錢淮云

（江蘇省淮安市地震局，江蘇淮安223001）

地震安全性評價(jià)管理工作中有關(guān)問題的討論＊

錢淮云

（江蘇省淮安市地震局，江蘇淮安223001）

摘 要提出地震安全性評價(jià)監(jiān)督管理中的一些問題，對安評中有關(guān)概念作了解釋和說明，梳理了安評與有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，重點(diǎn)討論了安評法律條文表述、范圍擴(kuò)大化和結(jié)果使用等問題，分析了問題產(chǎn)生的原因。在問題討論的基礎(chǔ)上，就維護(hù)防震減災(zāi)法律權(quán)威性，依法提高安評監(jiān)管水平等，提出了建議。

關(guān)鍵詞地震安全性評價(jià)；監(jiān)督管理；問題討論

中圖分類號：P315.9；

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A；

doi：10.3969/j.issn.0235－4975.2015.08.005

收稿日期：＊2014－11－21；采用日期：2015－06－23。

AbstractThis paper puts forward some problems in seismic safety evaluation supervision and management.Some concepts related to the seismic safety evaluation are explained and illustrated.The relationship between the seismic safety evaluation and relevant standard are identified.The law，expanding of the scope and results of seismic safety evaluation are discussed particularly.Based on the above discussion，suggestions on how to maintain the authority of earthquake prevention and disaster reduction law，to improve seismic safety evaluation supervision level under the law are put forward.

Keywordsseismic safety evaluation；supervision；problem discussion

引言

地震安全性評價(jià)工作的監(jiān)督管理，是防震減災(zāi)法律賦予市、縣地震部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。為規(guī)范地震安全性評價(jià)（以下簡稱安評）監(jiān)管的行政行為，防震減災(zāi)有關(guān)法律法規(guī)對如何進(jìn)行安評監(jiān)管作出了規(guī)定。從日常安評監(jiān)管工作來看，在有法可依的情況下，安評監(jiān)管工作中經(jīng)常會遇到一些問題，這些問題，有的是防震減災(zāi)法律法規(guī)本身?xiàng)l文問題，有的是我們自己監(jiān)管水平問題，還有的是部門之間的協(xié)調(diào)問題。本文將安評監(jiān)管工作中的一些問題提出來并加以討論，希望引起相關(guān)部門的足夠重視，并對一些問題能夠形成共識，提高自身安評監(jiān)管工作水平，樹立地震部門良好的社會形象，以維護(hù)防震減災(zāi)法律的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。

1　安評的對象

安評管理中，我們經(jīng)常會遇到把具體工程作為安評對象的情況。例如：地震部門管理人員對工程建設(shè)單位講：“你這個(gè)工程需要做安評”；有些做過安評的開發(fā)商在售房時(shí)說：“我這個(gè)房屋做過安評，地震時(shí)是安全的”，購房人也認(rèn)為自己買了地震安全房；有些建設(shè)工程單位問我們，工程還沒有設(shè)計(jì)，也未見一磚一瓦，你們是怎么評價(jià)地震時(shí)是否安全的？安評對象到底是不是建設(shè)工程呢？

關(guān)于安評對象，早在1999年制定的國家標(biāo)準(zhǔn)《工程場地地震安全性評價(jià)技術(shù)規(guī)范》（后修訂為《工程場地地震安全性評價(jià)》GB17741—2005）就已明確，安評的對象是工程場地，而不是建設(shè)工程。國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/ T18207.1—2008）把安評定義為：“根據(jù)對建設(shè)工程場地條件和場地周圍的地震活動與地震地質(zhì)環(huán)境的分析，按照工程設(shè)防的風(fēng)險(xiǎn)水平，給出與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震烈度和地震動參數(shù)，以及場地的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測結(jié)果”。定義中所說的地震動參數(shù)是指表征地震引起的地面運(yùn)動的物理參數(shù)，從這個(gè)定義可看出，安評針對的是工程場地。

把安評的對象認(rèn)作是建設(shè)工程，一方面是我們地震部門一些管理人員對安評的誤解，從而誤導(dǎo)了建設(shè)工程單位及社會公眾；

另一方面是防震減災(zāi)法律法規(guī)條文表達(dá)不夠嚴(yán)謹(jǐn)?！斗勒饻p災(zāi)法》第三十五條第二款：“重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定進(jìn)行地震安全性評價(jià)”；《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》第十一條：“下列建設(shè)工程必須進(jìn)行地震安全性評價(jià)”；各地方性法規(guī)對安評也都是這樣表述的。法律法規(guī)條文對安評的表述雖然有不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤剑鳛榈卣鸩块T管理人員應(yīng)當(dāng)清楚，現(xiàn)有取得安評資質(zhì)證書的單位只能對建設(shè)工程所在的場地進(jìn)行安評，而不可能對建設(shè)工程在地震中是否安全做出評價(jià)，因此，我們在安評監(jiān)管時(shí)應(yīng)該講清楚是建設(shè)工程場地需要安評。

2　安評中工程與場地的關(guān)系

安評的對象是工程場地，而工程場地是否需要做安評，又取決于場地上所建工程的性質(zhì)，也就是說建設(shè)工程的性質(zhì)決定了工程場地是否需要進(jìn)行安評。從這一點(diǎn)來講，建設(shè)工程與安評有著密切聯(lián)系，可以說，沒有建設(shè)工程也就沒有安評，但不能把這種密切聯(lián)系理解為安評對象是建設(shè)工程。

有些安評并不是針對某一個(gè)具體工程的場地，而是一定區(qū)域范圍內(nèi)的場地。例如：位于復(fù)雜工程地質(zhì)條件區(qū)域的大城市、大型廠礦企業(yè)、長距離生命線工程及新建開發(fā)區(qū)等所占用的場地。

3　安評與區(qū)劃圖

這里所說的區(qū)劃圖是指《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》（GB 18306—2001）。區(qū)劃圖適用于一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的確定，各類建設(shè)工程的規(guī)劃和選址，給出的是一般場地的地震動參數(shù)（地震動峰值加速度和地震動反應(yīng)譜特征周期）。對于大量的一般建設(shè)工程（一般工業(yè)和民用建設(shè)工程）場地，采用50年超越概率10%（國際上通用的風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)）的地震動參數(shù)進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)，就能滿足一般建設(shè)工程抗震設(shè)防要求（建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則和在一定風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)下抗震設(shè)計(jì)采用的地震動參數(shù)）；對于極少數(shù)重要工程（重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程）場地，抗震設(shè)計(jì)時(shí)就不能直接采用區(qū)劃圖給出的地震動參數(shù)，而是通過工程場地安評獲得的地震動參數(shù)。從建設(shè)工程抗震設(shè)防要求來講，區(qū)劃圖不能滿足重要工程的要求，只有通過安評來彌補(bǔ)區(qū)劃圖應(yīng)用范圍的限制。

4　安評的范圍

安評范圍是指什么樣的建設(shè)工程場地需要進(jìn)行安評?！兜卣鸢踩栽u價(jià)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令323號）規(guī)定了安評的范圍，地方性法規(guī)也對轄區(qū)內(nèi)安評范圍作出了規(guī)定。按照立法的基本原則，地方性法規(guī)（或規(guī)章）應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》第十一條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定，劃定本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)工程場地安評的范圍。

4.1范圍擴(kuò)大

我們查閱了26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市防震減災(zāi)地方性法規(guī)（或規(guī)章），有的地方性法規(guī)（或規(guī)章）以高度、單體面積等指標(biāo)劃定建設(shè)工程場地安評范圍，有的難以定量的則用“大型”來劃定，例如，有些省防震減災(zāi)條例規(guī)定80m或100m以上高層建筑場地需進(jìn)行安評，這樣劃定無疑將一般公用和民用建筑場地也列入了安評范圍。近幾年，大中城市甚至縣城的一些商住樓都超過了80m或100m，而商住樓是典型的民用建筑。我們認(rèn)為，地方性法規(guī)把很多公共和民用建筑場地列入安評范圍，擴(kuò)大了安評范圍，也是與上位法《防震減災(zāi)法》和《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》有關(guān)條款相違背的。

4.2范圍擴(kuò)大分析

《防震減災(zāi)法》第三十五條第三款規(guī)定：“對學(xué)校、醫(yī)院等人員密集場所的建設(shè)工程，

應(yīng)當(dāng)按照高于當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工”。按照《防震減災(zāi)法》規(guī)定，人員密集場所的建設(shè)工程場地只需提高抗震設(shè)防要求就可以了，不需要進(jìn)行安評，如商場、賓館、體育場館、展覽館、圖書館等建設(shè)工程場地[1]。但我們有些人對《防震減災(zāi)法》中這一條款的解釋是，人員密集場所是專指學(xué)校和醫(yī)院，所以才有地方性法規(guī)把安評范圍擴(kuò)大化問題。我們應(yīng)該如何理解《防震減災(zāi)法》第三十五條第三款，大家注意這一款表達(dá)時(shí)，在學(xué)校、醫(yī)院后邊用了助詞“等”，關(guān)鍵是如何理解這個(gè)“等”。助詞“等”有3種用法，一是表示復(fù)數(shù)，二是表示列舉未盡，三是列舉后煞尾。《防震減災(zāi)法》里面“等”顯然是列舉未盡，是說還有一些人員密集場所在此不一一列舉。就如何理解這一條款，我們還專門請教了語言方面的專家，他們的解釋與我們的理解一致。對于商場、賓館、體育場館、展覽館、圖書館等人員密集場所的建設(shè)工程場地，應(yīng)當(dāng)按《防震減災(zāi)法》規(guī)定提高抗震設(shè)防要求，而不應(yīng)當(dāng)劃入安評范圍。我們注意到，近兩年有些省份在修訂地方性法規(guī)時(shí)，根據(jù)上位法對人員密集場所建設(shè)工程場地抗震設(shè)防要求作出了規(guī)定。

有些地方性法規(guī)把達(dá)到一定高度的建設(shè)工程場地列入安評，顯然違背了《地震安全性評價(jià)管理?xiàng)l例》第十一條第（四）項(xiàng)的本意，《條例》規(guī)定地方性法規(guī)在確定本行政區(qū)域內(nèi)安評范圍時(shí)，對于有重大價(jià)值或有重大影響的建設(shè)工程場地才能列入。所謂重大價(jià)值或重大影響的建設(shè)工程，主要指地震發(fā)生后，一旦遭到破壞會造成重大社會影響和國民經(jīng)濟(jì)重大損失的建設(shè)工程，如使用功能不能中斷或需要盡快恢復(fù)生產(chǎn)的生命線工程等[2]，而高層商住樓等不屬于此類建設(shè)工程。關(guān)于將高層商?。ň幼。菆龅亓腥氚苍u，有人解釋為，住的人多，地震時(shí)造成的傷亡多、影響大，這是一個(gè)非常錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，在保護(hù)人民生命安全上，沒有人數(shù)多少之分。

5　安評結(jié)果的使用

工程場地安評的目的是安評結(jié)果得到使用。因此，《防震減災(zāi)法》第三十五條第二款規(guī)定：“重大建設(shè)工程……，應(yīng)當(dāng)……，并按照經(jīng)審定的地震安全性評價(jià)報(bào)告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防”?！斗勒饻p災(zāi)法》第八十七條還規(guī)定“未依法進(jìn)行地震安全性評價(jià)，或者未按照地震安全性評價(jià)報(bào)告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，由國務(wù)院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處3萬元以上30萬元以下的罰款”。所謂地震安全性評價(jià)報(bào)告所確定的抗震設(shè)防要求，就是安評報(bào)告最終給出并經(jīng)審定的一組地震動參數(shù)，本文稱為安評結(jié)果。按照《防震減災(zāi)法》規(guī)定，建設(shè)工程必須按安評結(jié)果進(jìn)行抗震設(shè)防，不使用安評結(jié)果進(jìn)行抗震設(shè)防是違法的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

5.1使用情況

很長時(shí)間以來，地震部門在安評監(jiān)管中，把主要精力放在建設(shè)工程場地安評上，很少監(jiān)管安評結(jié)果是否使用。近幾年，地震部門把安評結(jié)果使用監(jiān)管提上了議事日程，組織有關(guān)人員對安評結(jié)果使用情況進(jìn)行了檢查，并向被檢查單位通報(bào)了檢查結(jié)果及意見。2012～2014年，我們配合江蘇省地震局對淮安市13個(gè)建設(shè)單位安評結(jié)果使用情況進(jìn)行了檢查，其中2013年我們自己還檢查了5個(gè)單位，我們查閱了建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件，有的使用了安評結(jié)果，有的部分使用了安評結(jié)果（所謂部分使用，就是安評報(bào)告給出的地震動參數(shù)與抗規(guī)對比，只采用了部分），有的沒有使用。表1為安評結(jié)果使用情況統(tǒng)計(jì)。

為了進(jìn)一步分析安評結(jié)果的使用情況，

我們對檢查的18個(gè)單位所建工程性質(zhì)進(jìn)行了分類并將安評結(jié)果使用情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（表2）。

表1　18個(gè)安評結(jié)果使用情況統(tǒng)計(jì)

表2　不同工程性質(zhì)安評結(jié)果使用情況統(tǒng)計(jì)

5.2檢查結(jié)果分析

從表1和表2可看出，抗震設(shè)計(jì)使用安評報(bào)告結(jié)果的僅為檢查總數(shù)的1/3，約2/3商住樓抗震設(shè)計(jì)沒有使用安評結(jié)果。建設(shè)單位或工程設(shè)計(jì)單位為什么不按法律規(guī)定使用安評結(jié)果？我們在檢查中質(zhì)詢了設(shè)計(jì)單位，他們解釋說：“在重大建設(shè)工程抗震設(shè)計(jì)時(shí)，是將安評結(jié)果與《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》[3]（以下簡稱抗規(guī)）進(jìn)行對比，取合理的設(shè)計(jì)地震動參數(shù)”。設(shè)計(jì)單位這一說法可能來自《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范統(tǒng)一培訓(xùn)教材》（以下簡稱《教材》）第六講：“在建筑抗震設(shè)計(jì)工作中，經(jīng)常遇到規(guī)范和安評結(jié)果不一致的情況，使得設(shè)計(jì)人員無所適從。對此，有必要加以澄清和規(guī)范使用。由于安評的質(zhì)量參差不齊，有的結(jié)果與國家頒布的地震動參數(shù)區(qū)劃圖規(guī)定的地震動參數(shù)很不一致，造成工程建設(shè)抗震設(shè)防，特別是建筑抗震設(shè)計(jì)工作的混亂。重大工程的抗震設(shè)計(jì)，在小震作用下，可分別取規(guī)范和安評的地震動參數(shù)計(jì)算，取二者計(jì)算所得到的結(jié)構(gòu)底部剪力較大者的樓層水平地震力進(jìn)行結(jié)構(gòu)抗震驗(yàn)算。大震作用下的結(jié)構(gòu)變形驗(yàn)算，則可按規(guī)范提供的地震動參數(shù)進(jìn)行”[4]。我們檢查中確實(shí)存在《教材》所說的情況，例如，某縣兩個(gè)商住樓工程場地在《中國地震動峰值加速度區(qū)劃圖》[5]上均位于0.05g區(qū)域，安評報(bào)告給出的地震動峰值加速度分別是0.106g和0.104g，安評結(jié)果與區(qū)劃圖相差較大，抗震設(shè)計(jì)沒有使用安評結(jié)果，而是按抗規(guī)進(jìn)行了抗震設(shè)計(jì)。商住樓是一般民用建筑，這類工程場地不需要做安評，所建工程只要按區(qū)劃圖規(guī)定進(jìn)行設(shè)防，按抗規(guī)進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)就能達(dá)到抗震設(shè)防的目的。一般民用建筑場地做安評，結(jié)果與國家標(biāo)準(zhǔn)相差較大，確實(shí)造成了抗震設(shè)防工作的混亂，而且給嚴(yán)肅的安評工作帶來了負(fù)面影響。

《教材》[4]對安評結(jié)果的評價(jià)和結(jié)果使用的解答不一定正確，可能還有一些偏見。但我們應(yīng)該反思一下，《教材》為什么會對安評提出這么多質(zhì)疑，安評結(jié)果可信度到底如何。從近兩年安評結(jié)果使用情況檢查來看，我們自己對安評結(jié)果也有不自信的地方，例如，在安評結(jié)果使用情況檢查表中專門列出一欄，即安評結(jié)果與抗規(guī)的對比。還有，淮安市某工程抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況檢查結(jié)果意見書中，給出的意見是：“該工程

設(shè)計(jì)參數(shù)采用了地震安全性評價(jià)結(jié)果和建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范值對比方案進(jìn)行設(shè)計(jì)，符合現(xiàn)行抗震設(shè)防要求規(guī)定”。經(jīng)審定批準(zhǔn)的安評結(jié)果具有法律效應(yīng)，就應(yīng)該使用，為什么還要與抗規(guī)對比？對比的目的是什么？是用抗規(guī)檢驗(yàn)安評結(jié)果，還是彌補(bǔ)安評結(jié)果不完善的地方。對于意見書中給出的意見，是否可以理解為，今后安評結(jié)果使用時(shí)應(yīng)與抗規(guī)進(jìn)行對比。

安評結(jié)果沒有得到使用，看上去是安評與抗規(guī)之間的問題，實(shí)質(zhì)上是安評范圍擴(kuò)大化問題。現(xiàn)行抗規(guī)是根據(jù)區(qū)劃圖確定的地震動參數(shù)進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)的，而區(qū)劃圖是針對大量一般建設(shè)工程抗震設(shè)防需要制定的，從表2可看出，沒有使用安評結(jié)果的大部分是民用建筑，像城市綜合體這樣真正需要做安評的工程場地，安評結(jié)果基本上得到了使用。

6　安評與抗規(guī)

市、縣地震部門管理人員，有的可能并不是很熟悉抗規(guī)，從事建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理工作，應(yīng)該了解熟悉各個(gè)行業(yè)的抗震設(shè)計(jì)規(guī)范，特別是抗規(guī)。

自從1964年我國頒布了第一部建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范以來，抗規(guī)進(jìn)行了7次修訂。唐山地震后，抗規(guī)修訂時(shí)確立了基于生命安全的“小震不壞、中震可修、大震不倒”的抗震設(shè)防目標(biāo)。據(jù)有關(guān)資料，按抗規(guī)設(shè)計(jì)的建筑，在地震（包括汶川這樣的特大地震）中經(jīng)受住了考驗(yàn)，基本達(dá)到了抗震設(shè)防目標(biāo)。2010版抗規(guī)是按照區(qū)劃圖給出的不同區(qū)域場地地震動參數(shù)修訂的，并與國際接軌，增加了性能設(shè)計(jì)原則要求，被認(rèn)為總體上達(dá)到了抗震規(guī)范的國際水平。由此，可以看出，抗規(guī)在設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員心目中的地位。對于設(shè)計(jì)人員來講，接手一個(gè)建設(shè)工程，只要是現(xiàn)行抗震規(guī)范中涵蓋的工程，在抗震設(shè)計(jì)上執(zhí)行的是抗規(guī)或行業(yè)規(guī)范，只要按抗規(guī)操作，自己就不會承擔(dān)什么風(fēng)險(xiǎn)。相反，對于《防震減災(zāi)法》規(guī)定的重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，設(shè)計(jì)人員在抗震設(shè)計(jì)上首先考慮的是安評結(jié)果，也就是說，沒有安評結(jié)果他是不會設(shè)計(jì)的，因?yàn)榭挂?guī)或行業(yè)規(guī)范對這類工程明確要求按安評結(jié)果進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)，例如，我們檢查中的320m電視調(diào)頻發(fā)射塔等。還有，超限高層建筑（是指超出國家現(xiàn)行規(guī)范、規(guī)程所規(guī)定的適用高度和適用結(jié)構(gòu)類型的高層建筑工程）抗震設(shè)計(jì)時(shí)也需要安評結(jié)果，因?yàn)檫@類建筑工程抗震設(shè)防必須進(jìn)行專門的審查，而專項(xiàng)審查包含安評內(nèi)容。

7　建議

為規(guī)范安評監(jiān)管工作，真正做到依法行政，對安評監(jiān)管工作提出幾點(diǎn)建議。

（1）防震減災(zāi)法律條文不嚴(yán)謹(jǐn)或不完善的，應(yīng)當(dāng)修改。例如，安評對象問題，建議將條文修改為“重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生災(zāi)害建設(shè)工程的場地”。

（2）解決安評結(jié)果使用問題，首先解決安評范圍擴(kuò)大化問題，建議對地方性法規(guī)中有關(guān)安評條文的內(nèi)容進(jìn)行修改。只要不擴(kuò)大安評范圍，安評結(jié)果就會得到使用，而且必須使用，否則，地震部門可依據(jù)《防震減災(zāi)法》第八十七條實(shí)施行政處罰，以維護(hù)法律的權(quán)威性。

（3）注重與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)。例如，可聯(lián)合舉辦安評方面專題培訓(xùn)班，內(nèi)容要結(jié)合抗震設(shè)計(jì)，由資深專家講課，邀請?jiān)O(shè)計(jì)單位及設(shè)計(jì)人員參加，讓他們了解、熟悉并接受安評。

（4）在安評監(jiān)管中，明確告知（書面）建設(shè)單位工程設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)使用安評結(jié)果，否則要承擔(dān)法律責(zé)任。

（5）加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，特別是安評、行業(yè)抗震設(shè)計(jì)規(guī)范和法律知識的學(xué)習(xí)，不斷提高行政管理水平。在安評監(jiān)管中依法管事，但不要攬事，更不要為了安評而有損

自己部門形象和聲譽(yù)。

以上對安評監(jiān)管工作中一些問題進(jìn)行了討論，有些觀點(diǎn)和看法不一定正確，不妥之處，敬請批評指正。

致謝：本文撰寫過程中得到中國地震局地球物理研究所俞言祥研究員指導(dǎo)，在此表示感謝！

（作者電子信箱，錢淮云：qhy7407@163.com）

參考文獻(xiàn)

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Discussion on the problems of seismic safety evaluation supervision

Qian Huaiyun

（Earthquake Administration of Huaian，Jiangsu Province，Huaian 223001，China）