王　健

戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

王健

黨的十八大報(bào)告明確指出：要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重大戰(zhàn)略舉措。如何有效地探索和實(shí)施戶籍制度改革方案，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為當(dāng)前學(xué)界和政府所面臨的一個(gè)重大課題。

一、我國(guó)戶籍制度的特殊性

我國(guó)的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎(chǔ)，逐步建立起來(lái)的一套社會(huì)管理制度，包括人口登記和上報(bào)制度、居民戶口或身份登記管理制度以及與戶口相關(guān)的就業(yè)、教育、保障和遷徙等方面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理制度。我國(guó)戶籍制度的獨(dú)特之處在于它將中國(guó)國(guó)內(nèi)公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，同時(shí)根據(jù)戶口管轄地管理，對(duì)異地間戶口遷移實(shí)行嚴(yán)格的行政控制，并成為了農(nóng)村與城市人口流動(dòng)的主要障礙因素。中國(guó)的戶籍制度嚴(yán)格地把中國(guó)的人口分成了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”，并分別為兩個(gè)群體貼上了對(duì)應(yīng)其身份的標(biāo)簽，界定十分明顯?！班l(xiāng)下人”的身份決定了他們與城市居民存在著嚴(yán)格的差別：第一，在身份的社會(huì)認(rèn)同方面，表現(xiàn)為“農(nóng)民”與“市民”的區(qū)別；第二，在社會(huì)關(guān)系整合方面，引發(fā)了“本地人”與“外地人”的地緣區(qū)分；第三，在社會(huì)分配體系中，又被延伸為“體制內(nèi)”與“體制外”的差別。

二、戶籍制度改革的必要性

（一）有利于加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

在原先的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村大部分的勞動(dòng)力被束縛在土地上從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。城市地區(qū)憑借政治功能和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)可以輕易的轉(zhuǎn)移農(nóng)村資源和財(cái)富，這道城鄉(xiāng)二元戶籍藩籬困擾著農(nóng)村鄉(xiāng)野接觸新思想、新門路，是阻礙廣大鄉(xiāng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性“瓶頸”。隨著戶籍制度改革進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村與城市之間無(wú)形藩籬漸漸被拆除，有利于鄉(xiāng)村與城市獲取公平的發(fā)展權(quán)利，有利于農(nóng)民與市民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面得到相同的待遇，有利于廣大農(nóng)民在農(nóng)村這片廣闊的天地中迸發(fā)出更大的創(chuàng)造力。拆除了戶籍藩籬，有利于激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)富智慧,農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)撃堋⑥r(nóng)村的建造熱情必定加快“新型城鎮(zhèn)化”的進(jìn)程。

（二）有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型

“十二五”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，世界經(jīng)濟(jì)也逐漸擺脫金融危機(jī)影響、進(jìn)入一個(gè)自我調(diào)整的狀態(tài)。“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”、“深化經(jīng)濟(jì)體制改革”、“調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”等已經(jīng)成為黨的“十八大”報(bào)告和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政令中重要關(guān)鍵詞，也是指引我國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要關(guān)鍵詞?，F(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力的牢牢控制，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力大打折扣，抹殺了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主觀能動(dòng)性。農(nóng)村與城市之間人為樹立的戶籍藩籬，本身就是有失公平的制度。尤其在特殊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，戶籍藩籬對(duì)屬于農(nóng)村戶口的眾多勞動(dòng)力權(quán)利的無(wú)形剝奪，使勞動(dòng)者個(gè)體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中沒有公正的競(jìng)爭(zhēng)地位，導(dǎo)致從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到消費(fèi)環(huán)節(jié)、從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到企業(yè)創(chuàng)新突破都留下了陰影。只有拆除戶籍藩籬，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的有序流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的完美

轉(zhuǎn)型。

（三）有利于人口的流動(dòng)

流動(dòng)人口為城市的建設(shè)和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但是他們?cè)诔鞘兄械木蜆I(yè)、子女上學(xué)、社會(huì)保障和醫(yī)療服務(wù)等都與戶籍掛鉤，戶籍的藩籬阻礙了他們?nèi)谌氤鞘械倪M(jìn)程，使他們?cè)诔鞘兄杏X得孤獨(dú)無(wú)助，沒有任何安全感和幸福感，甚至影響社會(huì)和諧和穩(wěn)定。他們中的大多數(shù)由于不能融入城市社會(huì)，在喪失勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)后只能選擇返回家鄉(xiāng)，孤獨(dú)終老。因此，打破戶籍制度的藩籬，可以使他們?cè)诔鞘兄邢硎艿綉?yīng)有的權(quán)利和福利，增加對(duì)城市的認(rèn)同感、責(zé)任感，促其更好地融入城市社會(huì)，盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橐幻靶率忻瘛薄?/p>

三、我國(guó)戶籍制度改革的基本過(guò)程

（一）第一階段：1978年—1990年

1975年我國(guó)第二部憲法直接取消了公民遷徙自由的規(guī)定之后，中國(guó)嚴(yán)格的戶籍制度形成并得以強(qiáng)化。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)原來(lái)制定的戶籍制度帶來(lái)了一定的沖擊，原戶籍制度開始松動(dòng)。1984年10月，《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》表明“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策開始發(fā)生變化，二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，政府逐步放開小城鎮(zhèn)的戶籍管理。

（二）第二階段：1991年—2000年

1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》，規(guī)定已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問題的意見》，表明戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。

（三）第三階段：2001年—至今

2001年3月30日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，指出經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，在入學(xué)、就業(yè)等方面與當(dāng)?shù)卦谐擎?zhèn)居民享有同等權(quán)利，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推開。2004年國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求推進(jìn)大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。由此，中國(guó)戶籍制度改革逐步深入，一定程度上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)了流動(dòng)人口的社會(huì)融合。

2012年2月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革的通知》，指出“在設(shè)區(qū)的市(不含直轄市、副省級(jí)市和其他大城市)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口”。中小城市的戶籍限制進(jìn)一步放開。但是戶籍制度的改革關(guān)鍵就是如何下大力量解決戶籍性質(zhì)與就業(yè)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等一系列與制度相掛鉤的問題。

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。在創(chuàng)新流動(dòng)人口管理方面，國(guó)務(wù)院提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等政策，從而為流動(dòng)人口服務(wù)提供了有力的支持。

四、我國(guó)人口城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）人口城鎮(zhèn)化速度低于土地城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民數(shù)量迅速增加

自1990年至2011年的二十一年中，城市建設(shè)用地面積以及城市建成面積都迅速增長(zhǎng)，而相應(yīng)的人口城鎮(zhèn)化水平卻并未有所提高。全國(guó)城市建成區(qū)的面積增長(zhǎng)達(dá)到239%，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大261%，而人口城鎮(zhèn)化率僅僅增加了94%，空間擴(kuò)張速度與人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度的比值達(dá)到了驚人的2.54倍。根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率的合理比值約為1～1.12，而我國(guó)數(shù)據(jù)顯然已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超標(biāo)。部分地方政府打著“響應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號(hào)，盲目擴(kuò)大城市框架，濫占耕地，失地農(nóng)民不斷增多而地方政府的后續(xù)保障措施未能跟進(jìn)，為社會(huì)穩(wěn)定造成隱患。農(nóng)民在城鎮(zhèn)（特別是大城市）落戶制度遲遲難以推進(jìn)，失地農(nóng)民游離于城市與農(nóng)村之間，難以安定下來(lái)，這也不符合城鎮(zhèn)化的根本目標(biāo)。

(二)大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市聚集，但是難以融入城市

戶籍制度在我國(guó)特殊的歷史時(shí)期發(fā)揮了積極作用，它不僅有力地保證了國(guó)家利用城鄉(xiāng)價(jià)格剪刀差積累了資本，迅速建立起較為完備的社會(huì)主義工業(yè)體系，而且為我國(guó)制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，在維護(hù)社會(huì)治安、打擊犯罪方面也起到了巨大的作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度在限制人口流動(dòng)的同時(shí)也限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。戶籍制度不利于中國(guó)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、農(nóng)村人口城市化的順利進(jìn)行，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，反而進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)差別，阻礙了外來(lái)務(wù)工人員的城市進(jìn)入與社會(huì)融合。城市外來(lái)人口進(jìn)入城市謀生求發(fā)展必須帶齊和辦理名目繁多的證件，又幾乎不可能獲得與城市居民同等的社會(huì)地位與發(fā)展機(jī)會(huì)，這在一定程度上影響了他們投身于城市建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性。

（三）流動(dòng)人口在城市中的社會(huì)保障有待完善

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)體制受到?jīng)_擊。傳統(tǒng)勞動(dòng)用工制度和人事制度正在逐漸轉(zhuǎn)向企事業(yè)單位自主用工、個(gè)人自主擇業(yè)的制度。但在大中城市（特別是在大城市）中，流動(dòng)人口在城市中務(wù)工，無(wú)論是永久性地居住，還是暫時(shí)性地流動(dòng)，都涉及社會(huì)保障的問題。在二元戶籍和二元就業(yè)的體制下，城市社會(huì)保障基本上只限于城鎮(zhèn)就業(yè)人員。流動(dòng)人口參保的意愿不足、退?，F(xiàn)象頻繁，出現(xiàn)城市與城市之間、城市與農(nóng)村之間，外來(lái)人口社會(huì)保障無(wú)法對(duì)接的局面。

（四）政府對(duì)于人口城鎮(zhèn)化投入的資金不足

從政府來(lái)講，與戶籍相關(guān)的教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務(wù)，是以行政區(qū)劃為單位提供的。由于大規(guī)模外來(lái)人口在城鎮(zhèn)落戶，會(huì)大幅度增加公共服務(wù)的投入。《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》預(yù)測(cè)：未來(lái)十年累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1億人，平均每年轉(zhuǎn)移一千萬(wàn)農(nóng)村人口。一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的新市民，以國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公布的人均福利成本8萬(wàn)元計(jì)算，每年需投入8000億元。這么巨大的投入資金從哪來(lái)？無(wú)論是中央政府還是地方政府都無(wú)法負(fù)擔(dān)。對(duì)于流入城市務(wù)工的農(nóng)村人口來(lái)說(shuō)，他們更希望政府和社會(huì)給予他們更多的關(guān)懷，能夠解決諸如就業(yè)、醫(yī)療、社保、子女上學(xué)等一系列實(shí)際問題，而當(dāng)他們面對(duì)城市中的高學(xué)費(fèi)、高房?jī)r(jià)、高物價(jià)的現(xiàn)實(shí)時(shí)，又感到失望與無(wú)助，政府的財(cái)政扶持是必要的。

五、我國(guó)未來(lái)進(jìn)一步深化戶籍制度改革的對(duì)策探析

（一）淡化戶籍意識(shí)，強(qiáng)化居民意識(shí)

在社會(huì)戶籍制度改革工作中，要在城鎮(zhèn)逐步淡化戶籍意識(shí)，強(qiáng)化居民意識(shí)，逐步讓城市流動(dòng)人口享有戶籍人口享有的房屋租賃、勞動(dòng)社保、計(jì)劃生育、教育、公共交通等政府公共服務(wù)的內(nèi)容。流動(dòng)人口的管理和組織方式是在“綜合型”管理模式的框架下，根據(jù)工作內(nèi)容的變化給予適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這種管理模式的特點(diǎn)是弱化“戶籍”概念，適當(dāng)加入社會(huì)福利的元素，強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)戶籍人員和非戶籍人員共同居住、同為城市居民的理念，把長(zhǎng)期游離于主流社會(huì)之外的城市流動(dòng)人口納入到城市公共管理服務(wù)的體制中，提升對(duì)城市流動(dòng)人口的服務(wù)與管理。

（二）探索建立一套城市流動(dòng)人口戶籍管理的新機(jī)制

應(yīng)該按照轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建成小康社會(huì)的總體要求，探索建立一套城市流動(dòng)人口戶籍管理的新機(jī)制。一是試行居住證制度，逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍。對(duì)于具有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員，特別是“80后”的新生代城市流動(dòng)人口可以按規(guī)定自愿申領(lǐng)居住證。建立居住證與常住戶籍之間的轉(zhuǎn)換制度。二是在居住證有效期內(nèi)，享受部分市民待遇。領(lǐng)取居住證后，城市外來(lái)人口可按照城市有關(guān)規(guī)定參加綜合保險(xiǎn)或者社會(huì)保險(xiǎn)；在居住證有效期內(nèi)，按規(guī)定申請(qǐng)廉價(jià)租住房，為子女申請(qǐng)接受義務(wù)教育，享受同城市民同等待遇。三是對(duì)優(yōu)秀流動(dòng)人口及其子女，直接給予城市戶籍。按照城市綜合配套能力，每年允許部分在城市生活時(shí)間較長(zhǎng)，有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定收入，按時(shí)參加社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，信譽(yù)良好且沒有違法記錄，或?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)做出特殊貢獻(xiàn)，以及社會(huì)治安綜合治理先進(jìn)人物可辦理城市常住戶籍。

（三）增加居住證的功能

今后要大力推廣居住證制度。居住證可以分為“長(zhǎng)期證”和“短期證”兩種。居住證作為一種身份證件，持有者可以在城市進(jìn)行正常的生產(chǎn)生活。此外，要適度增加居住證的功能。“長(zhǎng)期證”的持有者則可享受部分“市民待

遇”，申請(qǐng)辦理車輛入戶和機(jī)動(dòng)車駕駛執(zhí)照，同等條件下優(yōu)先辦理城市戶籍遷入手續(xù)，辦理長(zhǎng)期房屋租賃手續(xù)甚至是租住政府保障性住房中的“公共租賃住房”，其子女還可按規(guī)定享受免費(fèi)義務(wù)教育、免交學(xué)雜費(fèi)和課本費(fèi)，與具有城市戶籍的學(xué)生基本上是同等待遇。

（四）促進(jìn)與戶籍制度配套的基本公共服務(wù)

對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，中央提出三個(gè)“1個(gè)億”。也就是解決1個(gè)億已經(jīng)在城市打工的農(nóng)村務(wù)工人員分享城市的公共服務(wù)，改造約1個(gè)億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1個(gè)億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。完成這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間是2020年，其中需要落戶城市的人口有1個(gè)億。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，政府要?jiǎng)?chuàng)新基本公共服務(wù)的提供方式：一是政府不能大包大攬，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，比如允許自建廉租房，解決城市流動(dòng)人口住房問題。二是政府從有限的財(cái)政收入中拿出一部分作為財(cái)政支持。三是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流入地所在的地方政府要承擔(dān)一部分。四是大力發(fā)展社會(huì)組織，通過(guò)基金會(huì)、社會(huì)捐贈(zèng)等籌資方式為解決新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的難題籌措資金。

（本文作者：中共天津市委黨校副教授、博士后）

責(zé)任編輯：張翔

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