滿(mǎn)先進(jìn)

(1.安徽師范大學(xué)法學(xué)院 安徽蕪湖 241000；2.安徽省宣城市中級(jí)人民法院 安徽宣城 242000)

·法學(xué)研究·

論我國(guó)行政合同司法救濟(jì)制度的不足及完善

滿(mǎn)先進(jìn)1，2

(1.安徽師范大學(xué)法學(xué)院 安徽蕪湖 241000；2.安徽省宣城市中級(jí)人民法院 安徽宣城 242000)

2014年11月1日通過(guò)的新行政訴訟法明確把行政合同納入了受案范圍，填補(bǔ)了立法上的空白。但因行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，致使司法實(shí)踐中行政合同究竟是作為行政案件還是民事案件受案依然難以抉擇。即使部分案件進(jìn)入了行政訴訟，也因各地法院采用的審查模式及舉證責(zé)任不同而導(dǎo)致判決結(jié)果各不相同。針對(duì)以上問(wèn)題，本文提出以下對(duì)策建議：一是統(tǒng)一行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并用列舉清單式明確受案范圍；二是改變傳統(tǒng)司法審查標(biāo)準(zhǔn)，合理分配舉證責(zé)任；三是明確界定調(diào)解原則的適用內(nèi)容。通過(guò)這三個(gè)方面的程序構(gòu)建，進(jìn)一步完善我國(guó)當(dāng)前行政合同司法救濟(jì)制度。

行政合同；司法救濟(jì)；行政優(yōu)益權(quán)

現(xiàn)代行政逐漸呈現(xiàn)出由命令轉(zhuǎn)為對(duì)話(huà)、由強(qiáng)制過(guò)渡到協(xié)商、由單方?jīng)Q定轉(zhuǎn)換為雙向溝通的趨勢(shì)。行政合同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代政治文明的產(chǎn)物，其在減少對(duì)抗、提升效能、文明行政及保障當(dāng)事人權(quán)益方面起到了不可低估的作用。我國(guó)改革開(kāi)放以后，行政合同在各行各業(yè)中大量涌現(xiàn)，其中最具代表性的有國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、農(nóng)村集體土地承包合同、糧食棉花訂購(gòu)合同、轉(zhuǎn)讓租賃國(guó)有中小企業(yè)合同及城市房屋拆遷合同等等。自1989年行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，行政合同一直游離在行政法律法規(guī)之外。直到2014年11月1日通過(guò)的新行政訴訟法，才把政府特許經(jīng)營(yíng)及土地房屋征收征用補(bǔ)償?shù)刃姓贤{入其中，但因行政合同與民事合同難以區(qū)分、司法審查模式及舉證責(zé)任尚未統(tǒng)一，致使各地司法機(jī)關(guān)受案及審查標(biāo)準(zhǔn)不同。新行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定仍然不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，因此行政合同司法救濟(jì)制度亟待進(jìn)一步明確與細(xì)化。

一、行政合同的涵義及其性質(zhì)

(一)行政合同涵義：行政主體與行政相對(duì)人之間的協(xié)議

對(duì)于行政合同的涵義，學(xué)界及實(shí)務(wù)界基本上取得一致觀(guān)點(diǎn)。姜明安認(rèn)為：“行政合同，也稱(chēng)行政契約，是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議?！盵1]江必新認(rèn)為：“行政合同是設(shè)立、變更、終止行政法律關(guān)系的合意?！盵2]宋梁風(fēng)認(rèn)為：“行政合同又稱(chēng)行政契約或公法契約，是行政主體(主要是行政機(jī)關(guān))之間或行政主體與行政管理相對(duì)人之間，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的某些目標(biāo)，而依法簽訂的明確雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。”[3]《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十一條明確規(guī)定，行政合同是指“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。行政合同是行政主體實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目的的需要，是雙方協(xié)商合意的結(jié)果，其具有行政與合同的雙重屬性，行政是目的，而合同是手段，側(cè)重點(diǎn)在于行政。

但當(dāng)前學(xué)界對(duì)行政合同的主體范圍及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)依然爭(zhēng)論不休。就行政合同的主體范圍而言，有的學(xué)者主張行政合同既可以存在于行政主體之間，也可以存在于行政主體與非行政主體之間；有的學(xué)者認(rèn)為行政合同除了存在于行政主體之間、行政主體與非行政主體之間外，還存在于非行政主體之間；還有的學(xué)者認(rèn)為行政合同僅存在于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人即被管理或服務(wù)方的公民、法人或其他組織之間。筆者認(rèn)為，行政合同作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理權(quán)的一種形式，應(yīng)是行政行為的一種，其主體范圍應(yīng)該界定為行政主體與行政相對(duì)人之間。如果是行政主體之間為實(shí)現(xiàn)行政管理需要而簽訂的合同，那么對(duì)方的行政主體依然是行政相對(duì)人。至于像區(qū)域合作協(xié)議、邊界界限協(xié)議，行政主體之間簽訂的合同，應(yīng)屬于雙方之間的規(guī)范性文件?！斑@類(lèi)合同具有雙方行政機(jī)關(guān)的合意，但主要是一種公權(quán)力與公權(quán)力、公共利益與公共利益的關(guān)系，是雙方在平等協(xié)商、談判的基礎(chǔ)上取得的一致意見(jiàn)，主要是憲政關(guān)系上的政治契約中的一種統(tǒng)治契約(contract of government)。”[4]同時(shí)此類(lèi)情況，協(xié)議雙方均不適用“行政優(yōu)益權(quán)”且無(wú)法通過(guò)司法審查來(lái)解決糾紛，因此此類(lèi)合同不是行政合同。同時(shí)非行政主體之間簽訂的涉及行政管理內(nèi)容的合同依然不屬于行政合同，因?yàn)樾姓殭?quán)的行使必須是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及其委托機(jī)關(guān)，因而非行政主體簽訂的合同因其主體不適格而無(wú)法歸于行政合同之列。關(guān)于行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，將在下文中予以詳細(xì)論述，此處不再贅述。

(二)行政合同性質(zhì)：本質(zhì)上是一種行政行為

對(duì)于行政合同的性質(zhì)而言，絕大部分學(xué)者均認(rèn)為行政合同是行政主體管理行政事務(wù)的行政行為。合同是形式，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是目的，行使行政職權(quán)是行政合同的起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)是行政合同的終點(diǎn)，因此行政合同的關(guān)注點(diǎn)是行政而非合同。行政合同和行政指導(dǎo)都是新型的行政行為，行政合同具有行政性的特征主要體現(xiàn)在行政主體的特權(quán)上。一是合同發(fā)生的選擇權(quán)。相對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政主體在合同另一方的選擇上掌握主動(dòng)性，具有優(yōu)勢(shì)的選擇權(quán)。二是合同過(guò)程的監(jiān)督權(quán)。行政主體對(duì)于合同的具體實(shí)施情況具有監(jiān)督的權(quán)利，把握著合同的整體進(jìn)程。三是合同單方的解除權(quán)。為了國(guó)家利益或公共利益之需，行政主體具有單方的合同解除權(quán)而無(wú)需行政相對(duì)方同意。四是違反合同的處罰權(quán)。對(duì)于行政相對(duì)人違反合同的行為，行政主體可以根據(jù)自身的權(quán)限對(duì)行政相對(duì)人予以行政處罰。因此，行政合同雖然具有行政與合同的雙重性，但基礎(chǔ)依然是行政，是平等的契約理念向現(xiàn)代行政滲透的結(jié)果，其本質(zhì)上依然是行政行為。具體來(lái)說(shuō)，其行政性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．行政主體是行政合同一方的當(dāng)然主體。行政合同是行政管理的一種形式，行政管理的主體是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織及行政機(jī)關(guān)委托的組織，但是作為行政合同的主體只能是行政主體與行政相對(duì)人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)委托的組織只能以委托機(jī)關(guān)的名義簽署合同。如果簽訂合同的主體是非行政主體，即使其內(nèi)容涉及到行政職權(quán)管理內(nèi)容，也因其主體不適格而不能歸屬于行政合同。

2．行政合同的目的是行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政合同是執(zhí)行公務(wù)的行為，具有公益性，其最終目的是完成行政計(jì)劃中所要達(dá)到的行政目標(biāo)。但是并不是所有行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人簽訂的合同都是行政合同，如果行政機(jī)關(guān)是依據(jù)民商法相關(guān)規(guī)定，出于私益上考慮而非實(shí)現(xiàn)公務(wù)上的行為，像購(gòu)買(mǎi)辦公用品、租賃辦公房屋、建造家屬樓及出賣(mài)私法上產(chǎn)品等等所簽訂的合同即為普通的民事合同。雖然行政合同相對(duì)人的目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益，并非為了承擔(dān)行政行為的不利義務(wù)，但此處行政合同的目的是作為該合同主導(dǎo)者及發(fā)起人——行政主體的目的而言的，那么行政相對(duì)人的獲益目的也是為了配合行政目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的一個(gè)對(duì)價(jià)而已。

3．行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)并負(fù)有特殊義務(wù)。所謂行政優(yōu)益權(quán)是指行政機(jī)關(guān)享有的優(yōu)先處分的權(quán)益[5]。行政優(yōu)益權(quán)是行政主體基于公共利益、國(guó)家利益的需要而享有的單方面的特權(quán)。行政合同作為行政行為的關(guān)鍵是行政機(jī)關(guān)所具有的行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)明顯具有公法上的特征，其不當(dāng)行使會(huì)當(dāng)然損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因此行政主體應(yīng)依法行使行政優(yōu)益權(quán)，而非肆意濫用。行政優(yōu)益權(quán)的具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是選擇合同當(dāng)事人權(quán)。行政主體是行政合同的發(fā)起者，其對(duì)于合同另一方當(dāng)事人具有最終的選擇權(quán)。二是履行合同的指揮監(jiān)督權(quán)。即對(duì)合同實(shí)施過(guò)程監(jiān)督控制同時(shí)對(duì)具體執(zhí)行措施進(jìn)行指揮。三是變更解除權(quán)。為了公共利益、國(guó)家利益之需或者發(fā)生重大情勢(shì)變更，行政合同無(wú)法完成或無(wú)需完成行政管理目標(biāo)時(shí)，行政主體無(wú)需合同相對(duì)方的同意便可以單方變更解除合同，當(dāng)然變更解除合同給相對(duì)人造成損失或加重對(duì)方義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。四是對(duì)對(duì)方違反合同的制裁權(quán)。行政主體對(duì)于合同另一方當(dāng)事人不履行合同或不適當(dāng)履行合同的行為，可以依據(jù)自身的職權(quán)對(duì)違約相對(duì)人進(jìn)行金錢(qián)制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。另外，行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的特殊義務(wù)，也是其行政合同具有行政性的顯著特征。特殊義務(wù)主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是為行政合同相對(duì)人履行合同所提供的優(yōu)惠條件；二是在單方面變更、解除行政合同時(shí)，依法給與補(bǔ)償；三是因行政機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)給相對(duì)人造成損害時(shí)，依法予以賠償。

同時(shí)，行政合同除了具有以上的行政性外，還有具有契約特征的私法關(guān)系特性，也就是所謂的合同屬性，其主要表現(xiàn)如下。

第一，行政合同的簽訂是雙方當(dāng)事人的合意。行政合同不是行政命令，不是行政主體單方的意思表示，而是合同雙方在自愿平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商的結(jié)果，任何一方均不得把自身的意志強(qiáng)加給對(duì)方。

第二，雙方當(dāng)事人均受行政合同的約束。行政合同生效后，任何一方均不得違反合同規(guī)定，否則，違約方必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

由上得知，行政合同的行政性是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而合同性是其表現(xiàn)形式，因此，對(duì)于行政合同的性質(zhì)，我們認(rèn)為，行政合同是以合同形式為表現(xiàn)的行政行為?！靶姓袨槭窍碛行姓?quán)能的組織或個(gè)人運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為?！盵1]

二、新行政訴訟法視閾下行政合同司法救濟(jì)存在的不足

新行政訴訟法用有限列舉的方式把政府特許經(jīng)營(yíng)合同和土地房屋征收征用補(bǔ)償合同納入了受案范圍，同時(shí)也在第六十條規(guī)定了對(duì)行政賠償、補(bǔ)償及行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以適用調(diào)解原則，這對(duì)行政合同納入行政訴訟降低了門(mén)檻，同時(shí)擴(kuò)寬了行政合同的審理模式，為部分行政合同獨(dú)立于民事合同奠定了法律基礎(chǔ)。但是關(guān)于行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、性質(zhì)界定、審查模式和舉證責(zé)任分配依然不甚具體，這也是當(dāng)前行政合同救濟(jì)制度亟需探討的課題。

(一)行政合同與民事合同之間缺少統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)于準(zhǔn)確區(qū)分實(shí)踐中眾多的行政合同與民事合同的標(biāo)準(zhǔn)始終難以統(tǒng)一，即使新行政訴訟法在第十二條的受案范圍中明確規(guī)定了政府特許經(jīng)營(yíng)和土地房屋征收征用補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議，但是其他一些典型的行政合同因行民區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的不一導(dǎo)致其無(wú)法全部進(jìn)入行政訴訟的范圍。2002年8月29日通過(guò)的農(nóng)村土地承包法第五十三條規(guī)定：任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。從該規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村土地承包合同應(yīng)當(dāng)屬于民事合同。從2004年11月23日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》相關(guān)規(guī)定來(lái)看，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于民事合同。2011年2月28日修訂的《民事案件案由規(guī)定》也將農(nóng)村土地承包合同、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同均列為民事案由。1999年10月1日施行的行政復(fù)議法第六條第(六)項(xiàng)規(guī)定：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政復(fù)議。根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)村土地承包合同屬于行政合同，并傾向于將其納入行政訴訟范圍。分管行政審判的最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為:“它(行政合同)普遍存在于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，包括政府特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，國(guó)有資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、出售或者出租領(lǐng)域，政府采購(gòu)領(lǐng)域，政策信貸領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)委托的科研、咨詢(xún)領(lǐng)域等?！盵2]根據(jù)江必新的觀(guān)點(diǎn)，國(guó)有土地出讓合同屬于行政合同，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的范疇。如果依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的行政合同定義進(jìn)行識(shí)別，依然難以準(zhǔn)確判定建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、農(nóng)村土地承包合同是行政合同還是民事合同。

行政合同與民事合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致了各地法院對(duì)此類(lèi)案件的受理上也各不相同，法院做法上的混亂致使同案不同判、同判不同法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了行政合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。法院依據(jù)民事程序處理行政合同將嚴(yán)重阻礙行政權(quán)的及時(shí)行使，“一方面，在民事訴訟中法庭認(rèn)為行政合同的雙方當(dāng)事人地位是平等的，行政機(jī)關(guān)是以民事主體的身份與相對(duì)人簽訂行政合同，因而法庭否認(rèn)行政主體在行政合同行為中的行政優(yōu)先權(quán)。另一方面，民事訴訟不適用行政訴訟中的起訴不停止執(zhí)行原則，這會(huì)導(dǎo)致行政合同因提起訴訟而被迫停止執(zhí)行，影響行政職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)?！盵6]實(shí)踐中，一些案件當(dāng)事人也抓住行政合同司法上的漏洞，想盡一切理由來(lái)規(guī)避法律的制裁?！霸嬉悦袷潞贤崞鹈袷略V訟，則被告抗辯認(rèn)為系行政合同而不屬于民事訴訟范圍；原告以行政合同提起行政訴訟，則被告抗辯認(rèn)為系民事合同因而不屬于行政訴訟受案范圍或者行政合同也應(yīng)通過(guò)民事訴訟途徑救濟(jì)?！盵7]

(二)對(duì)行政合同的司法審查依據(jù)和舉證責(zé)任缺少統(tǒng)一模式

行政合同不僅受到依法行政規(guī)則的規(guī)制，還受到契約自由原則的約束。在庭審規(guī)則中如果完全適用民事訴訟規(guī)則，在程序法上適用民事訴訟法，在實(shí)體法上適用民法規(guī)則，則違反了行政法公權(quán)性質(zhì)的初衷；如果完全采用行政訴訟規(guī)則，在程序法上適用行政訴訟法，在實(shí)體法上適用公法規(guī)則，則違背了契約自由的精神。是采用一邊倒的審判規(guī)則還是兩者兼而有之的折中思想，這些都是當(dāng)前審判機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步細(xì)化的問(wèn)題。在審查依據(jù)上，如果法院依據(jù)行政程序來(lái)審理行政合同，行政程序?qū)彶橹饕院戏ㄐ詾闃?biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)于合同本身的內(nèi)容合理性及當(dāng)事人違約性的審查則未能顧及，因此不利于合同雙方利益的保障。如果法院依據(jù)民事程序來(lái)適用行政合同，民事程序?qū)彶橹饕院霞s性為標(biāo)準(zhǔn)，那么行政機(jī)關(guān)基于公權(quán)而行使的監(jiān)督、制裁、變更及撤銷(xiāo)行政合同的行政優(yōu)益權(quán)則于約無(wú)據(jù)，繼而會(huì)侵害國(guó)家和集體的公共利益。雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中明確規(guī)定，在審查行政合同時(shí)，除了適用行政法律規(guī)范外，還可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范，但該法條僅是原則性的規(guī)定，并不具有實(shí)踐操作性。

在舉證責(zé)任上，行政訴訟中主要采用舉證責(zé)任倒置的方式，即由行政機(jī)關(guān)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。但對(duì)于雙方在自愿平等原則指導(dǎo)下合意的合同內(nèi)容依然由行政機(jī)關(guān)單方舉證顯然違背公平原則。如果采用民事訴訟中“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的舉證原則，那么讓行政相對(duì)人對(duì)帶有公權(quán)性質(zhì)的行政優(yōu)益權(quán)內(nèi)容進(jìn)行舉證，則必然會(huì)使其陷入舉證不能的困境。由于各地法院的法條依據(jù)、審查標(biāo)準(zhǔn)及舉證責(zé)任等各不相同，始終不能形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。那么在司法實(shí)踐中，合同雙方當(dāng)事人會(huì)基于自己的利益考慮而主張不同的庭審標(biāo)準(zhǔn)。各地法院審理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也會(huì)導(dǎo)致案件審理結(jié)果的不同，從而影響到司法的權(quán)威性和案件的公平度。

三、完善我國(guó)行政合同司法救濟(jì)制度的幾點(diǎn)建議

行政合同之所以能夠納入行政訴訟是其作為行政行為的性質(zhì)所決定的。也就是說(shuō)，行政合同進(jìn)入司法審查的理論依據(jù)是行政合同具有行政性，而非雙方合意的合同性。其中行政性主要體現(xiàn)在行政主體所享有的行政優(yōu)益權(quán)和承擔(dān)的特殊義務(wù)上，“這些行政特權(quán)與特殊義務(wù)以法律規(guī)定或合同性質(zhì)為根據(jù)，無(wú)需在合同中約定，并且行政特權(quán)不受合同約定所限制或剝奪，特殊義務(wù)不因合同約定而免除。正是這種具有單方意志行使的特權(quán)和特殊義務(wù)，才可能引發(fā)出具體的行政行為，才能夠使行政合同糾紛具有行政訴訟的可訴性?！盵8]雖然行政合同已經(jīng)納入行政訴訟的受案范圍，但行政合同如何識(shí)別、司法審查及調(diào)解內(nèi)容范圍如何界定及舉證責(zé)任如何分配的實(shí)踐操作模式依然不統(tǒng)一，各地法院均按照自己的理解方式行使救濟(jì)權(quán)，但標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，勢(shì)必造成當(dāng)事人訴權(quán)保障、法律文書(shū)格式及判決結(jié)果上的相異。因此，統(tǒng)一行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、界定司法審查及調(diào)解范圍并明確分配舉證責(zé)任，有利于充分保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)益，完善行政案件的訴訟機(jī)制。

(一)統(tǒng)一行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)并用列舉清單式明確其受案范圍

行政合同和民事合同容易混淆，導(dǎo)致法院立案分流上的不統(tǒng)一，有的作為民事案件處理，有的作為行政案件處理。其原因一方面在于行政合同的形式與內(nèi)容均來(lái)源于民事合同，加之兩者的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，致使難以區(qū)分；另一方面是由于當(dāng)事人一方根據(jù)利益最大化的原則故意模糊兩者之間的界限所致。為了改變現(xiàn)有司法實(shí)務(wù)中行政合同糾紛受案混亂的現(xiàn)狀、遏制合同當(dāng)事人為規(guī)避責(zé)任而鉆法律漏洞的情況，建議采取如下措施：

1.統(tǒng)一行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前關(guān)于行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)主要包括三種觀(guān)點(diǎn)，即“目的說(shuō)”、“主體說(shuō)”及“法律關(guān)系說(shuō)”。“目的說(shuō)”是以合同是否為實(shí)現(xiàn)行政管理或公共利益的目的作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果是為了行政管理或公共利益而非私人利益簽訂的合同，即為行政合同；“主體說(shuō)”是以合同當(dāng)事人的主體身份為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為只要簽訂合同的一方為行政主體，即為行政合同；“法律關(guān)系說(shuō)”是從行政法律關(guān)系或者說(shuō)是從行政優(yōu)益權(quán)的角度進(jìn)行判斷，認(rèn)為具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的合同，即為行政合同。嚴(yán)格地說(shuō)上述三種觀(guān)點(diǎn)均不全面，無(wú)法準(zhǔn)確地識(shí)別所有的行政合同。“目的說(shuō)”將非行政主體之間為了公共利益需要簽訂的合同納入了行政合同范疇；“主體說(shuō)”將行政機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)辦公用品、出租房屋等私益的民事合同納入了行政合同范疇；“法律關(guān)系說(shuō)”是從行政法的權(quán)利義務(wù)或者行政優(yōu)益權(quán)的角度進(jìn)行判斷的，行政法上的權(quán)利義務(wù)或者行政優(yōu)益權(quán)是法律的強(qiáng)行性規(guī)定，無(wú)需在行政合同內(nèi)容中有所體現(xiàn)，因此僅僅根據(jù)行政法律關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別出行政合同。結(jié)合以上的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，筆者提倡“綜合說(shuō)”,即行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)包括以下四點(diǎn)：一是合同的一方必定是行政主體。如兩個(gè)企業(yè)間簽訂一份建設(shè)公立學(xué)校合同，即使建設(shè)該學(xué)校的資金來(lái)源于其中一企業(yè)，也因合同主體是非行政主體而不能歸入行政合同之列。再如農(nóng)村土地承包合同，該合同主體為村委會(huì)與村民，其中村委會(huì)是土地管理法第十條規(guī)定的對(duì)村集體土地具有管理職能的授權(quán)組織，法律法規(guī)的授權(quán)組織應(yīng)當(dāng)歸入行政主體之列，因此農(nóng)村土地承包合同應(yīng)為行政合同。二是訂立合同的目的是實(shí)現(xiàn)具有公益性的對(duì)外行政管理職能。如住建局與某商店簽訂一份購(gòu)買(mǎi)辦公用品合同，因該辦公用品為住建局私用，不具有公益性，因此該合同系民事合同而非行政合同。再如行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間簽訂的廉政目標(biāo)考核合同、年底工作績(jī)效考核合同、社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)責(zé)任合同等，上述合同均屬于內(nèi)部行政管理行為而非行使對(duì)外行政管理職能，因此不屬于行政合同。三是行政主體訂立合同是在行使自身的法定職能。例如稅務(wù)局與電力企業(yè)簽訂的供電合同、規(guī)劃局與某企業(yè)簽訂的房屋租賃合同及城管局與某電腦公司簽訂的采購(gòu)電腦合同等均是民事合同，因?yàn)槎悇?wù)局、規(guī)劃局及城管局在簽訂合同時(shí)均非行使稅務(wù)、規(guī)劃及城市管理的相應(yīng)法定職能，因此上述合同因缺少法定職能要件而不能歸入行政合同之列。再如政府采購(gòu)中心與某電腦公司簽訂的采購(gòu)電腦合同即為行政合同，因?yàn)楹贤姓黧w一方的政府采購(gòu)中心具有采購(gòu)的法定職能。當(dāng)然，如果政府采購(gòu)中心沒(méi)有經(jīng)過(guò)采購(gòu)的法定程序，而只是本部門(mén)出資購(gòu)買(mǎi)少量電腦為本部門(mén)私用即為民事合同而非行政合同。四是行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。例如政府之間的區(qū)域合作協(xié)議、邊界界限協(xié)議等合同，因其不具有行政優(yōu)益權(quán)而不屬于行政合同。以上四點(diǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)缺一不可，相輔相成。

2.采用列舉清單式明確行政合同的受案范圍。如果從定義上或者識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上也難以區(qū)分出行政合同，那么采用直接列舉的方式則是最為簡(jiǎn)潔的途徑。列舉式分為肯定式和否定式，新行政訴訟法采用了肯定式，即把符合行政合同條件的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的糾紛納入受案范圍。但因行政合同與民事合同的難以區(qū)分性，導(dǎo)致其他大量的行政合同無(wú)法進(jìn)入行政訴訟，因此應(yīng)把實(shí)踐中常用的和典型的行政合同羅列其中，諸如國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、農(nóng)村集體土地承包合同、公共工程承包合同、糧食棉花訂購(gòu)合同、轉(zhuǎn)讓租賃國(guó)有中小企業(yè)合同、土地房屋征收拆遷補(bǔ)償安置合同、計(jì)劃生育合同、國(guó)家科研合同及政府采購(gòu)合同等等。同時(shí)為了確保所有的行政合同能夠進(jìn)入行政訴訟的受案范圍，可以采用否定的羅列方式把一些形似行政合同的私法合同明確排斥在外。

3.待行政合同定型化后可以像行政處罰法、行政強(qiáng)制法一樣，制定專(zhuān)門(mén)的行政合同法，用專(zhuān)業(yè)性的視角來(lái)系統(tǒng)規(guī)制這類(lèi)帶有契約特色的行政合同。一是明確界定行政合同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)行政合同進(jìn)行類(lèi)型化歸類(lèi)，針對(duì)不同的合同類(lèi)型采用不同的審理模式。三是完善行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，行政優(yōu)益權(quán)具體包括：監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、變更權(quán)、解除權(quán)、終止權(quán)、制裁權(quán)、解釋權(quán)及法律法規(guī)規(guī)定或合同約定的其他權(quán)利。四是具體分配合同主體的舉證責(zé)任。五是詳細(xì)規(guī)定審理與判決模式，對(duì)行政合同的審查應(yīng)當(dāng)全面審查而不受原告訴訟請(qǐng)求的限制。對(duì)與行政合同案件密切相關(guān)的民事案件可以一并審理。對(duì)繼續(xù)履行合同、確認(rèn)違法、撤銷(xiāo)合同及無(wú)效合同的判決模式進(jìn)行明確細(xì)化。六是完善行政賠償與補(bǔ)償?shù)牟僮鳂?biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也可以在將來(lái)的行政程序法中作出相應(yīng)規(guī)定，并明確行政合同受案程序、舉證程序、審理程序及相應(yīng)的執(zhí)行程序等。

(二)改變傳統(tǒng)司法審查標(biāo)準(zhǔn)，合理分配舉證責(zé)任

行政合同作為行政行為的性質(zhì)是毋庸置疑的，但是其具有合同性的表象特征也是不容忽視的，因此我們?cè)谟眯姓梢?guī)范來(lái)審查行政合同的同時(shí)，適當(dāng)運(yùn)用民事法律規(guī)則來(lái)審查行政合同具有相得益彰的效果。對(duì)于行政行為的傳統(tǒng)司法審查原則主要體現(xiàn)在合法性上，那么對(duì)于行政合同而言，除了進(jìn)行合法性審查外，還應(yīng)當(dāng)延伸至合理性和合約性的審查上來(lái)。對(duì)于行政主體的行政優(yōu)益權(quán)及特定義務(wù)方面，采用合法性審查；對(duì)于合同內(nèi)容方面，采用合理性審查；對(duì)于當(dāng)事人履行合同義務(wù)、行使合同權(quán)利及承擔(dān)合同責(zé)任方面，采用合約性審查，即依據(jù)雙方訂立的合同內(nèi)容來(lái)審。在舉證責(zé)任方面，涉及到行政優(yōu)益權(quán)及特定義務(wù)等行政行為時(shí)，依然采用責(zé)任倒置的舉證規(guī)則，由行政主體對(duì)其行為的合法性及其法律依據(jù)負(fù)責(zé)舉證；對(duì)于合同內(nèi)容條款本身的舉證，采用私法上的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任。根據(jù)不同情形采用不同的舉證責(zé)任，是行政訴訟模式為主導(dǎo)、民事規(guī)則為輔助的特色模式。同時(shí)，現(xiàn)有的行政訴訟程序中已有上述舉證模式的先例，即行政賠償之訴的舉證模式，對(duì)于行政行為的合法性即公法性質(zhì)內(nèi)容由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉證，但是涉及到具體的損失額、損失大小等私法內(nèi)容則由行政相對(duì)人進(jìn)行舉證。因此我國(guó)行政合同的舉證模式可以比照行政賠償舉證規(guī)則建立。

(三)明確界定調(diào)解原則的適用內(nèi)容

我國(guó)新行政訴訟法第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”行政案件不適用調(diào)解原則，主要是考慮到行政主體與行政相對(duì)人不平等的地位及行政主體不得損害公共利益而作出讓步。但是行政合同的載體是合同，其合同的內(nèi)容依然是雙方當(dāng)事人合意的結(jié)果，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，也是其自由裁量權(quán)的行使范圍，因此該法條為行政合同適用調(diào)解方式解決糾紛打開(kāi)了方便之門(mén)。但是調(diào)解程序并非適用于行政合同訴訟的始終，有些當(dāng)事人相互勾結(jié)通過(guò)行政合同的方式來(lái)侵害國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，并且通過(guò)法院主持下的調(diào)解，以犧牲國(guó)家利益的方式作出讓步并取得司法上的確認(rèn)，從而使非法的侵占取得合法的形式，對(duì)于這種損害公共利益及國(guó)家利益的讓步依然不適用調(diào)解原則。同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行使變更合同內(nèi)容、對(duì)相對(duì)人監(jiān)督、制裁相對(duì)人的違法行為及為了公共利益需要而單方撤銷(xiāo)合同等行政優(yōu)益權(quán)方面也不適用調(diào)解原則，因?yàn)樾姓?yōu)益權(quán)具有明顯的公法性質(zhì)，是為了公共利益需要而具有的行政特權(quán)，是法律賦予的國(guó)家公權(quán)，不具有自由裁量的性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)一般不得自行處分。因此行政合同案件的調(diào)解并不適用于行政優(yōu)益權(quán)的領(lǐng)域。有針對(duì)性地引入調(diào)解程序，一方面可以節(jié)約司法資源、減少雙方對(duì)抗、提高審判效率，另一方面可以突出行政合同區(qū)別于其他行政行為的自身特色，同時(shí)，調(diào)解結(jié)案也與當(dāng)前我國(guó)和諧司法的大背景相融洽。但是調(diào)解方式也要依法適用，對(duì)于合同內(nèi)容的私益性適用民事訴訟法的調(diào)解程序依法進(jìn)行，而對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的公法性領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持行政案件不適用調(diào)解的原則進(jìn)行處理。

四、結(jié)語(yǔ)

自立案登記制實(shí)施以來(lái)，行政案件大幅度增長(zhǎng)，各級(jí)法院案多人少的矛盾更加突出。當(dāng)前行政合同案件的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一、審理模式并不成熟、裁判文書(shū)格式尚未定型，那么對(duì)于行政庭的法官而言，較之于傳統(tǒng)的行政案件，其出錯(cuò)的機(jī)率就更大，裁判風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)會(huì)更多，審理行政合同案件的壓力也更大。因此，出于一種趨利避害的心理，各級(jí)法院行政庭并不希望過(guò)多的行政合同被納入行政訴訟，就目前而言，即使行政訴訟法將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議及其他行政協(xié)議納入了行政訴訟范圍，有些法院仍以行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不一為由將本屬于行政合同的案件拒之門(mén)外。還有些法院將法律明確規(guī)定的土地、房屋等征收征用補(bǔ)償合同設(shè)置前置受理程序，對(duì)于有行政機(jī)關(guān)征收征用補(bǔ)償決定的，才認(rèn)定為行政合同，否則歸于民事合同。針對(duì)于此，通過(guò)統(tǒng)一行政合同識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、完善行政合同訴訟模式、界定調(diào)解原則的適用內(nèi)容等相關(guān)措施，可以有效地促進(jìn)行政合同順利進(jìn)入行政訴訟受案范圍，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，從而完善行政合同的司法救濟(jì)制度。

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[責(zé)任編輯 劉 瑜]

On the Defects and Perfection of Judicial Relief System of Administrative Contract in China

MAN Xian-jin1,2

(1.LawSchool,AnhuiNormalUniversity,Wuhu,Anhui, 241000,China; 2.IntermediatePeople’sCourtofXuanchengCity,Xuancheng,Anhui, 242000,China)

The new Administrative Procedure Law of the People’s Republic of China was passed on November 1, 2014, and it explicitly put the administrative contract into the scope of accepting cases, which filled the gap in the legislation of the administrative contract. However, the identification standard of administrative contract has not been unified, so in the judicial practice, it is still difficult to decide whether it is an administrative case or a civil case. Even if some cases enter into the administrative proceedings, due to the differences of local courts in review mode and burden of proof, it always leads to different verdicts. To solve the above problems, this paper puts forward the following countermeasures: first, unifying the identification standard of administrative contract and making a list of case scope; second, changing the traditional judicial review standard and the burden of proof should be reasonably allocated; third, making a clear definition of the applicable scope of the mediation principle. These three aspects of construction are supposed to further improve the current judicial relief system of administrative contract in China.

administrative contract; judicial relief; administrative priority

2014-10-01

滿(mǎn)先進(jìn)(1983—)，男，安徽師范大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)研究生，宣城市中級(jí)人民法院行政庭法官，研究方向：行政訴訟法。

DF74

A

1672-8505(2015)06-0054-06