柳建文

20世紀90年代，中國地方之間自發(fā)的、互利的經(jīng)濟合作開始興起。目前，涉及邊疆民族地區(qū)的合作組織已達40多個，如川甘青藏滇毗鄰地區(qū)民族友好經(jīng)濟協(xié)作會、西北五省區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作聯(lián)席會、絲路重鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)會等。一些與邊疆民族地區(qū)相關(guān)的經(jīng)濟合作區(qū)域也開始浮現(xiàn)，如“陜甘青藏經(jīng)濟圈”、“絲綢之路經(jīng)濟帶”等。由于地方合作組織和經(jīng)濟合作區(qū)域均由若干核心地帶向外擴散(如上海、杭州對于長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會；廣州、深圳對于泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展組織；北京、天津?qū)τ诃h(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會等)，因此學(xué)術(shù)界關(guān)注的大多是北京、上海、廣東等核心地區(qū)。民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，往往處于合作區(qū)域的邊緣地帶，這一變化鮮有人關(guān)注。歷史上看，經(jīng)濟聯(lián)系的密切能夠促進民族交流與融合并增進國家認同。在當(dāng)代，通過提升地方合作的層次，可以加深邊疆與內(nèi)地的社會經(jīng)濟聯(lián)系，提高國家一體化程度。本文試圖建立起“地方合作轉(zhuǎn)型、區(qū)域一體化與邊疆長治久安”的分析框架，同時為中國區(qū)域治理的調(diào)整和創(chuàng)新提供必要的依據(jù)。

一、文獻回顧

邊疆民族問題始終是國家治理的重要內(nèi)容。歷史上看，相對黃河、長江中下游等“中心”地帶，新(疆)、藏、滇等地區(qū)“地勢險阻，道路不修，民智閉塞，農(nóng)產(chǎn)鮮少，兼與中央相距過遠，政令不能下逮，民意亦未上達”，從晚清一直到民國時代，旨在實現(xiàn)上述“邊緣地帶”的國家認同和全國社會經(jīng)濟的融合始終是中央政府的一項艱巨任務(wù)[1]。由于邊疆地區(qū)的特殊性，早在民國時期就形成了研究邊疆問題的“邊政學(xué)”。20世紀40年代，楊成志較早提出建立邊疆與內(nèi)地的經(jīng)濟紐帶，認為邊疆政治最重要的任務(wù)就是“采用何種切實方案使生產(chǎn)率逐日增加及產(chǎn)物運輸暢達無阻”[2]。其后，費孝通提出“地方聯(lián)合”思想。比如，甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙四省(區(qū))可以構(gòu)成一個協(xié)作區(qū)，成為西北民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中心。甘南和黃南兩個位于甘、青兩省的藏族自治州如果聯(lián)合發(fā)展起來，就有可能把藏族地區(qū)的經(jīng)濟、文化中心相對東移，這有利于漢藏交流[3]。新中國成立后，邊疆地區(qū)在政治制度上與內(nèi)地的一體化已經(jīng)完成并且得到鞏固，但經(jīng)濟發(fā)展差距與文化差異仍然存在，為此，國家長期實行對口援助政策。在對發(fā)展援助有效還是無效的爭論中，經(jīng)濟學(xué)家們歸納了這一模式的若干弊端：首先，援助帶來依賴，當(dāng)?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟的積極性受到影響，削弱輸出商品的競爭力，制約負責(zé)任的公共機構(gòu)的發(fā)展；其次，大量援助可能延緩制度變革，甚至導(dǎo)致制度的僵化；最后，援助的收益是趨于遞減的，并可能損害當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因為“獲得財政援助的區(qū)域也可能習(xí)慣于接受援助，可能不急于建立自己的積累和投資習(xí)慣，以便有朝一日使自己的資本供給達到自力更生”[4](P140)。鄭長德的研究顯示，在全國31個省級行政單位中民族地區(qū)政府自我發(fā)展能力指數(shù)、區(qū)域創(chuàng)新與學(xué)習(xí)能力指數(shù)和區(qū)域自我發(fā)展能力綜合指數(shù)均位居后列[5]。靳薇的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“以援助促進發(fā)展”的思路導(dǎo)致了“制度依賴”，依賴者一方面要依賴，另一方面厭惡依賴的事實；被依賴者不堪重負，屢屢提及要依賴者自立。這對民族地區(qū)與國家關(guān)系的良性互動十分不利[6](P117)。方盛舉認為，目前的邊疆治理與國家發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)，“即使在和平發(fā)展、合作共贏成為時代發(fā)展主題的今天，政府系統(tǒng)乃至全民對邊疆治理的理解仍然停留在過去的歷史條件和思維慣性下，而沒有開辟和發(fā)展出新的邊疆治理觀，更沒有形成全新的成熟的邊疆治理模式”[7]。周平提出，新的邊疆治理策略需要在民族間、民族與國家間建立合理的利益關(guān)系，“要在邊疆治理中淡化民族主義取向的治理方式，強化區(qū)域主義的治理方式”。所謂區(qū)域主義的治理方式，一是必須調(diào)整民族政策的價值導(dǎo)向，將原有的民族主義的價值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑髁x的價值導(dǎo)向；二是在現(xiàn)實對邊疆地區(qū)的幫扶政策中改變單純的以民族作為扶助對象，確立起民族身份與區(qū)域發(fā)展協(xié)同并重的治理模式[8]。周星認為：“多民族國家經(jīng)濟的一體化程度與國家內(nèi)部民族構(gòu)成中異質(zhì)程度的差異成反比。作為民族國家經(jīng)濟，它是以控制、整合或同化其中的民族地區(qū)經(jīng)濟成分，不斷提高國家經(jīng)濟層次上的一體化程度為指向的，只有這樣才能鞏固超民族的國家經(jīng)濟生活與政治體系的穩(wěn)定性。”[9](P122～123)如何促進邊疆與內(nèi)地經(jīng)濟一體化發(fā)展，是邊疆治理面臨的重大課題。2014年，習(xí)近平在第二次中央新疆工作座談會上強調(diào)實現(xiàn)新疆長治久安需要推進治理體系的現(xiàn)代化。在市場經(jīng)濟條件下，平等互惠型的地方合作是區(qū)域一體化的重要動力，同時，這種合作方式可以確立合理的民族利益觀，形成新的邊疆治理模式。

二、邊疆民族地區(qū)的地方合作及其轉(zhuǎn)型

邊疆民族地區(qū)的地方合作可歸納為對口支援式與平等互惠型兩類。1979年“全國邊防工作會議”提出“要組織內(nèi)地省市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，并確定北京支援內(nèi)蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏。2010年“中央新疆工作座談會”確立了全國19個省市分別援助新疆12個地(州)市的82個縣(市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的12個師。在援助項目的實施過程中，中央政府的動員和協(xié)調(diào)至關(guān)重要，這使得對口支援具有鮮明的動員性和政治性?！皩τ诘胤秸?，積極完成中央的幫扶任務(wù)和支援，其工作得到中央的肯定，進入對地方政府的政績評價。因而這類地方合作的進行可以使得支援一方的地方政府官員在政治上獲益，也就因此而獲得維持的動力”[10]。對口支援的另一特點是無償性，包括資金無償援助和物資無償援助。前者主要通過地方間的財政轉(zhuǎn)移支付進行，被稱為“交支票”援助；后者包括直接贈送(如設(shè)備)、建成后移交(如建筑物)等多種方式，被稱為“交鑰匙”援助。由于對口支援項目主要集中在交通、通訊、生活設(shè)施等方面，還具有基礎(chǔ)性特點。作為一種單向度的經(jīng)濟援助，對口支援處于地方合作的最低層次。平等互惠是各方基于共同利益需求的一種市場化行為，屬于較高層次的合作形式。隨著經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)實施的改善，邊疆的地方合作正從對口支援向平等互惠過渡。

與對口支援相比，平等互惠合作具有自發(fā)性。青藏鐵路格拉段動工后，西藏首次提出利用青藏鐵路的交通優(yōu)勢構(gòu)建“青藏鐵路經(jīng)濟帶”的提議。2005年，西藏與青海、青藏鐵路公司簽訂了《旅游合作協(xié)議》，成立了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和定期磋商機制?；セ菪秃献饕蟾鞣骄軓暮献髦蝎@益。2010年，新疆與重慶簽署能源戰(zhàn)略合作協(xié)議，重慶協(xié)助新疆建設(shè)準(zhǔn)噶爾盆地東部地區(qū)至重慶1100千伏特高壓直流工程，新疆則支持重慶能源投資集團在新疆開展煤電一體化項目，支持重慶企業(yè)參加“疆電外送”基地建設(shè)等[11]?；ダ赃€體現(xiàn)在地方共同應(yīng)對區(qū)域公共問題。黔、川、滇、藏、青等多省交界地帶民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜，邊界地帶治安問題突出。2010年，西藏、貴州、云南、青海與四川、重慶共同簽署“泛西南地區(qū)警務(wù)合作協(xié)議”，明確以情報信息互享、重大行動互援、執(zhí)法辦案互助、治安管控互動、警務(wù)保障互補等5大機制為主的合作框架。2012年，新疆、西藏、青海通過《中國四大自然保護區(qū)協(xié)作會備忘錄》，提出建立“高原生態(tài)保護協(xié)作聯(lián)盟”協(xié)調(diào)“阿爾金山、羌塘、三江源和可可西里”四大自然保護區(qū)相關(guān)工作，并構(gòu)建聯(lián)合、聯(lián)動、聯(lián)防的合作機制。國家援助的力量較為單一，主要來自政府和國有企業(yè)，如果沒有中央支持很難維持。平等互惠合作的推動力量相對多元，還包括私營企業(yè)、民營企業(yè)、社會組織等，合作更可持續(xù)。對口支援的投資大多來自政治上的需要，經(jīng)常出現(xiàn)投資數(shù)量波動的情況以及投資無計劃造成的“生產(chǎn)能力過?！焙汀巴懂a(chǎn)即虧損”現(xiàn)象。統(tǒng)計表明，至2009年，對口援藏單位累計建成援藏項目6300個，但超過70%運轉(zhuǎn)困難[6](P127～140)。2004年后西藏通過招商引資與內(nèi)地進行產(chǎn)業(yè)合作的資金保持了穩(wěn)定增長。截至2010年，招商引資金額已是援藏資金的3.4倍[12]。平等互惠合作大多簽署有正式協(xié)議，能夠較好規(guī)范合作主體的相關(guān)行為。因此，合作質(zhì)量也較高。

在經(jīng)濟區(qū)域化的推動下，中央把鼓勵互利合作作為調(diào)動地方政府發(fā)展積極性的一種新手段。2011年，習(xí)近平在拉薩召開的西藏工作座談會上強調(diào)要“堅持對口幫扶與互利合作相促進，努力實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展”[13]。為促進發(fā)達地區(qū)與邊疆民族地區(qū)開展經(jīng)濟合作，中央通過官員對調(diào)、干部互相交流掛職等人事管理手段來加強地方聯(lián)系。2000年以來，廣西領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)任四川以及湖南領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)任新疆等人事安排都透視出中央對促進地方合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化的構(gòu)想。從效果看，人事調(diào)整后領(lǐng)導(dǎo)人的原任地和現(xiàn)任地之間的合作明顯增多。為推進互利合作，第二次新疆工作座談會中央根據(jù)資源條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補性調(diào)整了部分地區(qū)的結(jié)對幫扶關(guān)系。例如，東北三省對口支援資源氣候條件相似的北疆塔城、阿勒泰地區(qū)；山西對口支援同樣擁有煤炭資源的阜康市等地；重工業(yè)發(fā)達的山東則對口支援有色金屬礦藏較為豐富的喀什地區(qū)疏勒縣、英吉沙縣等。

由于國家戰(zhàn)略選擇重點與區(qū)域協(xié)調(diào)手段的局限性，形成我國發(fā)展格局中的“中心”與“外圍”二元區(qū)域結(jié)構(gòu)，處于“外圍”的邊疆民族地區(qū)的發(fā)展需求容易滯留在國家體制外，無法整體進入國家發(fā)展戰(zhàn)略系統(tǒng)[14]。近年來，一些邊疆地方政府頻頻通過合作努力推動地方發(fā)展規(guī)劃進入國家戰(zhàn)略層面。比如，藏、滇、川聯(lián)合申報的“中國香格里拉生態(tài)旅游區(qū)”已被列為國家重點旅游開發(fā)區(qū)域，三省正在共同爭取“川滇藏國際大旅游區(qū)”納入國家規(guī)劃；青、藏聯(lián)合擬定的《青藏經(jīng)濟帶建設(shè)規(guī)劃大綱》已經(jīng)上報國家發(fā)展與改革委員會；云南與四川提出共建長江上游生態(tài)屏障，共同爭取國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入和生態(tài)補償機制試點。對邊疆地區(qū)而言，采取“抱團”競爭策略意義重大。“民族地區(qū)一些較具代表性的大型區(qū)域經(jīng)濟合作組織，將可能在‘東西對話’和民族地區(qū)與中央的‘對話’中用同一個聲音說話，成為平衡經(jīng)濟利益關(guān)系中‘在野的’不可忽視的一股政治力量……聯(lián)合的政治力量借助于非政治的組織載體對外發(fā)言，無疑具有更靈活的空間”[15]。

三、邊疆民族地區(qū)地方合作轉(zhuǎn)型的意義

平等互惠合作充分體現(xiàn)了地方的積極性和主動性，可以為邊疆地區(qū)的生產(chǎn)性活動提供激勵，也有利于邊疆對發(fā)達地區(qū)先進制度的借鑒和模仿?！皬慕?jīng)濟發(fā)展來看，一個民族經(jīng)濟進步的程度取決于他們所能獲得的向其鄰居們的經(jīng)驗學(xué)習(xí)的機會的多寡，彼此接觸的方式越多樣化……那些最易與外界接近并有機會與其他民族集團發(fā)生相互影響的人們總是最有可能在經(jīng)濟技術(shù)領(lǐng)域中躋身前列”[16](P83)。作為一種政治安排，對口支援只是一種過渡性的制度設(shè)計，面臨從政治任務(wù)向法律義務(wù)的轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)支援方與受援地兩個積極性以及如何定位該制度下的地方政府間關(guān)系等難題。從國外經(jīng)驗看，“除了優(yōu)待政策之外，還存在其他的選擇，這些選擇在實行中可能起初代價大一些，而在實行一段時期后代價會減小。而且還會帶來較大的生產(chǎn)上升和民族和諧方面的利益”[17](P449)。自發(fā)、互利合作的基礎(chǔ)是經(jīng)濟的互補性，地方根據(jù)發(fā)展需要投入資本、技術(shù)和設(shè)備，可以保障合作的可持續(xù)性。從長治久安的角度看，邊疆民族地區(qū)的不穩(wěn)定有外源性因素，但規(guī)避邊疆安全風(fēng)險的根本策略在于形成內(nèi)源性發(fā)展動力?！芭c外控型穩(wěn)定硬是用外在力機械地維護某種確定性不同，內(nèi)生型穩(wěn)定能使社會生活本身有機地生長出一種確定性，從而使社會穩(wěn)定有牢固的內(nèi)在根據(jù)”[18]。

多民族國家存在內(nèi)部各民族的經(jīng)濟活動如何相互交融的問題。地方合作的一個重要內(nèi)容就是融合經(jīng)濟的發(fā)展。而且，合作領(lǐng)域越全面，區(qū)域一體化的程度也越高。2004年，廣西、貴州、云南等邊疆省區(qū)與福建、廣東等省共同簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，建立了廣泛、全面的合作關(guān)系。目前，泛珠三角合作區(qū)域內(nèi)有74個民族自治縣和蒙古、回、藏、苗、彝、壯等35個世居少數(shù)民族。西南經(jīng)濟協(xié)作區(qū)成立后，地方聯(lián)合修補斷頭公路49條近千公里，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善。根據(jù)青海、新疆簽署的《關(guān)于加強兩省區(qū)經(jīng)濟合作框架協(xié)議》，兩地將通過實施“西煤東運”戰(zhàn)略打通庫爾勒至格爾木的鐵路運輸通道。貴州、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等與四川、陜西、甘肅等內(nèi)陸省份簽訂了“中國西部道路運輸區(qū)域合作框架性協(xié)議”，正在聯(lián)合完善省際間的交通網(wǎng)絡(luò)。中國國際金融有限公司2010年發(fā)布的《宏觀經(jīng)濟周報》指出，中國各地區(qū)之間開始出現(xiàn)經(jīng)濟趨同效應(yīng)，驅(qū)動因素包括基礎(chǔ)設(shè)施改善和沿海企業(yè)轉(zhuǎn)移等，主要受益省區(qū)包括西藏、新疆等邊疆民族省份。正如歷史學(xué)家拉鐵摩爾探討中國邊疆問題時指出的，中國的統(tǒng)一性來自農(nóng)業(yè)社會與游牧社會經(jīng)濟上的互補共生關(guān)系，中國是農(nóng)業(yè)文化和游牧文化互動的“產(chǎn)物”[19](P298)。在互利合作加強的同時，地區(qū)與民族之間的相互聯(lián)系日益密切，他們在政治、經(jīng)濟和社會生活中的共同因素也會越來越多，因為“當(dāng)邊遠集團開始參與全國的經(jīng)濟體系時，它的結(jié)構(gòu)關(guān)系將導(dǎo)致現(xiàn)代的以實效為中心的普遍主義的價值”[20]。

地方合作的轉(zhuǎn)型也有利于政治整合?！皣曳鶈T遼闊通常會帶來多樣化的資源稟賦、巨大的潛在市場以及對外國原料和產(chǎn)品依賴較少的優(yōu)勢。但同時也產(chǎn)生行政控制、民族團結(jié)和地區(qū)發(fā)展不均衡等問題”[21](P31)。由于我國地區(qū)差距的擴大，地方保護主義嚴重，已成為政治整合的一大障礙，“國內(nèi)落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距加大并被固化，極有可能導(dǎo)致兩類地區(qū)對立和沖突”[22]?；ダ献骺稍谝欢ǔ潭壬吓まD(zhuǎn)地方政府“一畝三分地”的觀念，制約地方主義的增長，同時也可防止少數(shù)民族在發(fā)展過程中被邊緣化。邊疆省區(qū)地域廣闊且人口稀少，通過地方合作，還可以在不觸動行政區(qū)劃的條件下，改變政區(qū)面積過大導(dǎo)致的各種發(fā)展問題。

四、繼續(xù)推進邊疆地區(qū)的合作轉(zhuǎn)型

平等互惠型合作在邊疆地區(qū)還處于起步階段。由于缺乏法律保障和專門的執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)，很多合作沒有具體的實施措施和配套政策，影響了合作的實際效果。從“西南五省區(qū)六方經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”“川甘青藏滇毗鄰地區(qū)民族友好經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”“華南和西南地區(qū)經(jīng)濟合作區(qū)”的運行情況看，其合作成效低于“長三角城市經(jīng)濟聯(lián)合會”“珠三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)會”等，其中一個重要原因就是缺乏有效的監(jiān)督制約機制。我國沒有《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》，憲法中也沒有類似美國聯(lián)邦憲法中約束州政府合作行為的“協(xié)議條款”，地方合作缺乏法律規(guī)范，增加了邊疆省份開展跨區(qū)域合作的難度。

在激勵地方合作方面，中央可利用的手段有法律規(guī)范、政策誘導(dǎo)、資金支持以及地方的政績評價導(dǎo)向等。針對邊疆民族地區(qū)地方合作的特殊性，可由全國人大依據(jù)實施情況考慮制定一部《邊疆與內(nèi)地合作法》或《邊疆內(nèi)地合作條例》，為邊疆地區(qū)推進互惠合作提供必要的法律支持。一些學(xué)者根據(jù)我國地方合作中存在問題提出中央應(yīng)設(shè)立一個綜合性權(quán)威機構(gòu)“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會”。該機構(gòu)由發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等有關(guān)部門和區(qū)域管理專家組成，其基本職能包括協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間的關(guān)系并約束地方政府行為、組織實施跨區(qū)域重大項目、審查和監(jiān)督地方自主達成的合作協(xié)議和執(zhí)行情況等，可考慮在此機構(gòu)中單設(shè)負責(zé)推進邊疆地區(qū)開展地方合作的部門。邊疆地區(qū)推進地方合作時還面臨資金制約。比如，西藏昌都規(guī)劃的“茶馬古道”旅游合作戰(zhàn)略已經(jīng)啟動很長時間，但進展不大，原因是沒有實施經(jīng)費。國家應(yīng)設(shè)立專項資金加大對邊疆開展互惠式合作的扶持力度，獎勵那些積極合作的政府部門和企業(yè)單位，在政績考核上鼓勵那些在互惠合作上取得成效的干部。

互惠合作的動力主要來自地方經(jīng)濟差異，經(jīng)濟互補性越強，兩地開展合作的可能性越大。2010年我國專門從少數(shù)民族發(fā)展資金中安排試點資金5700萬元支持邊境9省區(qū)的12個邊境縣開展興邊富民補助資金支持發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)試點。邊疆民族地區(qū)應(yīng)以國家資金支持為依托，重點培育和發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為擴大互惠合作奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟發(fā)展是考核地方官員的主要指標(biāo)，因此，邊疆與內(nèi)地的合作大多集中在資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等能夠直接促進經(jīng)濟增長的領(lǐng)域。邊疆地區(qū)在推進與發(fā)達地區(qū)的地方合作過程中需要加強公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，擴大合作的惠及面，這反過來也有利于地方合作的持續(xù)、健康發(fā)展。加強公共服務(wù)領(lǐng)域合作的重要意義還在于它能夠?qū)⒔?jīng)濟收益轉(zhuǎn)化為社會、政治效益，提升地方合作對邊疆長治久安的效果。