)、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、法律等多個(gè)領(lǐng)域，其中最核心的是建設(shè)一個(gè)國際的、開放的、法治的營商環(huán)境，為云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展提供制度保障。要按照中央要求，在建設(shè)云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的過程中，解放思想，先行先試，開拓創(chuàng)新，形成產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的體制機(jī)制優(yōu)勢和政策優(yōu)勢。在法制創(chuàng)新過程中需重點(diǎn)把握：法治建設(shè)要敢于突破既有規(guī)則，法治建設(shè)要與國家戰(zhàn)略對(duì)接，地方立法要有所作為，要完善現(xiàn)有行政管理體制，注重建立公平、高效的爭端解決機(jī)制。

法制創(chuàng)新；滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；制度保障

2014年5月28日，國家發(fā)改委等五部委批復(fù)了《云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）。建設(shè)云南橋頭堡滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)（以下簡稱“滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)”），是順應(yīng)云南橋頭堡建設(shè)發(fā)展新趨勢、更加積極主動(dòng)擴(kuò)大面向東南亞南亞開放的重大舉措。云南滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)涉及投資、金融、生態(tài)、法律等多個(gè)領(lǐng)域，其中最核心的是建設(shè)一個(gè)國際的、開放的、法治的營商環(huán)境，為云南滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展提供制度保障。

一、滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)法治建設(shè)需解放思想，突破既有規(guī)則

滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的近期目標(biāo)為，到2015年底，“與聚集區(qū)建設(shè)需要相適應(yīng)的高效便捷的綜合交通網(wǎng)絡(luò)基本建成，能源、供水、通信等要素保障體系初步完善，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)初見雛形，組團(tuán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)初見成效，生態(tài)環(huán)保和城鄉(xiāng)建設(shè)有效推進(jìn)，良好的投資環(huán)境基本形成，帶動(dòng)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的核心作用開始顯現(xiàn)”。但是，既有的法律框架難以滿足滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的法治需要。以土地管理機(jī)制為例，《土地管理法》、《土地管理實(shí)施條例》、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》、《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》、《云南省荒山有償開發(fā)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)土地的利用與開發(fā)做出了較為具體嚴(yán)格的規(guī)定。其征地過程復(fù)雜，審批程序多，審批耗時(shí)長。而為了加快滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展，在土地審批方面應(yīng)優(yōu)化當(dāng)前的相關(guān)土地審批環(huán)節(jié)和程序，形成高效、便捷、合規(guī)的土地審批制度。

滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的啟動(dòng)和運(yùn)行時(shí)不我待，必需抓緊推進(jìn)，不能被動(dòng)等待土地相關(guān)法律漫長的修法過程。在新的土地征地用地相關(guān)法律政策出臺(tái)之前，云南探討過渡性的土地審批的相關(guān)規(guī)定是解決上述矛盾的可行之舉。如可與國土資源部銜接，就滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)土地審批作專門規(guī)定，對(duì)土地審批中的一些問題作具體規(guī)定，同意簡化部分審批環(huán)節(jié)①比如，針對(duì)城市用地從批準(zhǔn)到供地程序復(fù)雜、周期長的問題，減少報(bào)批環(huán)節(jié)可考慮預(yù)審只限定在線性獨(dú)立選址項(xiàng)目；堅(jiān)持轉(zhuǎn)用、征地一次審批。又如，在審批批次改革方面，可考慮依靠統(tǒng)計(jì)土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃邊界控制新增建設(shè)用地總規(guī)模，依靠計(jì)劃和指標(biāo)管理，解決年度新增建設(shè)用地規(guī)模和各種農(nóng)地占用數(shù)量，在規(guī)劃和指標(biāo)控制內(nèi)，全部按具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批。，以使傳統(tǒng)的土地審批流程不至于成為影響項(xiàng)目建設(shè)的障礙。

類似的專門規(guī)定可能會(huì)與現(xiàn)有規(guī)則相沖突。但是，我們必需清醒的認(rèn)識(shí)到三十多年的改革之所以能不斷推進(jìn)不斷深化，就是敢于對(duì)既有規(guī)則不斷突破。改革開放三十多年的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，大膽探索、勇于創(chuàng)新，通過試點(diǎn)突破既有規(guī)則，試點(diǎn)成功再全面推廣，形成適應(yīng)新形勢新情況的新規(guī)則是可行的。《規(guī)劃》明確提出“以改革創(chuàng)新體制機(jī)制為突破口”的指導(dǎo)思想，就包涵有突破既有規(guī)則的意思。

再有，按照《規(guī)劃》，滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)涉及到一些新興服務(wù)業(yè)的監(jiān)管問題，更需要按照國際慣例來制定規(guī)則。在我國金融等新興服務(wù)業(yè)監(jiān)管水平總體較為落后的背景下，制度創(chuàng)新必不可少。制度創(chuàng)新原本就是對(duì)新事物的大膽嘗試。這就需要在現(xiàn)有法律政策的基礎(chǔ)上，大膽借鑒、吸收其他國家或地區(qū)的先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)。這種法律移植法律引進(jìn)是后發(fā)國家跨越式發(fā)展的通常做法。在進(jìn)行法律引進(jìn)法律移植過程中，結(jié)合滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的實(shí)際需要，深刻了解這些制度的內(nèi)在治理邏輯和機(jī)制十分重要。例如，在金融的管理方面，我們可以借鑒國際發(fā)達(dá)國家通行的“負(fù)面清單管理”模式。這會(huì)極大的推動(dòng)投資領(lǐng)域由審批制向備案制過渡，還會(huì)對(duì)我國金融業(yè)的監(jiān)管模式發(fā)生深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前，我國從社會(huì)結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)均在發(fā)生著深刻變化，許多法律也面臨著更新?lián)Q代的問題。在這樣一個(gè)時(shí)期，法律生命周期相對(duì)較短是正?，F(xiàn)象。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和相關(guān)法律問題研究的不斷深入，人們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)也越來越從一種簡單的靜態(tài)視角向一種復(fù)雜的動(dòng)態(tài)視角轉(zhuǎn)化［1］。因此，任何一蹴而就、一步到位的立法思想本身就是急功冒進(jìn)、不求實(shí)際的法律思想。具體到滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)法治建設(shè)而言，我國現(xiàn)有的法律體系和國際貿(mào)易法律政策，特別是新興服務(wù)業(yè)、金融等方面同國際慣例相比，法律上還存在巨大差距。這就需要在移植、引進(jìn)先進(jìn)法律制度的過程中借鑒、吸收和消化，最終迎頭趕上。否則，就不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，進(jìn)而最終導(dǎo)致痛失良機(jī)，耽誤發(fā)展。

二、滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)法治建設(shè)需與國家戰(zhàn)略對(duì)接，做好國家戰(zhàn)略的前沿陣地

聚集區(qū)建設(shè)是國家主體功能區(qū)布局的重要環(huán)節(jié)，是國家戰(zhàn)略。其產(chǎn)生的背景主要有兩個(gè)方面。一是國際區(qū)域合作給云南帶來了新的發(fā)展空間。從外交戰(zhàn)略上看，2013年10月24日至25日，中央外交工作座談會(huì)議指出，我們一定要堅(jiān)持“與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念。”在與周邊的經(jīng)貿(mào)交往中，要著力深化互利共贏格局。要統(tǒng)籌各方面資源，找準(zhǔn)、找好與周邊國家互利合作的戰(zhàn)略契合點(diǎn)。云南作為作為西南開放的橋頭堡，從以前開放的末梢變?yōu)榍吧冢鋺?zhàn)略地位不言而喻。在此背景下，打破落后的、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的、不符合國際合作規(guī)則的制度藩籬勢在必行。以貿(mào)易投資管理體制為例，當(dāng)前美國大力推銷TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）和TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）兩個(gè)全球經(jīng)貿(mào)協(xié)議。其目的就在要掌握規(guī)則制定權(quán)，確立有利于自己的多邊投資規(guī)則。一些東盟國家已加入到該協(xié)議中②2005年5月28日，文萊、智利、新西蘭、新加坡四國協(xié)議發(fā)起跨太平洋伙伴關(guān)系。之后，美國、澳大利亞、秘魯、馬來西亞、越南、日本、墨西哥、加拿大相繼加入。臺(tái)灣、韓國表示加入意愿。資料來源：http://baike.baidu.com/link？url=KPAvqcbro_WPhMFd1j6keyaZZpTbOn6qOFBpomvjqccCtZ1bYer2Jfhabt6GPpiVbtJxCKXXZNPmTuEAtQUxa［EB/OL］.2014-6-11訪問.。中國若要深化與東南亞國家的經(jīng)貿(mào)合作，則必需認(rèn)識(shí)到這兩個(gè)協(xié)議中采取的“負(fù)面清單”管理模式必將對(duì)中國與東南亞的合作產(chǎn)生影響。因此，我們應(yīng)及早準(zhǔn)備，開展先行先試工作，為將來的合作積累制度經(jīng)驗(yàn)和管理經(jīng)驗(yàn)。滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)作為對(duì)外開放的實(shí)驗(yàn)區(qū)，顯然應(yīng)該在管理模式、審批體制、監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索，力爭打造出有推廣價(jià)值、規(guī)范價(jià)值的新機(jī)制、新體制出來。二是西部大開戰(zhàn)略的深入推進(jìn)對(duì)云南提出了新要求。首先，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，雖然我國已進(jìn)入小康社會(huì)，區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾依然比較突出。以云南為例，2013年，云南全省生產(chǎn)總值（GDP）為11720.91億元，全省人均生產(chǎn)總值（GDP）為25083元（折合4050美元）①云南省統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局云南調(diào)查總隊(duì)：《云南省2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，消息來源：云南省統(tǒng)計(jì)局，http://www. stats.yn.gov.cn/TJJMH_Model/newsview.aspx？id=2748024［EB/OL］.2014-6-12訪問.，同期全國人均生產(chǎn)總值（GDP）為5414美元，云南全國排名僅為倒數(shù)第三位。這些數(shù)據(jù)一方面說明云南的落后狀況，另一方面卻又說明云南發(fā)展?jié)摿薮?。其次，從?shí)現(xiàn)共同富裕的角度看，國家需要通過深化西部大開發(fā)達(dá)到共同富裕，全面建設(shè)小康社會(huì)。早在2007年黨的十六大時(shí)候，中央就提出全面建設(shè)小康社的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八大中又明確提出“全面建成小康社會(huì)”的目標(biāo)。小康社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵豐富、涵蓋廣泛。云南的發(fā)展，既有量的要求，更有質(zhì)的要求。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)生態(tài)、民生、教育等方面也有提出了更多的要求。在法治建設(shè)方面，就需要云南運(yùn)用法律這一有力的武器，打破以前妨礙均衡發(fā)展、唯GDP主義片面發(fā)展的制度障礙。

從上述兩個(gè)方面看，滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)是國家事務(wù)，相關(guān)法治建設(shè)也必須定位于此。因此，滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)通過國家相關(guān)立法和政策來解決。國家事務(wù)放在地方落實(shí)，云南對(duì)此責(zé)任重大。

在滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的具體事務(wù)上，云南應(yīng)從實(shí)際需要出發(fā)，提出具體明確的議案和建議，同時(shí)也期盼中央政府及其各部委的指導(dǎo)和支持。為更好地協(xié)調(diào)與協(xié)作，可考慮中央設(shè)立協(xié)調(diào)小組，專門協(xié)調(diào)解決相關(guān)事務(wù)。從決策的科學(xué)性與可持續(xù)性角度來講，中央政府及其各部門的視野更加開放，格局更加高遠(yuǎn)。

在立法和政策制定中，中央政府及其各部委對(duì)地方政府提出的議案和建議有權(quán)否決或支持，但也應(yīng)認(rèn)真聽取地方的意見，上下協(xié)同，群策群力研究和解決聚集區(qū)發(fā)展過程中的實(shí)際困難。如果中央政府和各部位只是發(fā)文件，被動(dòng)的接受地方政府的議案和建議，在缺乏深入調(diào)研、通盤考慮的前提下，甚至是在部門利益的影響下發(fā)號(hào)指令，則滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)難度、創(chuàng)新難度會(huì)增加很多。

搞滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)不是簡單的向國家要優(yōu)惠政策，更重要的是建立一種在投資、土地審批、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持等方面的創(chuàng)新模式。創(chuàng)新的過程是艱難而又復(fù)雜的，需要開拓者相當(dāng)?shù)挠職馀c智慧。當(dāng)前，全國各地上馬很多區(qū)域規(guī)劃。指望中央對(duì)所有規(guī)劃均“一碗水端平”并不現(xiàn)實(shí)?！兑?guī)劃》文件中明確指出，滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以先行先試。地方就應(yīng)認(rèn)真研究法律與政策，尋求恰當(dāng)?shù)耐黄瓶?，大膽探索、積極創(chuàng)新。

國家對(duì)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的規(guī)劃與監(jiān)測提出編制專項(xiàng)規(guī)劃要快，同步開展環(huán)評(píng)，做好跟蹤監(jiān)測等要求。這符合經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的規(guī)律，也是滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)有序運(yùn)行的有力保障。規(guī)劃和監(jiān)測是保障建設(shè)順利推進(jìn)的兩種調(diào)控方式。比如，相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要符合滇中實(shí)際，既要照顧滇中現(xiàn)有工業(yè)、生態(tài)基礎(chǔ)，也要考慮到未來發(fā)展趨勢。同時(shí)，對(duì)于建設(shè)中出現(xiàn)的問題，要進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測和后續(xù)評(píng)價(jià)。對(duì)一些重大項(xiàng)目，特別是耗水量大的，還應(yīng)做好水資源論證。保證經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)雙豐收。為避免類似“先污染后治理”等弊端，可以根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，制定更加嚴(yán)格的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)②新《環(huán)境保護(hù)法》第十五條第二款規(guī)定：“對(duì)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！?。

三、地方人大應(yīng)積極運(yùn)用立法權(quán)力為滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展提供制度保障

建設(shè)國際的、開放的滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)需要全方位的法治保障，包括地方立法的保障。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，云南省人大、昆明市人大享有一定的立法權(quán)。民族自治地方的楚雄、尋甸兩州縣有制定自治條例與單行條例的權(quán)力。這些均是建設(shè)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的立法優(yōu)勢。地方人大一定要善于利用、敢于利用。

首先，要深入研究立法權(quán)限，明確中央地方的立法事項(xiàng)。省人大應(yīng)在對(duì)國內(nèi)外相關(guān)立法實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研，并根據(jù)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)的實(shí)際需要，梳理相關(guān)立法的側(cè)重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，明確立法權(quán)限的邊界。屬于國家立法權(quán)限的，積極地向國家提出立法建議；屬于地方立法權(quán)限的，積極組織相關(guān)力量制定地方性法規(guī)或單行條例。

在地方立法的過程中，如何先行先試，如何處理好地方立法與國家立法和相關(guān)政策之間的沖突是推進(jìn)地方立法的難點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)。按《立法法》規(guī)定，地方立法應(yīng)在遵循“不抵觸原則”下制定地方性法規(guī)，但在實(shí)踐層面如何具體落實(shí)該原則尚未形成規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制。從一些領(lǐng)域的立法歷程來看，很多法律從部門立法開始。如我國的經(jīng)濟(jì)立法，早期大多通過商務(wù)部、外經(jīng)貿(mào)部（2003年整合為商務(wù)部）的部門規(guī)章或者文件的形式推行，這必然帶有部門色彩。要改革現(xiàn)行的，如融資方式、土地審批方式等管理體制，就要將原有的很多權(quán)力下放地方或者取消。這必然牽扯到從中央到地方的很多權(quán)力部門和利益格局。其涉及面之廣，難度之大，可以想見。這是一個(gè)十分復(fù)雜和艱巨的任務(wù)，也是深化改革、釋放改革紅利亟待研究解決的棘手問題。

其次，在創(chuàng)新行政管理體制方面，云南也應(yīng)大膽借鑒、遵循國際通行慣例，以問題為導(dǎo)向，建立高效、便捷、合法的服務(wù)型政府。可以考慮設(shè)立專門針對(duì)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的部門，統(tǒng)一管理或受理相關(guān)的審批事項(xiàng)。建立完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，凡是能夠通過網(wǎng)絡(luò)辦理的事項(xiàng)，不再要求窗口辦理。凡是能夠以電子數(shù)據(jù)方式提交的材料，不再要求提交書面材料。簡化辦事流程，最大限度的提高辦事效率。完善相關(guān)政府信息公開制度，使法律制度透明，辦事程序清晰，審批期限明確，稅收政策公開。

最后，對(duì)《規(guī)劃》中提到的設(shè)立綜合保稅區(qū)、股權(quán)多元的金融控股集團(tuán)、“基金入滇”工程、通關(guān)便利政策等，云南也應(yīng)組織相關(guān)力量，抓緊制定具體方案，與國務(wù)院和各部委進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接。

四、改革完善行政管理體制，保障相關(guān)項(xiàng)目順利實(shí)施

《規(guī)劃》指出，滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)涉及范圍為云南省昆明市的官渡區(qū)、安寧市、嵩明縣和尋甸縣，玉溪市的易門縣，楚雄州的楚雄市和祿豐縣，曲靖市的馬龍縣。面積1.8萬平方公里，人口332萬多人，民族成分復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不均衡。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，組織相關(guān)項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施，對(duì)現(xiàn)有行政管理體制是一個(gè)挑戰(zhàn)。對(duì)此，云南提出了“六統(tǒng)一，五不變”的管理原則①所謂“六統(tǒng)一，五不變”是指統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)劃的組織實(shí)施、統(tǒng)一重大項(xiàng)目招商引資、統(tǒng)一互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)所需主要資金的籌融資、統(tǒng)一新增財(cái)稅收入的管理、統(tǒng)一托管區(qū)內(nèi)各縣市主要干部管理；原行政區(qū)劃不變、原統(tǒng)計(jì)口徑不變、原有的財(cái)稅基數(shù)不變、項(xiàng)目分級(jí)管理職能不變、社會(huì)管理職能不變。但還應(yīng)按照《規(guī)劃》要求研究科學(xué)合理的組團(tuán)發(fā)展模式，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌相關(guān)公共資源。

首先，在管理體制上，云南省可以按照十八大報(bào)告指出的：“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”的精神，探索滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)的管理體制改革。在條件具備的情況下，推行省直管縣（市）。通過這樣的方式增加直管縣的財(cái)政能力，緩解資金調(diào)度壓力。同時(shí)，也大大增加了省里對(duì)基層情況的掌握，提高了省里協(xié)調(diào)聚集區(qū)內(nèi)相關(guān)土地、水等公共資源的效率和速度行政效率和速度。

其次，通過行政托管方式②行政托管是指兩個(gè)不存在隸屬關(guān)系的區(qū)域?yàn)槌浞职l(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，在相關(guān)行政部門的監(jiān)督下，以不改變行政托管對(duì)象的行政區(qū)劃為前提，通過契約形式，一方將屬于自己區(qū)劃內(nèi)的行政單位委托給另一方管理，受托方按照協(xié)議的約定，在一定的條件下和一定的期限內(nèi)，以受托方自己的名義對(duì)行政托管對(duì)象內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及行政事務(wù)進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)行政托管雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政資源效能的最大限度發(fā)揮。，整合相關(guān)資源，為滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)擴(kuò)展空間。滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展對(duì)該區(qū)域提出了更高的資源整合要求。如何為發(fā)展預(yù)留空間，更加高效地利用相關(guān)資源，摒棄粗放型增長方式，是擺在地方政府面前的重任。以土地資源整合為例，《規(guī)劃》涵蓋面積雖有1.8萬平方公里，但大多為山地，缺乏開發(fā)利用價(jià)值?？梢岳玫牡颓鹁徠乱嗍怯邢蕖Ｒ虼?，通過行政托管的方式，將一些未列入規(guī)劃地區(qū)的土地資源通過行政托管的方式進(jìn)行統(tǒng)一連片的開發(fā)是不錯(cuò)的選擇。這樣，不僅可以為未來的發(fā)展預(yù)留空間，還能帶動(dòng)相關(guān)地區(qū)的脫貧與發(fā)展。

最后，整合執(zhí)法力量，協(xié)調(diào)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)法方面，滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)要建立行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，在質(zhì)檢、食藥監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、工商、稅務(wù)等經(jīng)貿(mào)管理領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)范的執(zhí)法體制。在條件成熟的情況下，可考慮建立市場監(jiān)管的綜合行政法體系。一方面避免各地區(qū)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一不協(xié)調(diào)，另一方面也可以避免執(zhí)法擾民、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的情況發(fā)生。

五、健全完善相關(guān)爭端糾紛解決機(jī)制

滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)法治建設(shè)中，爭端解決機(jī)制是整個(gè)法治建設(shè)不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。從某種意義上講，一個(gè)公正、有效的解決爭端糾紛關(guān)系到滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展的未來和前途。

首先，專業(yè)化和高水平的司法糾紛解決機(jī)制是滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要制度保障。經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域正義的實(shí)現(xiàn)需以專業(yè)化和精湛的法律技巧保障。因此，司法糾紛解決機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)法治環(huán)境建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)聚集區(qū)法治建設(shè)的整體形象。尤其是針對(duì)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)過程中的投資建設(shè)模式、產(chǎn)業(yè)扶持方式等方面，必然產(chǎn)生一些未能預(yù)見的糾紛。滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)涵蓋昆明、玉溪、曲靖、楚雄等地，各地法院之間如何統(tǒng)一相關(guān)受案標(biāo)準(zhǔn)和判決標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)司法的統(tǒng)一和權(quán)威，是云南亟待解決的問題。對(duì)此，可由云南省高院制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)及時(shí)發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)案例，以統(tǒng)一相關(guān)案件的管轄、證據(jù)規(guī)則和其他審判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也要注意發(fā)揮律師在維護(hù)公平貿(mào)易和當(dāng)事人權(quán)益方面的積極作用，保障律師合法的執(zhí)業(yè)權(quán)益。

其次，大力發(fā)揮仲裁在解決經(jīng)貿(mào)糾紛的便捷高效功能。仲裁作為當(dāng)代解決經(jīng)貿(mào)糾紛的重要方式，具有專業(yè)、高效、快捷、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)。它既能體現(xiàn)自主、協(xié)調(diào)的原則，也能有效防止濫用訴訟資源。因此，仲裁應(yīng)成為滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)糾紛解決的重要選擇方式。同時(shí)，對(duì)于仲裁中存在的程序規(guī)范等問題，應(yīng)在實(shí)踐中努力完善。加強(qiáng)仲裁去行政化工作的推進(jìn)，尊重當(dāng)事人的意思自治權(quán)利。

再次，探討構(gòu)建云南商事調(diào)解機(jī)制①商事調(diào)解是一種不同于仲裁調(diào)解、法院調(diào)解和人民調(diào)解的調(diào)解制度。它可以沒有相關(guān)調(diào)解協(xié)議，調(diào)解范圍可以非常廣泛，調(diào)解程序可以更加靈活，同時(shí)，不傷害當(dāng)事人雙方的合作關(guān)系等。目前已建立的商事調(diào)解中心主要有中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)（中國國際商會(huì)）調(diào)解中心、上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心等機(jī)構(gòu)。。經(jīng)貿(mào)糾紛通過調(diào)解方式解決是世界商貿(mào)糾紛解決的通行做法。云南應(yīng)積極探索建立相關(guān)商事調(diào)解機(jī)制。該機(jī)制因其靈活、便捷、不傷害合作等功能，相對(duì)于其他調(diào)解制度具有一定優(yōu)勢。可以預(yù)見，商事調(diào)解制度的推行將對(duì)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展發(fā)揮積極作用。

最后，積極支持法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展。云南的法律服務(wù)業(yè)整體水平不高且發(fā)展極不均衡。在法律服務(wù)業(yè)發(fā)展層次上，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，也存在較大的差距，特別是熟悉東盟南亞法律事務(wù)的律師較少。大量的執(zhí)業(yè)律師集中在昆明、曲靖等大城市②根據(jù)《云南省律師協(xié)會(huì)關(guān)于全省律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師2013年度考核結(jié)果的公示》統(tǒng)計(jì)，全省律師事務(wù)所共604家，而昆明就多達(dá)221家，曲靖為46家，占總數(shù)的44%。消息來源http://www.ynlawyers.org/html/2014/gongwentongzhi_0506/1255.html［EB/OL］.2014-6-26訪問.，而一些縣城則執(zhí)業(yè)律師人數(shù)明顯短缺，有些貧困地區(qū)甚至沒有執(zhí)業(yè)律師。云南建設(shè)橋頭堡，建設(shè)滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)還需要大力提升法律服務(wù)水平，規(guī)范職業(yè)行為。力爭培養(yǎng)一批具有國際視野，能熟練處理涉外經(jīng)貿(mào)法律問題的高層次法律人才，以提升依法預(yù)防和化解經(jīng)貿(mào)糾紛的能力，以提升滇中產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的法治建設(shè)水平。

［1］劉作翔.規(guī)范體系：一個(gè)新體系結(jié)構(gòu)的思考［J］.東方法學(xué)，2013（1）.

（責(zé)任編輯陳文興）

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1671-0681（2015）04-0103-05

劉華（1977-），男，漢族，云南民族大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，四川大學(xué)法學(xué)博士后科研流動(dòng)站研究人員，主要研究方向：行政法學(xué)、邊疆民族法律問題研究。

2015-02-06

國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“中國地方政府有序競爭的法律問題研究”（項(xiàng)目號(hào)：11BFX099）。