楊乙丹

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西楊凌 712100）

轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的政治經(jīng)濟(jì)分析

楊乙丹

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西楊凌 712100）

在轉(zhuǎn)型期，安全隱患日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻，農(nóng)村地區(qū)也不例外。與城市相比，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)的生成有內(nèi)在的政治經(jīng)濟(jì)邏輯?；鶎诱谓?jīng)濟(jì)體制的變革和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型改變了基層組織傳統(tǒng)的目標(biāo)函數(shù)和行為方式，它們的行為異化使安全風(fēng)險(xiǎn)不斷滋生。同時(shí)，農(nóng)村政治生態(tài)發(fā)生明顯分化，“虛化型政治”和“追逐型政治”在不同村莊內(nèi)大行其道。農(nóng)村的安全風(fēng)險(xiǎn)也在基層組織行為異化和農(nóng)村政治生態(tài)分化過程中悄然生成，“癌癥村”“血鉛”“血拆”和“血征”等的大批涌現(xiàn)，在很大程度上折射了轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)生成的獨(dú)特政治經(jīng)濟(jì)邏輯。

鄉(xiāng)村治理；基層組織；行為異化；安全風(fēng)險(xiǎn)；轉(zhuǎn)型期農(nóng)村；農(nóng)村安全

引 言

自1978年以來，中國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從“農(nóng)耕社會(huì)”向“農(nóng)工社會(huì)”、從集權(quán)治理到村民自治、從封閉向開放的整體演進(jìn)。但在發(fā)生翻天覆地變革的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)的安全形勢(shì)卻不容樂觀，農(nóng)村居民的生命健康遭受著越來越復(fù)雜和嚴(yán)峻的威脅。在環(huán)境安全方面，近2億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水［1］，農(nóng)民獲取足量的清潔水源漸成奢望；一系列“血鉛”事件的爆發(fā)、“癌癥村”的批量涌現(xiàn)和各種疾病導(dǎo)致的農(nóng)村居民非正常死亡，日益危及著農(nóng)村居民的安全生存。在食品安全方面，假冒偽劣食品“上山下鄉(xiāng)”、“一毛錢”學(xué)生食品泛濫、中小學(xué)生食物中毒事件等在農(nóng)村廣泛爆發(fā)，突顯了農(nóng)村食品安全風(fēng)險(xiǎn)防不勝防。在社會(huì)安全方面，“血拆”和“血征”現(xiàn)象不斷，部分農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織的黑惡化以及黑惡勢(shì)力活動(dòng)猖獗，對(duì)農(nóng)村居民的安全生存帶來不小的挑戰(zhàn)。

日益復(fù)雜和嚴(yán)峻的安全風(fēng)險(xiǎn)使城鄉(xiāng)居民的安全感出現(xiàn)了“倒置”。零點(diǎn)居民生活質(zhì)量調(diào)查報(bào)告顯示，在2007年，城市居民安全感指數(shù)為3．48，農(nóng)村居民安全感指數(shù)為3．21［2］，農(nóng)村居民安全感首次低于城鎮(zhèn)。另據(jù)筆者帶領(lǐng)的“轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性演變與新型治理體系構(gòu)建研究”課題組2013年8月份在陜西關(guān)中農(nóng)村的調(diào)查，在收回的584份有效問卷中（共發(fā)放問卷600份），認(rèn)為目前農(nóng)村食品安全形勢(shì)“非常嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”的分別占22．4%和36．8%，而認(rèn)為“不太嚴(yán)重”和“不嚴(yán)重”的分別占36．0%和4．6%；另一方面，認(rèn)為目前家鄉(xiāng)環(huán)境安全形勢(shì)“非常嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”的分別占14．7%和39．9%，而認(rèn)為“不太嚴(yán)重”和“不嚴(yán)重”的分別占40．2%和5．1%。很顯然，大部分農(nóng)村居民對(duì)目前農(nóng)村的食品安全和環(huán)境安全不滿意。

農(nóng)村日趨復(fù)雜和嚴(yán)重的安全形勢(shì)引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，其中，莫利拉和李燕凌［3］、郭占鋒和李小云［4］等人在公共危機(jī)的分析范式下進(jìn)行了管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的探討；哈斯其其格［5］、曹海林和童星［6］等人從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度提出了防范和治理措施，等等。然而，轉(zhuǎn)型期農(nóng)村安全風(fēng)險(xiǎn)有其內(nèi)在的生成機(jī)制，而這一機(jī)制在很大程度上根源于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和基層組織（包括基層政府和村集體）行為異化。鑒于此，本文以近年來農(nóng)村發(fā)生的典型安全事件為基礎(chǔ)，揭示轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)生成的政治經(jīng)濟(jì)邏輯，擴(kuò)展農(nóng)村安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知視野。

一、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與農(nóng)村政治生態(tài)分化

（一）集權(quán)治理體制下的鄉(xiāng)村政治

在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程中，我國(guó)農(nóng)村的治理主體經(jīng)歷了由“有社會(huì)、無國(guó)家”到“有國(guó)家、無社會(huì)”再到“有國(guó)家、有社會(huì)”的三個(gè)發(fā)展階段［7］，建國(guó)后到改革開放之際，則屬于典型的“有國(guó)家、無社會(huì)”狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，國(guó)家直接決定著農(nóng)村社會(huì)的運(yùn)行秩序：一方面，國(guó)家通過《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》《關(guān)于人民公社若干問題的決議》《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中一些具體政策的規(guī)定（草案）》等一系列規(guī)范性文件，為農(nóng)村社會(huì)的運(yùn)行制定了詳細(xì)的路徑機(jī)制；另一方面，國(guó)家對(duì)農(nóng)村進(jìn)行了組織化改造，農(nóng)村的人民公社、生產(chǎn)隊(duì)、婦聯(lián)等組織按照國(guó)家意圖逐步建立起來，它們的運(yùn)行邏輯與當(dāng)時(shí)基層政府的運(yùn)行邏輯是一致的，而在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的村干部也成為國(guó)家在農(nóng)村的代理人，在政治忠誠(chéng)的氛圍下按照國(guó)家的要求和意愿實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的治理。

受高度集權(quán)政體約束，基層政府的運(yùn)行邏輯較為單純。在權(quán)能運(yùn)作方面，基層政府僅僅是國(guó)家政權(quán)在基層的派出機(jī)構(gòu)，在集權(quán)化的權(quán)利束下，它沒有獨(dú)立的目標(biāo)函數(shù)，所有的行為都要按照上級(jí)的指示按部就班地執(zhí)行。在政治升遷方面，基層官員對(duì)上級(jí)的忠誠(chéng)度以及完成上級(jí)交代的任務(wù)的水平，是最主要考核指標(biāo)，因此，基層政府官員為了獲得更多的政治升遷機(jī)會(huì)，需要對(duì)上級(jí)絕對(duì)忠誠(chéng)，不折不扣地執(zhí)行上級(jí)指示。在與其他基層政府的關(guān)系方面，二者猶如一個(gè)大家庭中還未成家的“親兄弟”，由于“家長(zhǎng)”（上級(jí)政府）擁有絕對(duì)的權(quán)威和全部的資源，它們需要共同聽命于“家長(zhǎng)”的指令，并受其指使和協(xié)調(diào)，它們之間相互競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)烈。在與企業(yè)的關(guān)系方面，由于實(shí)施了國(guó)家資本主義改造和農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)，企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)了公有化，政府與企業(yè)之間猶如“父子”關(guān)系，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)、需要什么生產(chǎn)等，均由政府決定。在這種背景下，忠誠(chéng)于上級(jí)政府的基層政府，雖然直接管轄的企業(yè)極為有限，但卻與上級(jí)政府在企業(yè)關(guān)系方面保持高度一致。

集權(quán)體制下基層政府獨(dú)特的運(yùn)行邏輯的一大重要根源，就在于當(dāng)時(shí)實(shí)施的“財(cái)政大一統(tǒng)”體制，在這種體制下，國(guó)家直接控制全社會(huì)生產(chǎn)性資源，物資統(tǒng)一調(diào)配，資金統(tǒng)收統(tǒng)支。表面上，在“大一統(tǒng)”體制下仍有中央、省、縣三級(jí)預(yù)算單位，但基層政府的收支權(quán)限毫無獨(dú)立性可言，既嚴(yán)格受控，又隨時(shí)可由中央收回。中央是一切人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的惟一源泉，基層政府與中央討價(jià)還價(jià)的資格和能力十分有限。盡管1958－1961年曾一度試行“體制下放”，將88%的中央部屬企業(yè)下放給地方管理，以此賦予地方政府較多的財(cái)權(quán)。但在各地大“放衛(wèi)星”、大“刮共產(chǎn)風(fēng)”而造成巨大災(zāi)難之后，財(cái)稅體制改為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，重又回到了財(cái)政“大一統(tǒng)”的老路上［8］。正是這種“財(cái)政大一統(tǒng)”體制，使得改革開放之前的地方基層政府一直缺乏獨(dú)立行為能力。

與基層政府的行為邏輯一樣，盡管有些村社擁有一定規(guī)模的“社隊(duì)企業(yè)”，但受國(guó)家對(duì)商品市場(chǎng)的總體管制，以及國(guó)家對(duì)農(nóng)村金融資源的總體控制，農(nóng)村集體組織也在與社對(duì)企業(yè)的關(guān)系方面盡量向基層政府靠攏，與其他農(nóng)村集體組織之間也沒有建立起較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此，做國(guó)家在農(nóng)村的忠實(shí)代理人是當(dāng)時(shí)農(nóng)村集體組織普遍的選擇。

（二）鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

從20世紀(jì)70年代末開始，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、廢社建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的實(shí)施，村民自治日益深入開展，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變革，逐步進(jìn)入“有國(guó)家、有社會(huì)”的治理狀態(tài)。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，對(duì)建立村委會(huì)的工作作了具體要求，推動(dòng)了村委會(huì)在全國(guó)普遍建立。1986年9月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用，同時(shí)責(zé)成民政部負(fù)責(zé)村委會(huì)建設(shè)的日常工作，加速了村民自治的發(fā)展。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，村民自治被以法律形式確定下來。1988年6月，民政部開始在全國(guó)范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉，村民自治開始進(jìn)入制度化運(yùn)作階段。1990年和1994年，民政部分別發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》和《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要（試行）》，逐漸明確了建立“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”制度。到1997年底，全國(guó)60%以上的村莊建立了村民自治制度。1998年，《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，村民自治進(jìn)入到全面推進(jìn)和深入發(fā)展的階段，工作重心從組織重建、建章立制走向權(quán)利保障。2004年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》中，將保障億萬農(nóng)民的選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)作為村民自治工作的重心。到2005年，因全面取消農(nóng)業(yè)稅，村民自治開始進(jìn)入無稅費(fèi)時(shí)代。由于經(jīng)費(fèi)緊張，大多數(shù)村民自治組織開始陷入經(jīng)濟(jì)無基礎(chǔ)、政治無權(quán)威的尷尬局面。而農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，從根本上動(dòng)搖了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村治理的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型極大地改變了國(guó)家和村集體組織的關(guān)系，村干部不再是國(guó)家在農(nóng)村的忠實(shí)代理人，而是有著自身利益目標(biāo)函數(shù)的理性代理人；村民委員會(huì)組織也不再是國(guó)家在農(nóng)村設(shè)置的治理機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而演變?yōu)檗r(nóng)村內(nèi)部成員的政治舞臺(tái)。與此同時(shí)，基層政府的運(yùn)行邏輯也發(fā)生了變革，集權(quán)政體下的“國(guó)家—基層”關(guān)系和“基層—基層”關(guān)系在內(nèi)涵上發(fā)生了顯著變化。變革的結(jié)果是基層政府和基層官員也逐漸演變?yōu)榫哂歇?dú)立利益目標(biāo)函數(shù)的“經(jīng)濟(jì)人”，在政治收益和經(jīng)濟(jì)收益方面越來越追求雙重利益的最大化。

（三）鄉(xiāng)村政治生態(tài)分化

與農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相伴而生的，是農(nóng)村政治生態(tài)出現(xiàn)的兩極分化。一方面，傳統(tǒng)的邊遠(yuǎn)農(nóng)村因?yàn)檫h(yuǎn)離城市，所轄的土地等資源除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外沒有其他增值的機(jī)會(huì)，且難以從外部獲取利益，村內(nèi)的政治資源和權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)“資本（金）化”，因而缺乏吸引力，出現(xiàn)了“村官空巢”和村級(jí)組織癱瘓。盡管近年來隨著國(guó)家實(shí)施種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)貼等政策，使得“資源下鄉(xiāng)”背景下出任村干部有了更多的利益刺激機(jī)會(huì)，但“村官空巢”和村級(jí)組織癱瘓?jiān)趥鹘y(tǒng)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)依然沒有根本改觀。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的農(nóng)村所轄的土地因出租、征收和拍賣等可以獲得巨額利益，村內(nèi)的政治資源和權(quán)力很容易實(shí)現(xiàn)“資本（金）化”，因而極具吸引力，引發(fā)了強(qiáng)力甚至惡性追逐村內(nèi)政治資源的狀況。這兩種情況，我們可以將其概括為農(nóng)村社會(huì)的“兩極政治”，其中，前者可稱之為“虛化型政治”，后者可稱之為“追逐型政治”。而“追逐型政治”發(fā)展的基礎(chǔ)是巨額的經(jīng)濟(jì)利益刺激，在這種政治生態(tài)中，追逐村委會(huì)主任等職位的目的也在于攫取巨額的經(jīng)濟(jì)利益。

二、財(cái)稅體制變革與基層組織的行為異化

為了刺激地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性，1980年國(guó)家實(shí)施了中央和地方財(cái)政“分灶吃飯”，1988年改為“財(cái)政大包干”，按照“超收多留、欠收自補(bǔ)”的方針推行財(cái)政承包制。然而，隨后的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家財(cái)力的同步增長(zhǎng)，稅收收入的增長(zhǎng)速度明顯落后于稅源的增長(zhǎng)速度。為了能夠掌握更多的財(cái)政收入，1994年我國(guó)開始實(shí)施“分稅制”改革，重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢。

自20世紀(jì)80年代以來，包括“分稅制”在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)改革對(duì)基層政府的行為邏輯產(chǎn)生了一系列決定性的影響，基層組織既不再是忠實(shí)地履行國(guó)家政策、完成國(guó)家交付任務(wù)的可靠“體制人”或派出機(jī)構(gòu)，也不是按照納稅人的意愿有效提供公共產(chǎn)品的公共機(jī)構(gòu)，而是具有獨(dú)立利益目標(biāo)函數(shù)的“經(jīng)濟(jì)人”。隨之，基層政府的行為異化問題日漸突出，上下博弈、變通政令、相互競(jìng)爭(zhēng)等行為開始成為基層政府行為的重要內(nèi)容。

其一，“分稅制”明確了中央和地方之間財(cái)稅收入的權(quán)限，原來高度集權(quán)下的“中央—地方”關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，以政治忠誠(chéng)和集權(quán)指令為運(yùn)行基礎(chǔ)的央地關(guān)系披上了厚重的經(jīng)濟(jì)利益外衣。而在規(guī)范的政治制度下，中央和地方的權(quán)限和責(zé)任進(jìn)一步明晰化，地方政府統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)改變?yōu)椤罢?jī)型合法性”［9］，基層政府干部之前憑借絕對(duì)的政治忠誠(chéng)和不折不扣地完成上級(jí)下達(dá)的指令任務(wù)才能得以政治升遷的格局發(fā)生了根本性的扭轉(zhuǎn)。尤其是在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展理念下，上級(jí)政府開始根據(jù)各個(gè)下級(jí)政府所完成的財(cái)稅承包合同的情況，通過比較不同地方的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，來進(jìn)行官員選拔。于是，官員的政治升遷悄然實(shí)現(xiàn)了由政治忠誠(chéng)考核模式到GDP政績(jī)考核模式的轉(zhuǎn)變，為了獲得更多的政治升遷機(jī)會(huì)，基層政府需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)稅收入之基。

其二，“政績(jī)型合法性”不僅對(duì)于地方政府適用，對(duì)于中央政府也依然適用。于是，政績(jī)成為中央和地方提升自身合法性必須努力追求的對(duì)象。而政績(jī)的一個(gè)顯著表現(xiàn)就是舉辦公共工程，為民眾提供更多更好的公共產(chǎn)品。但公共產(chǎn)品的提供需要花費(fèi)大筆的金錢。因此，盡管明確劃分了中央和各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，但各級(jí)政府之間對(duì)于財(cái)稅收入的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)提供公共產(chǎn)品的推卸從“分稅制”改革開始就顯現(xiàn)出來，一直延續(xù)至今。在特殊的政治體制下，上一級(jí)政府無論是在財(cái)稅收入競(jìng)爭(zhēng)上，還是在提供公共產(chǎn)品的推卸上，都比下級(jí)政府更具優(yōu)勢(shì)。于是，上級(jí)政府與下級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)財(cái)稅收入，將公共支出責(zé)任向下級(jí)推卸，就成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象?！爸醒胴?cái)政形勢(shì)大好，省級(jí)財(cái)政馬馬虎虎，市級(jí)財(cái)政較為困難，縣級(jí)財(cái)政舉步維艱”就是對(duì)這一現(xiàn)象最好的注解。在此背景下，基層的縣鄉(xiāng)政府由于處于政權(quán)體系的下層，在財(cái)稅收入競(jìng)爭(zhēng)和提供公共產(chǎn)品方面明顯能力不足，并且，所轄范圍內(nèi)利稅貢獻(xiàn)能力強(qiáng)的大型企業(yè)也顯得極為稀缺，即使有央企、大型國(guó)有企業(yè)或大型集體企業(yè)，對(duì)基層政府的財(cái)稅貢獻(xiàn)也較為有限，與承擔(dān)基層教育、文化、市政、社會(huì)保障等一系列公共責(zé)任明顯不匹配。這種局面進(jìn)一步刺激著基層政府招商引資方面的“饑渴”和“沖動(dòng)”，并進(jìn)一步強(qiáng)化著基層官員的“GDP至上”的執(zhí)政理念。

其三，地方政府之間的關(guān)系也隨著政治體制的轉(zhuǎn)型而發(fā)生本質(zhì)改變。隨著政治體制轉(zhuǎn)型，尤其是財(cái)稅體制改革，地方政府之間的關(guān)系開始從未分家的兄弟演變?yōu)楦髯跃哂歇?dú)立利益目標(biāo)的分家兄弟，它們之間的競(jìng)爭(zhēng)日益強(qiáng)烈。在財(cái)政包干制度下，由于中央直接控制或者通過國(guó)有企業(yè)間接控制了大部分資源，地方政府就紛紛去中央各部委爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，即通常所說的“跑部錢進(jìn)”。地方政府為了防止當(dāng)?shù)氐馁Y源流出，通過行政手段來進(jìn)行強(qiáng)制，比如外來物品流入管制，這就導(dǎo)致了地方保護(hù)主義在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的風(fēng)行。隨著“分稅制”的推行，以及產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的逐步發(fā)育，地方政府開始追求包含社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素在內(nèi)的綜合績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)［10］。但無論是兄弟競(jìng)爭(zhēng)還是惡性競(jìng)爭(zhēng)，是單純的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)還是綜合績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，通過各種優(yōu)惠政策和手段招徠優(yōu)秀的企業(yè)和人才，都是最基本的內(nèi)容。另一方面，由于各地的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的差異，不同區(qū)域的地方政府在競(jìng)爭(zhēng)過程中總會(huì)分出勝負(fù)，于是，那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、綜合業(yè)績(jī)突出的地方政府就能招徠優(yōu)秀的企業(yè)，當(dāng)企業(yè)飽和度達(dá)到一定程度后，那些產(chǎn)值低、利稅少、污染重、規(guī)模小的企業(yè)就會(huì)失去自身的吸引力，不得不向次一級(jí)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)轉(zhuǎn)移。這種狀況就像漣漪一樣一層一層向區(qū)位優(yōu)勢(shì)差、綜合業(yè)績(jī)優(yōu)勢(shì)不明顯的地區(qū)轉(zhuǎn)移。

其四，地方政府在招商引資方面的競(jìng)爭(zhēng)也逐漸推動(dòng)著地方政府與地方企業(yè)之間的關(guān)系發(fā)生本質(zhì)變化。隨著地方之間競(jìng)爭(zhēng)的加劇，優(yōu)化投資環(huán)境，招徠更多的優(yōu)秀企業(yè)成為地方政府的一大要?jiǎng)?wù)。于是，在“不管東西南北風(fēng)，咬定發(fā)展不放松”理念的驅(qū)動(dòng)下，“不能帶頭富，不能當(dāng)干部；不能帶民富，不是好干部”以及“心中有大局，身邊有隊(duì)伍，手中有項(xiàng)目，國(guó)外有朋友”就成為地方政府官員的座右銘，“來幫助我們吸引外資的是恩人，來投資我們的客商是親人，能打開招商引資局面的干部是能人，影響投資環(huán)境的人是罪人”“親商、安商、富商（扶商）”“走千山萬水，吃千辛萬苦，說千言萬語，想千方百計(jì)，引千萬外資”“老板放手放膽，政府撐腰壯膽”“人人都是投資環(huán)境，個(gè)個(gè)代表開放形象”等標(biāo)語隨處可見。地方政府與地方企業(yè)之間的利益共生關(guān)系也悄然確立下來。

事實(shí)上，農(nóng)村社會(huì)中某些領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)，在基層組織行為異化的過程中悄然生成，并沿著既定的路徑逐步惡化。

三、農(nóng)村安全風(fēng)險(xiǎn)生成的政治經(jīng)濟(jì)邏輯

（一）“虛化型政治”與農(nóng)村安全生態(tài)惡化

在“虛化型政治”中，農(nóng)村的政權(quán)組織體系是不完整的，難以真正履行完整的農(nóng)村治理功能，為村民提供基本的安全保障也就無從談起。近年來，因“村官空巢”和村級(jí)組織癱瘓使得農(nóng)村社會(huì)管理、社會(huì)治安工作長(zhǎng)期處于無人管、無人抓的不正常狀態(tài)，群眾有苦無處訴、有事無處求。而在農(nóng)村的政權(quán)組織體系虛化的同時(shí)，因缺乏必要的聯(lián)系機(jī)制，廣大村莊和村民呈現(xiàn)出集體意識(shí)減退、協(xié)作的意識(shí)和能力下降、相互之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)度降低的“原子化”傾向，也大大降低了農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。

除了從整體上降低安全風(fēng)險(xiǎn)抵御能力之外，農(nóng)村“虛化型政治”還從許多方面增強(qiáng)著農(nóng)村安全風(fēng)險(xiǎn)的韌度和強(qiáng)度。其一，在“虛化型政治”中，農(nóng)村的公共安全產(chǎn)品的提供愈益困難，農(nóng)村居民也因此在各類安全風(fēng)險(xiǎn)沖擊下因缺乏必要的公共安全物品而遭受更大的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。其二，隨著農(nóng)村“虛化型政治”的發(fā)展，原有的鄉(xiāng)村秩序開始發(fā)生質(zhì)變，農(nóng)村政權(quán)組織對(duì)內(nèi)部成員的約束、規(guī)范、監(jiān)督作用顯著下降，內(nèi)部成員的越軌行為不再受到農(nóng)村政權(quán)組織的規(guī)訓(xùn)與懲罰。在國(guó)家正軌權(quán)力組織逐漸收縮和難以與農(nóng)村成員發(fā)生直接聯(lián)系的背景下，缺乏村級(jí)政治組織規(guī)訓(xùn)與懲罰顯然會(huì)刺激某些成員的越軌行為。農(nóng)村社會(huì)安全的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)在某些領(lǐng)域則悄然生成。其三，農(nóng)村“虛化型政治”不僅喪失了對(duì)內(nèi)部成員越軌行為的規(guī)訓(xùn)與懲罰，也喪失了對(duì)外部成員越軌行為的控制和抵御，農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)也在此背景下進(jìn)一步朝逐步惡化的方向發(fā)展。例如，據(jù)安徽省蚌埠市政協(xié)一份農(nóng)村勞動(dòng)力輸出后社會(huì)治安狀況的調(diào)研報(bào)告，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出和農(nóng)村基層政權(quán)的虛化，近年來，全市80%以上的盜竊、傷害、強(qiáng)奸、投毒、綁架案件均發(fā)生在農(nóng)村，農(nóng)村中犯罪分子有恃無恐，公然威脅留守人群，入室盜竊［11］。

（二）“追逐型政治”與農(nóng)村黑惡勢(shì)力發(fā)展

“追逐型政治”在與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤之后，通過暴力手段汲取和維護(hù)到手的非法利益就成為一個(gè)必然趨勢(shì)，這也是近年來農(nóng)村混混乃至農(nóng)村黑惡勢(shì)力、村霸發(fā)展的一個(gè)重要?dú)v史背景。事實(shí)上，當(dāng)前農(nóng)村黑惡勢(shì)力嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)卣５纳鐣?huì)生活秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)一步向政治領(lǐng)域滲透，侵蝕農(nóng)村基層組織，妨礙基層民主進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)，已經(jīng)成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。而黑惡勢(shì)力在農(nóng)村“或欺行霸市，強(qiáng)買強(qiáng)賣；或敲詐勒索，不勞而獲；或?qū)め呑淌拢蚣芏窔?；或喪盡天良，殘害無辜，甚至要挾政府，對(duì)抗法律，已到了為所欲為的地步”［12］。與此同時(shí)，農(nóng)村有些黑惡勢(shì)力還積極向政治領(lǐng)域滲透，通過各種手段利用民主選舉渠道獲得村干部身份，侵入和占領(lǐng)了農(nóng)村基層政權(quán)，成為農(nóng)村政治體制中的組成部分。有些甚至通過各種方式獲取人大代表、政協(xié)委員等政治光環(huán)，憑借各種政治保護(hù)傘和黑惡打手們的地下力量，成為可以公開挑戰(zhàn)國(guó)家法律權(quán)威的地方霸主，或代替政府“主政”一方［13］。而在取消農(nóng)業(yè)稅后，由于資源下鄉(xiāng)，誘發(fā)了更多的鄉(xiāng)村混混的干擾和介入，一些地方的鄉(xiāng)村治理由此陷入了內(nèi)卷化狀態(tài)。由于基層政府通常依賴鄉(xiāng)村混混進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，不得不對(duì)他們保持“戰(zhàn)略性容忍”，國(guó)家資源下鄉(xiāng)的好處，很大部分被鄉(xiāng)村混混非法占有，農(nóng)民由此生發(fā)不公平感，對(duì)基層政府的認(rèn)同不斷降低［14］。

“追逐型政治”及其派生的農(nóng)村黑惡化，無論對(duì)農(nóng)村社會(huì)的“存在性安全”還是對(duì)農(nóng)村居民的“生存性安全”，都帶來了嚴(yán)重的威脅。在農(nóng)村社會(huì)“存在性威脅”層面，原有的鄉(xiāng)村秩序被打破，農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行秩序發(fā)生了質(zhì)的改變，鄉(xiāng)土社會(huì)中的“熟人社會(huì)”及其內(nèi)生的倫理道德、社會(huì)秩序、運(yùn)行規(guī)范等日漸式微，越來越多的人們開始對(duì)“生于斯，長(zhǎng)于斯”的村莊失去親密感和鄉(xiāng)情心理，村莊也難以再成為這些人的心靈歸宿，長(zhǎng)此以往，鄉(xiāng)土社會(huì)在多大程度上還能得以保存，是極其令人懷疑的。在農(nóng)村居民的“生存性安全”層面，則是暴力的充斥與直接威脅，因?yàn)楹趷夯霓r(nóng)村基層政權(quán)組織“對(duì)普通村民的權(quán)力關(guān)系日益蛻變?yōu)闄M暴性權(quán)力關(guān)系，或者需要依賴鄉(xiāng)村混混的赤裸裸暴力來維持”，而村莊生活中的強(qiáng)者“日益不愿在傳統(tǒng)共同關(guān)系的基礎(chǔ)上建立對(duì)弱者的支配，而可能以赤裸裸暴力為后盾建立不受約束的橫暴性權(quán)力關(guān)系”［14］。另一方面，從一開始，在“追逐型政治”邏輯下建立起的農(nóng)村基層政權(quán)組織就是以攫取和非法截留經(jīng)濟(jì)利益為核心目標(biāo)的，而這些被攫取和非法截留的資源，如農(nóng)村養(yǎng)老金、良種補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼、征地撤遷賠償金等，對(duì)于普通農(nóng)村居民來說本身就是維持自身生存的“必需品”，一旦被攫取和非法截留，就意味著自身的生存資源的枯竭。此外，攫取經(jīng)濟(jì)利益與提供公共產(chǎn)品從根本上是矛盾和沖突的，當(dāng)村莊內(nèi)部增值的經(jīng)濟(jì)利益（包括國(guó)家的資源下鄉(xiāng)）被攫取之后，也就意味著村莊內(nèi)部的公共產(chǎn)品供給陷入困境，而農(nóng)村公共安全方面的公共產(chǎn)品提供是農(nóng)村政權(quán)組織的核心職能，當(dāng)這一職能不能有效發(fā)揮，也就意味著農(nóng)村居民在安全風(fēng)險(xiǎn)中會(huì)遭受大的沖擊。

（三）政績(jī)追逐與農(nóng)村環(huán)境安全惡化

為了取得更多的政績(jī)，獲取政治升遷的資本，地方政府不得不大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而在本地資本存量有限的情況下，招商引資幾乎是必然的選擇。近年來，各地在招商引資方面的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從單純的數(shù)量競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)移為質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，那些利稅貢獻(xiàn)大、污染排放少的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，往往被截留在區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、綜合績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大中城市和地區(qū)，縣鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)梯級(jí)轉(zhuǎn)移和項(xiàng)目爭(zhēng)取過程中幾乎處在“漣漪圈”的最外層。在此背景下，縣鄉(xiāng)政府為了獲得更多的財(cái)稅收入，不得不接受那些污染排放多、產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)高的“夕陽”項(xiàng)目和企業(yè)?！坝铆h(huán)境污染換取財(cái)稅收入”，就成為許多縣鄉(xiāng)政府的必然選擇。另一方面，基層政府需要直接承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的教育、文化、市政、社會(huì)保障等一系列公共產(chǎn)品供給責(zé)任，但又在財(cái)稅收入競(jìng)爭(zhēng)和提供公共產(chǎn)品方面明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力。在這種情況下，基層政府必須為自己的財(cái)政缺口尋找解決辦法，這不僅在實(shí)踐中導(dǎo)致了罰款、收費(fèi)等簡(jiǎn)單行政執(zhí)法方式的盛行，更使得部分政府部門和違規(guī)企業(yè)之間形成了一種微觀上的利益共生關(guān)系，即違規(guī)企業(yè)通過繳納罰款換取基層政府部門對(duì)其網(wǎng)開一面，而基層政府也樂于通過這種方式來改善經(jīng)費(fèi)緊張的狀況，這種情形不僅存在于環(huán)保監(jiān)管領(lǐng)域，也大量存在與食品安全、生產(chǎn)安全的監(jiān)管當(dāng)中。以地方環(huán)保問題為例，由于國(guó)家在環(huán)保方面的財(cái)政投入不夠，只能允許地方環(huán)保局通過征收污染稅補(bǔ)貼日常行政開銷，甚至是工作人員的工資，這就激勵(lì)了地方環(huán)保部門的罰款沖動(dòng)。由于缺乏更有效的市場(chǎng)機(jī)制，使得對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管不得不回到簡(jiǎn)單的收費(fèi)、罰款等行政手段，這種非剛性的制度，使得地方環(huán)保部門具有很大的操作空間，尤其是在中國(guó)這種看重人情、面子、關(guān)系網(wǎng)的社會(huì)，在地方上熟識(shí)的環(huán)保官員和企業(yè)家之間，很難真正對(duì)立起來。污染稅在環(huán)保部門的收入中占據(jù)了很大比例，它們能夠留用的金額甚至達(dá)到所征收污染罰款總額的20%［15］。也正因?yàn)榛鶎诱羞@種獨(dú)特的行為邏輯，目前很多“癌癥村”和“血鉛”事件，都能找到它們與這種行為邏輯之間的內(nèi)在因果關(guān)系。

（四）利益共生與農(nóng)村安全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生

在資本相對(duì)短缺的背景下，基層政府（尤其是在區(qū)位方面沒有優(yōu)勢(shì)的邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府）不得不在軟硬件環(huán)境方面盡力為企業(yè)提供便利，在征地拆遷、廢物排放、勞資糾紛等方面給外來企業(yè)以保護(hù)和扶助，企業(yè)與地方政府之間也由此建立了深厚的利益共生關(guān)系。但地方政府對(duì)企業(yè)的保護(hù)和扶助通常是以損害所在轄區(qū)居民的利益為代價(jià)的。當(dāng)居民利益得不到合理維護(hù)時(shí)，他們就會(huì)紛紛起來抗?fàn)幒偷种啤榱藟褐凭用竦目範(fàn)幒偷种?，基層政府就?huì)非法使用暴力，造成“血拆”和“血征”等問題日熾。事實(shí)上，目前農(nóng)村很多群體性事件的爆發(fā)都與這種利益共生關(guān)系密切相關(guān)。如，2005年6月11日凌晨，300多名身穿迷彩服的大漢手持鉤鐮槍、棍棒、鐵鍬、鳥槍，向居住在荒地窩棚里的河北定州繩油村村民發(fā)動(dòng)襲擊，造成6死51重傷、100多人輕傷，制造了震驚中外的“6．11定州事件”。法院最后認(rèn)定，該事件“是一起由市委、市政府策劃的一起暴力襲民事件”。而2008年云南“7．19孟連事件”和貴州“6．28甕安事件”、2009年江西“6．15南康事件”和“8．25濟(jì)寧群體流血事件”，以及2003年安徽阜陽“毒奶粉”事件等，都突顯出這種獨(dú)特的地方政企行為邏輯。

四、結(jié) 語

在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村居民在飲食、居住環(huán)境、人身健康等方面遭遇到一系列新的安全威脅，這些安全威脅在相當(dāng)大程度上是由鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)變革而誘發(fā)。一方面，財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制變革在塑造基層管理者“理性人”的同時(shí)，也使得基層管理組織從公共物品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袧夂裆实淖畲蠡找嬷黧w。受資本稀缺的限制，基層管理者為了追逐更多的利益與資本之間建立了密切的利益共生關(guān)系，強(qiáng)化了農(nóng)村污染、風(fēng)險(xiǎn)下鄉(xiāng)、合法暴力非法使用等的韌性。另一方面，鄉(xiāng)村政治體制變革和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使得“虛化型政治”和“追逐型政治”在不同鄉(xiāng)村地區(qū)蔓延，前者降低了鄉(xiāng)村應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，也為農(nóng)村黑惡勢(shì)力活動(dòng)提供了便利；后者則為風(fēng)險(xiǎn)下鄉(xiāng)提供了條件。“癌癥村”“血鉛”“血拆”等安全風(fēng)險(xiǎn)在鄉(xiāng)村的頻繁暴露，是農(nóng)村獨(dú)特政治經(jīng)濟(jì)邏輯的必然結(jié)果。進(jìn)而，對(duì)農(nóng)村社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)的治理，一般的公共危機(jī)管理、應(yīng)急管理等模式，恐怕難以使農(nóng)村居民真正擺脫安全威脅。

［1］ 梁嘉琳．三億農(nóng)村居民飲用水不安全環(huán)保部擬定保護(hù)藍(lán)圖［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012－05－28（A06）．

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［12］ 于建嶸．警惕黑惡勢(shì)力對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的侵入［J］．安徽決策咨詢，2003（8）：34－35．

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［14］ 陳柏峰．鄉(xiāng)村江湖：兩湖平原“混混”研究［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：56．

［15］ 張海波．中國(guó)轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)治理：理論模型與現(xiàn)實(shí)路徑［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：116－140．

A Political Econmic Analysis of Social Security Risk for Chinese Rural Areas During the Period of Transformation

YANG Yi－dan
（College of Department of Humanities and Socials，Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

During the period of transformation，the situation of social security has been becoming more and more complicated and severe in both urban and rural areas in China．Compared with the city，the generation of security risk in the countryside has internal political and economic logic．The reform of political and economic systems and the transformation of governance structure in the rural areas make the grass－roots organizations’traditional behaviors changed．And they are increasingly inclined to pursuit more economic interests and political capital．At the same time，political ecology in the rural areas becomes obviously diversified，and“Hollow Politics”and“Profit－oriented Politics”are popular in many villages．Security risks in the rural areas are also quietly generated because of the behavior alienation of grass－roots organizations and the differentiation of political ecology．In fact，the emergence of a large number of“cancer villages”and incidents of“Blood Lead”，“Bloody Demolition”and“Bloody Requisition”reflect the unique political and economic logic to a large extent during the period of transformation．

rural governance；grass－roots organizations；behavior alienation；security risk；the period of transformation in rural；security inrural

F320

A

1009－9107（2015）03－0107－07

2014－05－28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目（12XGL014）；教育部人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目（11YJC630257）

楊乙丹（1980－），男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史、農(nóng)村社會(huì)安全。