梁 偉

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中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的界定及其邊界約束研究
——基于產(chǎn)權由物權關系向行為權利關系演化的理論視角

梁 偉

政府作為當代市場經(jīng)濟制度結構中重要的參與者，它與市場主體的關系既是博弈對手也是伙伴相依，市場運行必然受到政府行為的影響。因此，有效實現(xiàn)中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革目標的關鍵并非簡單的政企、政社分開，也不僅僅只是考慮聯(lián)賽"物"資源的產(chǎn)權歸屬，而是應當對政府行為給予規(guī)制以協(xié)調(diào)政府與市場的關系。基于產(chǎn)權由物權關系向行為權利關系演變的視角，將中國足球職業(yè)聯(lián)賽的政府與市場間界限、政府行為的規(guī)制等命題置于產(chǎn)權制度分析框架內(nèi)研究：首先，探討中國足球職業(yè)聯(lián)賽"政府產(chǎn)權"的理論邏輯；其次，從政府與市場資源配置機制的成本收益比較中析出中國足球職業(yè)聯(lián)賽"政府產(chǎn)權"的合理邊界并構建邊界約束機制；最后，以中國足球超級聯(lián)賽為對象對中國足球職業(yè)聯(lián)賽"政府產(chǎn)權"邊界的約束機制給予具體化解釋，期望為中國足球改革實施提供有意義的理論指引。

職業(yè)體育；中國足球職業(yè)聯(lián)賽；政府產(chǎn)權；管辦分離；約束機制

前言

在2014年10月國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》指引下，國家體育總局針對性地制定了《以運動項目管理中心和單項體育協(xié)會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》，旨在通過加大對協(xié)會體制改革的力度，破解足球行業(yè)“行政、事業(yè)、社團、企業(yè)”四位一體，政府權力高度集中所帶來的問題，并期望以足球等項目的改革試點為輻射，建立現(xiàn)代體育制度和高效科學的體育管理運行機制[7]。2015年2月，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過了《中國足球改革總體方案》，這項國家戰(zhàn)略的頂層設計賦予了中國足球改革極高的戰(zhàn)略地位，而作為中國足球改革重要部分的足球職業(yè)

聯(lián)賽，也由此成為了改革的重點命題。那么，中國足球職業(yè)聯(lián)賽改革的核心問題是什么？宏觀而言，是2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所提到的“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[20]。微觀層面則是要明確政府與市場之間的權限，規(guī)范政府行為，調(diào)動和尊重市場資本與社會力量參與職業(yè)聯(lián)賽的積極性，完善聯(lián)賽俱樂部制度和確立其市場主體地位，改革職業(yè)聯(lián)賽的收益分配機制。

理論學界以及社會大眾普遍認為,中國足球職業(yè)聯(lián)賽改革的關鍵在于要以明晰產(chǎn)權歸屬為途徑實現(xiàn)政事、政社、政企分開意義上的管辦分離。雖然本研究前期也同樣持有這種觀點并得出了較有意義的結論，但與其他學者研究范式相同的是，我們都以“物”為客體的物權關系這種法律體系對產(chǎn)權的界定為研究基點分析足球職業(yè)聯(lián)賽的產(chǎn)權歸屬[10-11]。而當前的制度經(jīng)濟學研究為了更好地解釋日趨復雜的利益沖突現(xiàn)象，對產(chǎn)權的理解已經(jīng)由物權關系演變到了行為權利關系，依此衍生的“政府產(chǎn)權”研究范式也成為了探析政府與市場關系的新思路。因此，本研究基于產(chǎn)權由物權關系向行為權利關系演變的視角，將中國足球職業(yè)聯(lián)賽中的政府與市場間界限、政府行為的規(guī)制等命題置于產(chǎn)權制度分析框架內(nèi)研究。首先，探討中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的理論邏輯；其次，從政府與市場資源配置機制的成本收益比較中析出中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的合理邊界并構建出邊界約束機制；最后，以中國足球超級聯(lián)賽為對象對中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”邊界的約束機制給予具體化解釋，期望為中國足球改革實施提供有意義的理論指引。

1 中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的理論邏輯

1.1 “政府產(chǎn)權”的理論內(nèi)涵——握有權力的政府是否擁有產(chǎn)權？

政府依靠權力行使其對國家、社會、市場的管理職能，所以，保護各類產(chǎn)權也應當是政府職能的重要部分。那么，握有權力的政府是否擁有產(chǎn)權這種普遍被認為僅是應當存在于市場、社會中的權利？對于這個問題，需要以對權力與權利的關系解讀作為起點。代水平認為,權力與權利都是人們之間的一種社會關系，追求、掌控和行使權力或者權利其實都是為了獲取某種利益，都是為達到利益目的而做出的行為，而這些行為選擇會給其他利益主體產(chǎn)生影響。兩者唯一的區(qū)別在于權力行使主體憑借權力的強制性對其他主體產(chǎn)生約束力，而權利是任意的行為選擇，意味著權利主體可以自由地選擇行為[3]。國內(nèi)、外研究也有類似觀點，如朱啟才、張其學對權力的經(jīng)濟學思考以及從康德、馬克思到巴澤爾的法律框架內(nèi)權利向非法律性權利的演進理論闡述等[23-24,19]。那么，產(chǎn)權是否也可以被視為一種行為選擇？對產(chǎn)權的經(jīng)典認識是：當一個人對某項財產(chǎn)擁有所有權時，意味著他對該項財產(chǎn)具備占有、使用、處置等權利并獲得法律保護，其他人不能肆意干涉與侵犯[5]。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種基于物權關系的傳統(tǒng)產(chǎn)權理論邏輯已不足以解釋更深層面的利益沖突問題。例如，社會發(fā)展引發(fā)當前各種新型資源的開發(fā)或是現(xiàn)有資源潛在有用性被發(fā)掘，這些“物”資源產(chǎn)權該如何界定？對于這個問題，馮濤、朱巧玲等提出了“產(chǎn)權由物權關系演變?yōu)樾袨闄嗬P系”的觀點，即物權關系不再是產(chǎn)權唯一構成，產(chǎn)權還應被視為人們在使用“物”時所引起的相互間行為關系，也可被描述為人們在互動過程中的行為選擇。依此，他們析出“政府產(chǎn)權”的概念：按照一定的法律程序所賦予或規(guī)定的各級政府的職能、職責及相應的權力結構以及政府行為的權力邊界被稱為政府產(chǎn)權，從而解釋了政府是否也擁有產(chǎn)權這個問題[4,21]。

1.2 中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革遲滯的“政府產(chǎn)權”理論解釋——政府配置“物”資源的“行為”邊界模糊和難以約束扭曲了基于物權關系的聯(lián)賽產(chǎn)權歸屬

本研究前期曾經(jīng)以中國足球超級聯(lián)賽(以下簡稱“中超聯(lián)賽”)為研究對象，認為基于物權關系的聯(lián)賽產(chǎn)權歸屬不明確、產(chǎn)權主體模糊不清是影響職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展的重要因素。因此，從經(jīng)濟性生產(chǎn)要素這個“物”的層面探尋中超聯(lián)賽的產(chǎn)權歸屬與配置問題，以求出實現(xiàn)管辦分離目標的有效途徑[10]?？墒牵谐镜某闪?、《中國足球職業(yè)聯(lián)賽實施管辦分離改革方案》(試行)的提出，包括中國足球協(xié)會將中超聯(lián)賽和中甲聯(lián)賽移交職業(yè)聯(lián)賽理事會管理等改革措施，雖然體現(xiàn)出了聯(lián)賽“物”資源的產(chǎn)權配置正在逐步合理化，但政府及其代理人與聯(lián)賽俱樂部的利益沖突卻并沒有因此而停止。其原因在于博弈的焦點已經(jīng)從聯(lián)賽資源歸屬轉(zhuǎn)向資源配置主導權層面，也就是雖然具有法律和制度的依據(jù)，但政府的權力結構及其行為卻有著當前市場、社會都難以約束到的選擇自由度，這就導致政府以中國足球職業(yè)聯(lián)賽是“準公共產(chǎn)品”為依據(jù)，在聯(lián)賽資源配置規(guī)則的制定與執(zhí)行方面擁有絕對的話語權和影響力。2010年中超聯(lián)賽與某體育用品公司的運動裝備排他性協(xié)議、2012年中超聯(lián)賽網(wǎng)絡直播權的開發(fā)出售等都體現(xiàn)出：無論職業(yè)聯(lián)賽形成何種新型資源或是現(xiàn)有資源的潛在有用性被發(fā)現(xiàn)，政府都可以依靠其權力結構及其行為的優(yōu)勢掌控資源的配置，而俱樂部則處于劣勢。這些現(xiàn)象使俱樂部逐漸認識到，相比于直接爭奪聯(lián)賽“物”資源的歸屬，獲得資源配置主導權這種配置“物”資源的“行為”才是更為重要和根本。所以，為了維持自身既得收益，俱樂部會形成一種逆向行動集團，采用他們認為合理的方式對職業(yè)體育管理部門的已有制度安排提出調(diào)整訴求并試圖獲得參與調(diào)整制度的權力[1]。由此，政府與聯(lián)賽俱樂部的博弈焦點逐漸移至中超公司的權利架構、自主經(jīng)營范圍、商務運營決策權等一系列影響聯(lián)賽資源配置的權利層面[14,16]?；趯嗔?、權利、產(chǎn)權與政府產(chǎn)權的解讀，本研究認為，政府利用法律制度給予的權力在配置中國足球職業(yè)聯(lián)賽資源時，其權力結構與行為選擇即是聯(lián)賽的“政府產(chǎn)權”。由于“政府產(chǎn)權”邊界的模糊而導致政府行為難以約束所引發(fā)的基于物權關系的產(chǎn)權歸屬扭曲，中國足球職業(yè)聯(lián)賽“物”資源的產(chǎn)權歸屬一直難以清晰，這致使聯(lián)賽管辦分離改革出現(xiàn)遲滯。因此，通過類似界定市場、企業(yè)產(chǎn)權關系的制度安排與架構去界定中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的邊界并探索出約束機制，也就是從基于行為權利關系的“政府產(chǎn)權”入手，明晰和約束政府的權力結構與行為邊界，才能讓市場在中國足球職業(yè)聯(lián)賽資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，從而有效推進聯(lián)賽管辦分離改革的實施。

2 中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的界定及“政府產(chǎn)權”的合理邊界

為什么要界定產(chǎn)權？郭曉芳認為，由于資源的稀缺性，使得人們在日常的經(jīng)濟行為中產(chǎn)生利益摩擦從而影響了資源配置的效率，有效的產(chǎn)權界定可以減少利益摩擦，提高資源配置效率從而使資源達到最優(yōu)配置[6]。那么，政府與市場作為配置資源的兩種主要機制，兩者既有各自獨立發(fā)揮作用的范圍也存在行為相互交叉的領域。在雙方都能發(fā)揮資源配置作用的情形下，政府與市場配置資源的行為邊界就取決于成本與收益的比較[2]。因此，中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的有效界定就在于從政府與市場配置資源機制的成本收益比較中析出“政府產(chǎn)權”的合理邊界。

2.1 政府配置聯(lián)賽資源機制的“成本-收益”變遷——基于對聯(lián)賽職業(yè)化發(fā)展歷程的回溯

在中國足球甲A聯(lián)賽(以下簡稱“甲A聯(lián)賽”)成立初期，職業(yè)聯(lián)賽資源的形成及配置完全依賴于政府行為，例如，山東魯能足球俱樂部當初是由濟南市政府出資贊助并直接參與俱樂部的管理。1997年，在山東省體委的協(xié)調(diào)下將俱樂部移交國有獨資企業(yè)-山東省電力集團公司進行投資運作和管理。在當時我國市場環(huán)境以及市場主體并不健全、成熟的情況下，政府配置資源機制為甲A聯(lián)賽以及俱樂部的起步與成型提供了急需的人力和資金支持，確保了相應制度安排的有效實施，從而推動甲A聯(lián)賽的高速發(fā)展，致使當時政府和甲A聯(lián)賽俱樂部基本都處于一種收益大于成本的狀態(tài)。對于政府而言，雖然增加了行政管理成本、協(xié)調(diào)利益關系和尋找投資者的成本，但聯(lián)賽各種“物”資源的產(chǎn)權出售卻給作為所有者的政府帶來了巨額經(jīng)濟收益。與此同時，甲A聯(lián)賽俱樂部則由于政府的介入而對應地減少了信息和投資來源尋找、政策性風險等行為成本，獲取了市場資本投入所帶來的收益。甲A聯(lián)賽1999—2002這4個賽季總共獲得了5 320萬美元的主冠名權贊助收益(分別來自美國Philip Morris煙草公司以及百事飲料國際集團)。同時，1995—1998這4個賽季的場均上座率超過21 000人次(高于2014賽季中超聯(lián)賽的場均18 986人次)，并且，中國國家男子足球隊獲得了1994年亞運會足球比賽銀牌與2004年亞洲杯亞軍以及入圍2002年世界杯的事實表明，聯(lián)賽職業(yè)化模式帶來了社會效益、經(jīng)濟收益與政府政績效益的共贏。甲A聯(lián)賽的成功無疑體現(xiàn)出在我國職業(yè)體育市場發(fā)育不完善的條件下政府配置資源機制的巨大優(yōu)勢?？墒?，隨著2005年甲A聯(lián)賽向中超聯(lián)賽的轉(zhuǎn)型升級，政府配置資源機制的缺陷日益明顯。雖然政府依然控制著中超聯(lián)賽幾乎所有“物”資源的產(chǎn)權，以此均衡其支出財務成本與收益，但卻導致中超聯(lián)賽俱樂部在增加向政府尋租成本和政府干預不當所帶來的投資風險成本同時，由于缺乏對聯(lián)賽資源配置的話語權而出現(xiàn)了運營成本與經(jīng)濟收益迅速失衡。由此則引發(fā)了政府及其代理人與俱樂部在中超聯(lián)賽當中的頻繁利益沖突，直接或間接地致使中超聯(lián)賽的經(jīng)濟收益、社會效益與政績效益減少以及運營成本的增加。因此，盡管政府配置資源機制給予職業(yè)聯(lián)賽在發(fā)展初期以良好的推動力，但是，這種機制所造成的政府權力結構及其行為邊界難以約束已經(jīng)影響到了中超聯(lián)賽的發(fā)展效率而迫切的需要改革。

2.2 市場配置聯(lián)賽資源機制的“成本-收益”變遷趨勢假設——基于當前中超聯(lián)賽的實踐經(jīng)驗

中國足球職業(yè)聯(lián)賽改革發(fā)展的目標是否是要轉(zhuǎn)向完全由市場對聯(lián)賽資源進行配置？在由市場配置聯(lián)賽資源時，雖然信息和投資來源尋找、政策性風險等行為成本不僅由俱樂部承擔并且很可能有所增加，但是向政府尋租、政府干預不當所帶來的投資風險等成本卻被消除，并且也獲取了聯(lián)賽資源的配置主導權，這樣不正是俱樂部所要求的“管辦分離、聯(lián)賽自治、盈虧自負”嗎？但必須要看到，作為社會政治組織與經(jīng)濟組織復合體的“準公共產(chǎn)品”，中國足球職業(yè)聯(lián)賽無論進行怎樣的改革都不能忽略或剔除其公共產(chǎn)品的基本屬性，也就是必須要保障中國競技體育所承擔的弘揚愛國主義精神、增強民族自信心與凝聚力等責任與義務[8]。而由于市場投資者基本是以自身利益為出發(fā)點，并不愿意去生產(chǎn)或消費外部效應大而內(nèi)在效應小的準公共產(chǎn)品，所以，完全的市場提供極易導致準公共產(chǎn)品的結構性失調(diào)[15]。這種情況在當前中超聯(lián)賽僅是政府一定程度“放權讓利”的前提下就已經(jīng)有所顯現(xiàn)，例如，2014賽季中超聯(lián)賽、中甲聯(lián)賽32個俱樂部中有19個是位于中國經(jīng)濟較為發(fā)達的京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，經(jīng)濟水平不高的我國中西部地區(qū)僅有7個俱樂部(中超聯(lián)賽2個、中甲聯(lián)賽5個)。此外，中超聯(lián)賽16個俱樂部2013賽季平均總支出的50%用于支付教練或球員薪水，廣州恒大俱樂部、山東魯能俱樂部甚至達到了俱樂部總支出的70%以上。另外，在該年度3.9億元的球員轉(zhuǎn)會費中，外籍球員的轉(zhuǎn)會費占據(jù)了71.8%。但與此同時，各俱樂部甚至包括中超聯(lián)賽本身在社會培育、推廣、場地建造支持等足球項目發(fā)展基本條件上的工作與投入?yún)s并不足夠，尤其是沒有扎實的推進足球后備人才隊伍培養(yǎng)與梯隊建設工作[18]。這說明，只要是由市場提供產(chǎn)品就必然會存在投資者對經(jīng)濟利益的考慮，以壓縮成本與創(chuàng)造利潤為手段實現(xiàn)其經(jīng)濟利益最大化。假如完全由市場配置聯(lián)賽所有的資源，那么，聯(lián)賽及其俱樂部壓縮的職業(yè)足球發(fā)展基礎投資等經(jīng)濟、人力成本以及資源配置區(qū)域不平衡所帶來的不良后果將會影響中國足球的可持續(xù)發(fā)展。所以，對于“準公共產(chǎn)品”的中國足球職業(yè)聯(lián)賽，政府必然要承接這種成本轉(zhuǎn)嫁并通過政府行為調(diào)整資源配置的布局，如當前由教育部牽頭聯(lián)合6個部委實施的校園足球推廣工作，特別是針對向西部校園足球布局城市的資源傾斜政策就是實例。因此，完美的市場機制只是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實經(jīng)濟生活中由市場配置資源必然也會出現(xiàn)問題與弊病，這客觀上就要求政府的參與和介入，但是，政府對資源配置的重新參與和介入將可能使得政府權力結構及其行為邊界在“國家戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控”的名義下回歸甚至是擴展，不僅提升了政府的行為成本，也極易再次引發(fā)政府干預與市場自治要求層面的矛盾沖突。

2.3 中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”合理邊界析出

中國足球職業(yè)聯(lián)賽“準公共產(chǎn)品”的復雜性表明，無論政府還是市場都不能單獨地均衡 “收益-成本”以實現(xiàn)聯(lián)賽資源最優(yōu)化配置，而資源配置行為的交叉性就因此給予了擁有權力結構優(yōu)勢的政府獲取擴張行為邊界的機會，這極有可能導致職業(yè)聯(lián)賽步入“政府干預→政府權力結構及其行為難以約束→利益沖突→完全市場化運作→市場行為外部性問題→需要政府介入→政府再次干預甚至擴展其行為邊界”的循環(huán)困境。本研究認為，破解困境的方式應當是依據(jù)我國社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的實際情況，界定在微觀、中觀與宏觀層面由哪種機制進行資源配置會更有助于聯(lián)賽“收益-成本”的均衡以實現(xiàn)綜合效益最大化，而不是糾結于政府與市場資源配置機制之間“非我即你”的選擇?；谏鲜龅恼J識，中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的合理邊界就得以析出：1)如果政府配置資源機制在擬訂實施聯(lián)賽發(fā)展規(guī)劃、管理運作商務開發(fā)、處理聯(lián)賽日常事務、聯(lián)賽具體事項決策等層面不能均衡聯(lián)賽的“收益-成本”，那么，不僅會影響聯(lián)賽資源配置的最優(yōu)化，也會導致政府行為的不規(guī)范，所以，政府在微觀層面的資源配置權應交于市場機制。2)在雙方行為交叉較多的中觀層面，“政府產(chǎn)權”的邊界就在于明確政府職能部門的職責，公開行政權力清單，取消沒有法律、法規(guī)依據(jù)的行政權力；管理雖有法律法規(guī)依據(jù)但不符合改革精神和發(fā)展實際的行政權力；移交由社會團體、行業(yè)協(xié)會執(zhí)行會更有效率的行政權力，降低管理成本以及腐敗與反腐成本的同時減少俱樂部的尋租成本和政府干預不當?shù)耐顿Y風險成本。3)在宏觀層面，出于對公共利益和社會管理的需要，同時也為了保障和監(jiān)管聯(lián)賽的“準公共產(chǎn)品”屬性，政府應當通過立法、政策制定、司法監(jiān)督與審查等手段將市場對聯(lián)賽資源的配置限制在法律與制度的框架內(nèi)(圖1)。

3 中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的邊界約束

本研究試圖通過政府產(chǎn)權對邊界約束主體的尋找以及如何發(fā)揮約束主體的力量使“政府產(chǎn)權”行使在被界定的范圍內(nèi)的探究，構建中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”邊界的約束機制。

3.1 中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”邊界的約束主體——政府的自我約束以及來自市場主體的約束

我國國有企業(yè)改制等多個領域的改革經(jīng)驗教訓表明，完全由政府配置資源的經(jīng)濟發(fā)展與改革模式極易為尋租活動提供空間，由此會引發(fā)腐敗現(xiàn)象。當前，中央政府已經(jīng)意識到僅靠嚴格監(jiān)督和嚴肅法紀的方式并不足以防止尋租腐敗，還需要消除尋租活動的存在環(huán)境。也就是要在法律框架內(nèi)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批權力，強調(diào)從立法、執(zhí)法、司法、法制監(jiān)督、法制教育等角度建立健全一整套規(guī)范權力運行的法律體系，做到有法可依、有章可循，用法律和制度規(guī)范、分解、監(jiān)督、制約權力[13]。這樣，“依法治國”的提出以及權力清單制度等政府自我約束的措施為中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”邊界的約束提供了力量來源。另一方面，政府行為不規(guī)范會影響市場主體的正當利益獲取，但卻沒有或者無法做出補償。因此，為了維護自身利益，即使處于博弈力量不對等、信息獲取不完全的劣勢地位，市場主體也必然會想方設法地限制政府行為。如2005年中超聯(lián)賽有限責任公司的成立、2012年中國足球職業(yè)聯(lián)賽“管辦分離”方案的出臺、2014年國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，以及2015年國家體育總局制定的《以運動項目管理中心和單項體育協(xié)會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》等實質(zhì)都是源于逐漸成熟的市場及其衍生的市場主體對限制政府行為以獲取更多聯(lián)賽資源配置主導權的改革訴求與長期博弈。由此，在“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革導向指引下，市場主體就逐漸成為了約束“政府產(chǎn)權”邊界的重要力量來源。

圖1 本研究基于政府與市場資源配置機制成本收益比較的聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”合理邊界示意圖

3.2 中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”邊界的約束機制——以中國足球協(xié)會實體化改革為基點，調(diào)整職業(yè)聯(lián)賽理事會架構及其與中國足球協(xié)會的關系結構

如何才能發(fā)揮約束主體的力量促使“政府產(chǎn)權”在被界定的權限范圍內(nèi)行使？當前多個研究觀點認為，要實現(xiàn)對政府權力行為的規(guī)制并協(xié)調(diào)政府與市場的關系，就必須在宏觀上完善我國的法律、法規(guī)、制度建設及其監(jiān)督實施。微觀上則要加快建立現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會體系，將政府的社會公共職能和市場主體難以獨自承擔但又與其經(jīng)營活動密切關聯(lián)的職能進行界定整合后形成行業(yè)公共職能，并向行業(yè)協(xié)會進行移交，以減少政府和市場的行為偏離以及不規(guī)范等問題[12,17,22]。由此看出，在逐步完善的法律、法規(guī)、制度框架內(nèi)，建立承擔政府與市場主體職能移交的行業(yè)協(xié)會是具有可行性的“政府產(chǎn)權”邊界約束途徑。

為了符合聯(lián)賽管辦分離改革的要求，中國足球協(xié)會成立了職業(yè)聯(lián)賽理事會并提出，“根據(jù)職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革目標，職業(yè)足球俱樂部的權利、義務、工作方式在職業(yè)聯(lián)賽理事會框架下另行確定”，這似乎體現(xiàn)了改革的誠意與力度。但是《中華人民共和國體育法》第31條規(guī)定“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責管理”。因此，中國足球協(xié)會在法律意義上擁有負責管理中國境內(nèi)所有足球競賽的職能。所以，參照2012年印發(fā)的《中國足球職業(yè)聯(lián)賽實施管辦分離改革方案》(試行)第3條第2點：由中超公司先對聯(lián)賽商業(yè)項目進行審批、評估，然后由職業(yè)聯(lián)賽理事會擬定方案，再報給中國足球協(xié)會對方案進行審議、審計、評估和批準的規(guī)定可以看到，聯(lián)賽理事會其實是中國足球協(xié)會領導管理下的內(nèi)部機構。雖然職業(yè)聯(lián)賽理事會的成立備受爭議，但本研究認為，職業(yè)聯(lián)賽理事會歸屬于中國足球協(xié)會領導的管理架構既有法律依據(jù)也符合《國際足球聯(lián)合會章程》的要求，同時在國際上也存在實際案例，例如，德國足球職業(yè)聯(lián)賽委員會(The Liga Fussballverband e.V.)、意大利足球職業(yè)聯(lián)盟(Del Calico Professionistico)就必須接受本國足球協(xié)會的領導與管理。但是，職業(yè)聯(lián)賽理事會的權利安排架構以及與中國足球協(xié)會的關系結構卻差異于德國、意大利等國的模式：例如，由中國足球協(xié)會確定理事會主席人選并提名執(zhí)行局局長人選，中超、中甲聯(lián)賽俱樂部僅擁有16個執(zhí)委會委員的7個席位，這就不同于德國足球職業(yè)聯(lián)賽委員會完全由36個甲級、乙級俱樂部自主組建管理的架構。此外，德國、意大利的職業(yè)聯(lián)賽委員會(職業(yè)聯(lián)盟)是擁有投票權等實質(zhì)性權利的國家足球協(xié)會會員(意大利足球職業(yè)聯(lián)盟擁有占據(jù)意大利足球協(xié)會34%席位的投票權)，這使職業(yè)聯(lián)賽俱樂部對于足協(xié)的政策制定與制度設計具有了影響力與話語權[25，26]。而一直沿用的《中國足球協(xié)會章程》中只給予了職業(yè)聯(lián)賽俱樂部列席旁聽的權利，2014年的章程修訂也沒有體現(xiàn)出要給予職業(yè)聯(lián)賽理事會以投票權，這導致了在中國足球協(xié)會“政社不分”的現(xiàn)狀下，缺乏影響力和話語權的職業(yè)聯(lián)賽俱樂部無法有效地約束政府行為，也不能獲取更多的聯(lián)賽資源配置主導權。并且，由于中國足球協(xié)會在聯(lián)賽中的行為實質(zhì)仍舊是政府行為，政府行政管理、協(xié)調(diào)的成本并未由此減少。同時，中國足球協(xié)會主導控制著絕大部分聯(lián)賽資源的配置權，這就意味著向政府尋租的腐敗滋生環(huán)境依然存在。

因此，要以行業(yè)協(xié)會為途徑約束中國足球職業(yè)聯(lián)賽的“政府產(chǎn)權”，首先，要切實做到中國足球協(xié)會的“實體化”改革，使其轉(zhuǎn)型為一個處于政府與市場之間的自主性公共治理主體，與政府形成合作伙伴而非上下級的附屬關系，通過發(fā)揮對政府與市場的雙重代理功能以協(xié)調(diào)兩者的關系。其次，要調(diào)整政府的權力結構，通過權力清單制度劃清政府相關職能部門的職能范圍，將處于中觀和微觀層面的帶有執(zhí)行性、技術性與操作性的行業(yè)公共職能移交給與政府“脫鉤”的中國足球協(xié)會，政府僅保持屬于宏觀層面的決策、規(guī)劃、調(diào)控等職能，以此減少政府不當干預行為的可能性以及降低管理、協(xié)調(diào)等行為成本，消除政府尋租空間的腐敗滋生環(huán)境。第三，從聯(lián)賽俱樂部的角度看，雖然通過將自身難以承擔的職能移交給與政府“脫鉤”的中國足球協(xié)會在理論上可以防止政府干預在“宏觀調(diào)控、國家戰(zhàn)略”名義下的回歸和行為邊界擴展。如果俱樂部依然不具備對中國足球協(xié)會政策制定、規(guī)章設計的話語權和影響力，就會導致俱樂部依然無法獲取聯(lián)賽資源配置主導權的同時，也還需要向新的領導者——中國足球協(xié)會支付尋租成本和承受協(xié)會指導不當所帶來的投資風險成本。由此，就需要重新調(diào)整職業(yè)聯(lián)賽理事會架構及其與中國足球協(xié)會的關系結構，也就是應當完全由聯(lián)賽俱樂部自主成立職業(yè)聯(lián)賽理事會并自治聯(lián)賽的管理運營等業(yè)務，并給予職業(yè)聯(lián)賽理事會具有投票權等實質(zhì)性權利的中國足球協(xié)會會員身份，通過與協(xié)會其他會員的博弈、合作以影響中國足球協(xié)會的政策制定與制度設計，協(xié)調(diào)職業(yè)足球聯(lián)賽的經(jīng)濟利益、公共利益和政治責任。最后，中國足球職業(yè)聯(lián)賽各類利益主體的行為都要受到國家立法、司法機關的法律制約和司法監(jiān)督審查，從而形成對市場主體經(jīng)濟利益與國家利益、社會責任義務綜合考量下的制衡機制，以此約束中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的邊界(圖2)。

3.3 基于“政府產(chǎn)權”邊界約束的中超聯(lián)賽治理模式

基于前述對中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”理論邏輯、現(xiàn)狀解釋、邊界界定及其約束機制的研究，以中超聯(lián)賽為對象進一步具體分析中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”的邊界約束機制。

圖2 本研究的中國足球職業(yè)聯(lián)賽“政府產(chǎn)權”邊界約束途徑示意圖Figure 2. Constraints-Mechanism of Government Property Rights in China Football Professional League

首先，應當在聯(lián)賽俱樂部自主成立職業(yè)聯(lián)賽理事會的基礎上，由俱樂部賦權給理事會以成立職業(yè)聯(lián)賽公司的方式對中超聯(lián)賽進行自治。本文的前期研究對此已有具體闡述，即中超聯(lián)賽公司必須是完全由聯(lián)賽俱樂部作為股東組建，并由股東承擔責任和債務的有限責任公司，公司的最高權力機構是股東大會，公司運營所需要具備的重大事項表決、利潤分配、人事安排以及股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理等機構和人員應當完全由公司自主決定，職業(yè)聯(lián)賽的細節(jié)性事務、具體事項決策等應當依據(jù)公司的章程歸置于公司自治的框架中進行[11]。這樣，中超聯(lián)賽俱樂部可以獲取較大程度的聯(lián)賽資源配置主導權。其次，作為政府職能部門的國家體育總局及其下屬的足球運動項目管理中心要依據(jù)2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》當中“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，限期實現(xiàn)行會、商會和行政機關真正脫鉤”的要求對中國足球協(xié)會實施實體化改革，然后向?qū)嶓w化的中國足球協(xié)會轉(zhuǎn)移行業(yè)標準、行業(yè)許可等由社會團體行使會更有效率的行政權力，政府職能部門需要將工作重心轉(zhuǎn)移到體育領域以及中國足球行業(yè)的政策制定、指引、公共服務等宏觀職能層面。對于中國足球協(xié)會，則應當依據(jù)《國際足聯(lián)章程》、《中華人民共和國體育法》的規(guī)定，明確中超聯(lián)賽及其職業(yè)聯(lián)賽理事會隸屬于中國足球協(xié)會的管理權限范圍之內(nèi)。但需要以改革的態(tài)度重新調(diào)整中超聯(lián)賽當前的治理模式，也就是要給予職業(yè)聯(lián)賽理事會以有投票權等實質(zhì)性權利的中國足球協(xié)會會員身份，并以協(xié)會內(nèi)部的管理規(guī)章制度、聯(lián)賽授權、聯(lián)賽利潤分配協(xié)議等途徑進行管理而非直接介入中超聯(lián)賽的具體運營事務，影響或干預職業(yè)聯(lián)賽理事會和聯(lián)賽公司的自主與自治。最后，應當依據(jù)2014年10月發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，政府職能部門、中國足球協(xié)會、職業(yè)聯(lián)賽理事會、中超聯(lián)賽俱樂部等與中超聯(lián)賽有利益關系的行為主體都必須遵守《行政許可法》、《社會團體登記管理條例》、《中華人民共和國公司法》等相應的國家法律規(guī)章制度，各利益主體之間的行為關系互動、協(xié)會與聯(lián)賽公司章程規(guī)則的規(guī)劃、制定和實施過程都要具有法律的依據(jù)并接受立法機關與司法機關的司法監(jiān)督和審查(圖3)。

圖3 本研究基于約束“政府產(chǎn)權”邊界的中國足球超級聯(lián)賽治理模式示意圖Figure 3. Governance Mode of CSL Based on Constraint-mechanism of Government Property Rights

4 結論

由于政府與市場存在互補性，特別是在當前我國政府主導下的經(jīng)濟社會體制改革還呈現(xiàn)出政府對市場主體的選擇替代性，因此，政府行為對基于物權基礎的產(chǎn)權制度有著極強的影響力。所以，中國足球職業(yè)聯(lián)賽的管辦分離改革不應只是簡單強調(diào)政企、政社分開，而是應當通過像類似于產(chǎn)權關系界定的制度結構去界定政府的行為權利邊界，以協(xié)調(diào)政府與市場關系為基礎重新認識和規(guī)制政府在職業(yè)聯(lián)賽中的角色和行為，使政府行為做到公開、透明、有序。這樣，才能有效推進中國足球職業(yè)聯(lián)賽的發(fā)展，才能為我國足球發(fā)展振興探索出新體制，并且為深化中國競技體育的管理體制改革尋求出一條可行性的新路。

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Constraint-mechanism of Government Property Rights in China Football Professional League —Based on Evolving Theoretical Definition of Property Rights

LIANG Wei

As the important participant in the structure of the market economic system,the relationship of government with market players is both opponents and partners dependent,market operation must be influenced by government behavior.Therefore,the effective realization of the reform objectives of the China professional football league is not to separate the government's administration and market's operation blindly but suppose to be regulating government's administrative behavior reasonably.This paper,based on property by property relations to behavior right relationship evolution perspective,makes analysis within the framework of the research to explore the Chinese professional football league matches government property theory of the logic of the Chinese professional football league matches between the government and the market boundaries,the action of government regulation propositions on property right system.Secondly,the reasonable boundary of government property right and the construction of boundary restriction mechanism are released from the comparison of the cost and benefit of the allocation mechanism of the government and market resources.Finally,taking Chinese Football Super League as the object boundary of Chinese professional football league matches "government property" constraint mechanism give specific explanation.The mian purpose is to provide a meaningful theoretical guidance for the implementation of the reform of Chinese football.

professionalsport;ChinaFootballProfessionalLeague;governmentpropertyright;divisionbetweengovernment'sadministrationandmarket'soperation;authorityconstrained

1000-677X(2015)07-0010-08

10.16469/j.css.201507002

2015-03-01；

2015-06-24

國家社會科學基金資助項目(13CTY005)；國家體育總局體育哲學社會科學研究項目(1708SS12101)。

梁偉(1981-)，男，廣西桂林人，副教授，博士，主要研究方向為職業(yè)體育，E-mail：16160298@qq.com。

暨南大學 體育學院，廣東 廣州 510632 Jinan University,Guangzhou 510632,China.

G80-05

A