孫超，扎西平措

（四川機動通信局，四川 成都 610041）

為提高專業(yè)應(yīng)急通信保障能力，有效應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件，做好重大活動通信保障工作，根據(jù)國家規(guī)劃，在上世紀(jì)九十年代，全國12家大區(qū)機動通信局依托基礎(chǔ)電信運營商中國電信成立，承擔(dān)專業(yè)應(yīng)急通信保障職責(zé)。2002年后，原中國電信南北分拆，湖北、上海、四川、西安、新疆、廣東、福建等7個大區(qū)機動通信局被劃到中國電信，其他省公司也分別建立了機動通信局或隊。中國電信機動通信局自成立以來，在地震、洪災(zāi)、火災(zāi)等歷次重特大自然災(zāi)害及突發(fā)事件中表現(xiàn)突出，也在奧運會、世博會等重大活動的通信保障工作中表現(xiàn)出色。

工業(yè)和信息化部于2014年9月下達(dá)了《國家應(yīng)急通信一類保障隊伍監(jiān)督管理辦法》，要求各省依托基礎(chǔ)電信運營商組建國家應(yīng)急通信一類保障隊伍作為專業(yè)應(yīng)急通信保障隊伍，而中國電信原來的7個大區(qū)機動通信局成為首批國家應(yīng)急通信一類保障隊伍，浙江、西藏、貴州等電信公司也陸續(xù)建成國家應(yīng)急通信一類保障隊伍。

1 中國電信應(yīng)急通信組織架構(gòu)

中國電信主要的應(yīng)急通信組織機構(gòu)有中國電信集團(tuán)公司、各省公司及各市州分公司戰(zhàn)備應(yīng)急通信辦公室，有分區(qū)域設(shè)置的7個大區(qū)機動局，各省公司機動通信局，各省公司應(yīng)急通信預(yù)備隊，其它專業(yè)應(yīng)急通信保障隊伍。

中國電信自股份制改革以來，面臨收入增長壓力、生產(chǎn)成本緊張、人工成本不足及改革的壓力，各省機動通信局也面臨著業(yè)務(wù)調(diào)整、組織架構(gòu)變革、人員分流等變動。由于情況不同，實際各省機動通信局的組織架構(gòu)和人員組成各不相同，目前有的是機動通信局與其它專業(yè)部門采取“兩塊牌子、一套班子”的方式合設(shè)，如無線網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化與機動通信合設(shè)、長途傳輸與機動通信合設(shè)；有的是單獨設(shè)立機動通信局。各省機動通信局的組織架構(gòu)、人員數(shù)量變化及差別較大。

以中國電信西南大區(qū)機動通信局四川機動通信局為例。1995年在原短波臺基礎(chǔ)上成立，實行“兩塊牌子、一套班子”，截至2002年底共有在職員工153人； 2003年初由于原短波臺撤銷，員工減少為103人，省公司對四川機動通信局員工進(jìn)行了分流，分流部分員工到市州電信分公司或協(xié)商解除勞動合同；2008年起，四川機動通信局除承擔(dān)應(yīng)急通信任務(wù)外，還承擔(dān)了全省部分CDMA網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化工作，并為此專門成立了無線分局，到2012年底員工總數(shù)達(dá)到了110人；2012年底，四川機動通信局又進(jìn)行了深化改革，剝離了CDMA網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的工作職能，員工人數(shù)減少為49人，分流其它員工到市州本地網(wǎng)工作；2014年7月，四川機動通信局繼續(xù)深化改革，將工作地點由眉山搬遷至成都，人員減少為30人，其它人員分流到市州電信分公司，機構(gòu)精簡為2個部門；2015年起，除完成正常應(yīng)急通信任務(wù)外，四川機動通信局首次額外承擔(dān)了收入指標(biāo)。

2 應(yīng)急通信指揮體系及機動通信局任務(wù) 完成情況

（1）應(yīng)急通信指揮體系。中國電信集團(tuán)公司、各省公司和各市州分公司制定應(yīng)急通信保障預(yù)案，機動通信局和各維護(hù)專業(yè)部門制定了應(yīng)急通信專業(yè)保障預(yù)案。集團(tuán)公司牽頭特大應(yīng)急通信保障活動，接受工業(yè)和信息化部業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在搶險救災(zāi)中統(tǒng)一配置衛(wèi)星資源、應(yīng)急物資和備品備件，指揮調(diào)度跨省專業(yè)應(yīng)急通信保障隊伍；各省公司牽頭本省的重大應(yīng)急通信保障活動，接受省通信管理局和集團(tuán)公司業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在搶險救災(zāi)中統(tǒng)一調(diào)度地面電路，配置應(yīng)急物資和備品備件，指揮調(diào)度跨區(qū)域應(yīng)急通信保障隊伍；各市州公司牽頭本區(qū)域的一般應(yīng)急通信保障活動；機動通信局承接專業(yè)應(yīng)急通信保障任務(wù)，指揮帶領(lǐng)應(yīng)急通信預(yù)備隊參與專業(yè)應(yīng)急通信保障任務(wù)。

（2）機動通信局的基本業(yè)務(wù)及任務(wù)完成情況。目前機動通信局的主要任務(wù)簡單來說就是“戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)、急時應(yīng)急、平時服務(wù)”。四川機動通信局自2014年起將業(yè)務(wù)規(guī)范為3類：第1類是應(yīng)急指揮保障，為黨政軍提供特殊情況下的指揮應(yīng)急通信保障，由省公司預(yù)算專項應(yīng)急通信成本，?？顚Ｓ?；第2類是應(yīng)急業(yè)務(wù)支撐，是市州電信分公司完成重大活動的應(yīng)急支撐保障，完成C網(wǎng)優(yōu)化工作中基站臨時疏忙的工作，按“誰發(fā)起，誰負(fù)責(zé)”的原則，由市州電信分公司發(fā)起申請并負(fù)責(zé)支付基本成本；第3類為對外創(chuàng)收任務(wù)，由四川機動通信局獨立對外簽訂合同或完成協(xié)議，省公司按收入比例返還維護(hù)成本。

（3）圓滿完成應(yīng)急通信任務(wù)，屢建戰(zhàn)功，獲得了多項榮譽。中國電信機動通信局自成立以來完成了歷次自然災(zāi)害等突發(fā)事件的專業(yè)應(yīng)急通信保障任務(wù)，獲得了黨委政府的多次表彰。以四川機動通信局為例，自成立以來多次參與重大災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)急通信保障工作，如1998年特大洪水災(zāi)害、2008年5.12特大地震、2010年青海玉樹強烈地震、2010年四川8.13大面積洪災(zāi)、2010年甘肅舟曲特大泥石流、2013年雅安蘆山4.20強烈地震、2014年云南昭通地震等。在保障中第一時間通過衛(wèi)星傳輸，為黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)開通指揮應(yīng)急通信，為搶險前線指揮部開通移動電話、固定電話及視頻會議；為信息孤島開通應(yīng)急C網(wǎng)基站，恢復(fù)重要公眾通信；為中央電視臺等新聞媒體傳送圖像及數(shù)據(jù)。任務(wù)均圓滿完成，達(dá)到了第一時間響應(yīng)、第一時間開通的要求，多次榮獲各級黨委政府頒發(fā)的各項榮譽，被人民群眾贊譽為“通信鐵軍”、“最美通信人”。

3 機動通信局應(yīng)急通信設(shè)備及人員現(xiàn)狀

在機動通信局成立之初，國家配備了基礎(chǔ)應(yīng)急通信設(shè)備；國家自2012年起新建了遍布全國的應(yīng)急衛(wèi)星通信網(wǎng)、應(yīng)急短波通信網(wǎng)，這是獨立于公眾通信網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)，并可通過接口與公眾通信網(wǎng)絡(luò)互通；新增的應(yīng)急設(shè)備種類多，能力儲備強大，便攜能力較強，潛力巨大。以四川機動通信局為例，在保留原有基礎(chǔ)應(yīng)急通信設(shè)備的基礎(chǔ)上，自2012年起，新增了衛(wèi)星固定地面站、視頻會議衛(wèi)星動中通車和靜中通車、衛(wèi)星便攜設(shè)備、短波固定站、短波應(yīng)急通信車、短波便攜站、衛(wèi)星應(yīng)急C網(wǎng)通信車、400kW電源車，后續(xù)還會新增集群通信車、綜合應(yīng)急通信車、綜合保障車及工具裝載車。應(yīng)急通信設(shè)備維護(hù)主要以包機包線到人的自維方式進(jìn)行，對車輛保養(yǎng)、維修及應(yīng)急通信設(shè)備的一些專業(yè)性較強的附屬設(shè)施和專業(yè)廠家共同進(jìn)行維護(hù)，確保設(shè)備隨時完好可用。

機動通信局員工大多是自機動通信局成立以來就一直從事應(yīng)急通信工作，因而平均年齡大，體能較弱，對新知識、新設(shè)備的掌握能力相對較弱。相比其它專業(yè)的維護(hù)員工和市場前端員工，應(yīng)急通信崗位員工的崗位層級較低，平均收入整體較低，職業(yè)生涯發(fā)展受限。應(yīng)急通信工作崗位的吸引力不足。

4 專業(yè)應(yīng)急通信存在的問題及解決建議

立足實踐分析專業(yè)應(yīng)急通信工作中存在的問題，并提出一些解決建議如下：

（1）應(yīng)急通信業(yè)務(wù)分類及管理需要進(jìn)一步明確。應(yīng)急通信業(yè)務(wù)應(yīng)按預(yù)警及響應(yīng)級別明確應(yīng)急通信隊伍調(diào)度層級、申請流程、出動規(guī)模、響應(yīng)時限、應(yīng)急通信預(yù)案、總結(jié)與表彰等內(nèi)容，特別要明確對外聯(lián)絡(luò)規(guī)范及聯(lián)系人。在業(yè)務(wù)分類管理上，明確并突出機動通信局的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，確保完成“戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)，急時應(yīng)急”的應(yīng)急通信保障任務(wù)。

（2）應(yīng)急通信設(shè)備維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化需進(jìn)一步提升。機動通信局的車輛和設(shè)備要保持完好，確保隨時能用，“養(yǎng)兵千日，用兵一時”，這是應(yīng)急通信的特性，設(shè)備維護(hù)需要明確責(zé)任人，要按標(biāo)準(zhǔn)制定詳細(xì)的月度維護(hù)作業(yè)計劃，要明確設(shè)備維護(hù)成本配置標(biāo)準(zhǔn)，要明確設(shè)備升級、改造和大修的資本投入周期及標(biāo)準(zhǔn)。制定設(shè)備日常熱運行和測試標(biāo)準(zhǔn)，通過日常的演練、訓(xùn)練確保設(shè)備全程全網(wǎng)運行正常。

（3）人員編制及崗位層級需進(jìn)一步細(xì)化。工信部對國家應(yīng)急通信一類保障隊伍的設(shè)備種類和人員數(shù)量作了基本要求，而各省電信公司在落實時缺乏相應(yīng)的制度和規(guī)范。比如人員編制應(yīng)當(dāng)與設(shè)備數(shù)量、執(zhí)行任務(wù)工作量、收入指標(biāo)等掛鉤。鑒于應(yīng)急通信崗位員工要求政治性強、跨專業(yè)能力強，所以員工崗位要有一定的吸引力，崗位層級要有梯次性，高、中、低崗位職數(shù)搭配需合理，使員工有一定發(fā)展空間和平臺。

（4）各省公司應(yīng)急通信部門與各業(yè)務(wù)主管部門的工作界面需進(jìn)一步明確和細(xì)化。在應(yīng)對突發(fā)事件的實踐中，黨委、政府機關(guān)的指揮應(yīng)急通信需求多樣化，有語音、數(shù)據(jù)、圖像、會議電視、集群對講等多種指揮通信，有接入多個指揮平臺的需求，所以規(guī)范和打通應(yīng)急通信指揮平臺各接口、接點有很強的現(xiàn)實意義。各省公司專業(yè)應(yīng)急通信隊伍與各省其它行業(yè)專業(yè)應(yīng)急通信隊伍間也應(yīng)保持及時溝通，資源共享。目前機要局、人防辦、武警、公安、防震減災(zāi)辦、森林防火辦等都有專業(yè)應(yīng)急通信設(shè)備與隊伍，應(yīng)在平時加強各隊伍之間的溝通聯(lián)絡(luò)并進(jìn)行互聯(lián)互通演練，在搶險救災(zāi)中共享資源、優(yōu)勢互補，增強應(yīng)急通信保障可靠性。

（5）需要進(jìn)一步強化落實應(yīng)急通信在突發(fā)事件時的優(yōu)先措施。要與省應(yīng)急辦、省通信管理局、省交戰(zhàn)辦等相關(guān)部門建立日常匯報溝通機制，落實應(yīng)急通信車輛標(biāo)識和應(yīng)急通信人員著裝標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在應(yīng)對突發(fā)事件時要形成車輛優(yōu)先通行、物資優(yōu)先補給、優(yōu)先供電、優(yōu)先提供電路、優(yōu)先使用直升機等管制交通工具等一系列的優(yōu)先機制。由國家相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文明確應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件時的相關(guān)具體實施辦法。

（6）下達(dá)機動通信局的收入指標(biāo)時要適度。為了更好體現(xiàn)后端維護(hù)工作的價值，自2015年起中國電信集團(tuán)公司對各省機動通信局下達(dá)了收入指標(biāo)任務(wù)，機動通信局在創(chuàng)收方面投入了大量的人、財、物力，對應(yīng)急通信日常訓(xùn)/演練、技能提升及設(shè)備維護(hù)等方面造成一定的負(fù)面影響。以四川機動通信局為例，在2015年之前，應(yīng)急指揮保障業(yè)務(wù)、應(yīng)急支撐業(yè)務(wù)及對外創(chuàng)收業(yè)務(wù)各占1/3的人力工作量，而自2015年起，對外創(chuàng)收業(yè)務(wù)人力工作量超過了全部工作量的3/5。對機動通信局下達(dá)創(chuàng)收任務(wù)時需慎重和適度，目的應(yīng)該是“以用代訓(xùn)”，保持設(shè)備完好、人員能力提升，在確保提升應(yīng)急通信能力基礎(chǔ)上，適度發(fā)揮應(yīng)急通信設(shè)備及人員的邊際效應(yīng)。

5 專業(yè)應(yīng)急通信發(fā)展思考

（1）應(yīng)急通信設(shè)備的維護(hù)運行成本和人員配備要標(biāo)準(zhǔn)化。目前應(yīng)急通信設(shè)備車輛大多配備了衛(wèi)星通信設(shè)備，這些專業(yè)車輛及設(shè)備維護(hù)成本高，所需備品備件多。由于應(yīng)急通信設(shè)備很難為企業(yè)創(chuàng)造相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，在不斷壓縮成本、提升利潤的大背景下，基礎(chǔ)電信運營商近年來不斷降低機動通信局維護(hù)運行成本，減少人員數(shù)量，這勢必會影響應(yīng)急通信設(shè)備質(zhì)量和應(yīng)急通信保障任務(wù)完成效果，降低專業(yè)應(yīng)急通信保障能力。國家相關(guān)部門應(yīng)明確應(yīng)急通信設(shè)備的維護(hù)運行成本標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)保障范圍、保障內(nèi)容、設(shè)備原值等明確人員基本配置，給予必要的應(yīng)急通信專項費用補貼，對電信運營商的應(yīng)急通信工作進(jìn)行定期考核。

（2）要強化衛(wèi)星通信在應(yīng)急通信中的應(yīng)用。要充分利用亞洲衛(wèi)星、中星衛(wèi)星、鑫諾衛(wèi)星、亞太衛(wèi)星、北斗衛(wèi)星、海事衛(wèi)星、銥星資源，在搶險救災(zāi)中合理搭配使用，提升可靠度。在重大自然災(zāi)害等突發(fā)事件中，一般造成影響最大的是一個區(qū)域的通信全阻，而全阻普遍是由長途線路中斷引起的，且恢復(fù)慢。應(yīng)急通信就是要在特殊情況下解決通信全阻，一是在黨委政府機關(guān)所在地建立超級移動通信基站，傳輸采用衛(wèi)星通信及有線復(fù)聯(lián)方式，并建立白名單，確保有線傳輸中斷的情況下，通過衛(wèi)星傳輸方式保持移動基站運行，保證黨委政府機關(guān)指揮通信暢通；二是在重點區(qū)域日常配備衛(wèi)星電話或便攜衛(wèi)星設(shè)備，確保在突發(fā)事件發(fā)生時能與外界保持基本信息溝通；三是通過第一時間派出衛(wèi)星應(yīng)急移動基站車、視頻會議車或通過直升機運輸、途步進(jìn)入災(zāi)區(qū)等多種方式將便攜設(shè)備運抵災(zāi)區(qū)，在突發(fā)事件現(xiàn)場第一時間恢復(fù)黨委政府機關(guān)的指揮通信。

（3）用好應(yīng)急通信專用的短波網(wǎng)和衛(wèi)星網(wǎng)，演練要實戰(zhàn)化、常態(tài)化、做到互聯(lián)互通。要突出獨立于公眾網(wǎng)的應(yīng)急衛(wèi)星網(wǎng)和應(yīng)急短波網(wǎng)在搶險救災(zāi)時的優(yōu)勢，借鑒美國政府的做法，為推進(jìn)“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急通信體系建設(shè)，從資金投入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計以及制度建設(shè)等多個方面入手，突破多部門多企業(yè)互聯(lián)互通的障礙，建立日常的溝通聯(lián)絡(luò)、規(guī)范設(shè)備維護(hù)和測試規(guī)范，更加常態(tài)化、實戰(zhàn)化地開展應(yīng)急演練，將地面電路、移動基站、視頻會議設(shè)備等多種設(shè)備聯(lián)入應(yīng)急衛(wèi)星網(wǎng)，確保應(yīng)急設(shè)備互聯(lián)互通，測試運行正常。進(jìn)一步探討應(yīng)急短波網(wǎng)的實戰(zhàn)應(yīng)用，并在演練中檢驗。

（4）新增應(yīng)急通信設(shè)備要進(jìn)一步小型化、便攜化、智能化、節(jié)能、高集成。新增應(yīng)急通信設(shè)備一定要考慮小型化、便攜化，這樣才能保證其可以通過多種方式進(jìn)入突發(fā)事件現(xiàn)場，比如通過越野車、直升機/無人機、飛艇/快艇、人員背負(fù)等運輸應(yīng)急通信設(shè)備到達(dá)現(xiàn)場。同時應(yīng)急通信設(shè)備要智能化，能夠支撐多種業(yè)務(wù)，并且操作簡單、智能；設(shè)備一定要高度集成，減少外圍器件和模塊，有效減少和排除設(shè)備故障；設(shè)備要節(jié)能，這樣可以有效降低電源負(fù)荷，延長工作時間，可以采用太陽能、鋁－空氣供電等清潔、高效的新能源。

（5）探索建立基礎(chǔ)運營商機動通信局間的資源共享機制。在自然災(zāi)害等突發(fā)事件發(fā)生時，中國電信、中國移動和中國聯(lián)通公司的應(yīng)急通信設(shè)備都會分別到達(dá)現(xiàn)場，為各自公司的網(wǎng)絡(luò)和客戶進(jìn)行應(yīng)急通信保障，此時一般會單獨開通應(yīng)急通信車和衛(wèi)星電路，搶通光纜傳輸電路，沒有共享和高效利用應(yīng)急通信資源。國家可以探索在一輛應(yīng)急通信車上同時配備3家基礎(chǔ)運營商的應(yīng)急通信設(shè)備，在處置自然災(zāi)害等突發(fā)事件時，共享應(yīng)急通信設(shè)備、衛(wèi)星電路資源、光纜傳輸電路資源，更加快速、高效、快捷地服務(wù)于黨委政府機關(guān)的指揮應(yīng)急通信和公眾通信。

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