李亞平(1.安徽經(jīng)濟管理學(xué)院信息工程系，合肥230059; 2.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，合肥230009)

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政務(wù)信息共享中的多邊界問題研究*

李亞平1，2
(1.安徽經(jīng)濟管理學(xué)院信息工程系，合肥230059; 2.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，合肥230009)

摘要:政務(wù)信息共享是電子政務(wù)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的瓶頸;在總結(jié)政務(wù)信息共享的內(nèi)在矛盾的基礎(chǔ)上，從政務(wù)主體需求的角度出發(fā)，分析政務(wù)信息共享中的資源邊界、共享邊界、權(quán)利邊界、監(jiān)管邊界等問題，并對多邊界政務(wù)信息共享的策略進行探討。

關(guān)鍵詞:電子政務(wù)，邊界，需求，動態(tài)監(jiān)管

信息共享是電子政務(wù)系統(tǒng)深度應(yīng)用的關(guān)鍵工作。當(dāng)前，電子政務(wù)也正在從政府信息化向信息系統(tǒng)互通互聯(lián)方向發(fā)展，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向系統(tǒng)深度應(yīng)用方向發(fā)展。政務(wù)信息共享是電子政務(wù)研究中的一個熱點問題，眾多學(xué)者從立法保護、共享模式、影響因素、信息安全技術(shù)等角度切入對電子政務(wù)的信息共享問題進行研究。2005年，Barki等對跨邊界的電子政務(wù)信息共享進行了界定［1］，“邊界”是指那些需要給予重點關(guān)注和小心的區(qū)域; luna—Reyes、Gil－Garcia等相繼對跨邊界政務(wù)信息整合和共享的影響因素進行了研究［2，3］;何振，姚志勇等對我國電子政務(wù)信息資源共建共享的必要性和可行性進行了論證［4］;汪玉凱、蘇新寧、王政等分別對電子政務(wù)的技術(shù)條件、影響因素、信息安全等方面的問題進行了研究［5－7］;呂欣，高楓等研究了政務(wù)信息共享中的隱私保護問題［8］。電子政務(wù)中跨邊界的信息共享及其安全監(jiān)管已經(jīng)成為電子政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用的關(guān)鍵問題。

目前，國內(nèi)電子政務(wù)系統(tǒng)“信息孤島”現(xiàn)象非常明顯，政務(wù)信息共享處在一個公開與安全，共享與監(jiān)管相互博弈的特殊階段，仍然缺乏動態(tài)的監(jiān)管機制能夠平衡各方的利益需求。此處從政務(wù)信息共享的內(nèi)在矛盾出發(fā)，分析了政務(wù)信息共享中的多邊界問題，并認為這些邊界問題既是各種內(nèi)在矛盾在政務(wù)主體需求上的具體體現(xiàn)，也是解決政務(wù)信息共享障礙問題的關(guān)鍵，并在此基礎(chǔ)上，探討了多邊界政務(wù)信息共享中的相應(yīng)策略。

1　政務(wù)信息共享的內(nèi)在矛盾

1.1信息共享需求與保持信息優(yōu)勢的矛盾

隨著信息化的不斷發(fā)展和深入應(yīng)用，電子政務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)成為政務(wù)工作中不可或缺的重要角色。電子政務(wù)系統(tǒng)的構(gòu)建經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的階段，無紙化辦公得以不斷實現(xiàn)。與此同時，“信息孤島”現(xiàn)象也隨之形成。如何打破信息孤島，使電子政務(wù)系統(tǒng)中的政務(wù)信息資源得以充分共享，由此提升電子政務(wù)水平已經(jīng)成為當(dāng)前電子政務(wù)研究和應(yīng)用的重要課題。然而，在政務(wù)信息共享過程中，保持部門信息優(yōu)勢、減少自身信息公開的傾向又在各個部門間普遍存在，這使得既要共享他方政務(wù)信息又要盡量保障自身信息優(yōu)勢的矛盾成為當(dāng)前政務(wù)信息共享中不可回避的一個重要問題。

1.2信息公開與信息安全的矛盾

《中華人民共和國政府信息公開條例》推動政務(wù)信息公開進入一個新的階段，進一步提高了政府職能部門的工作透明度，也進一步提高政府職能部門間的相互協(xié)作和工作效率。然而，現(xiàn)有的政務(wù)信息公開并不能充分滿足政府職能部門間的政務(wù)信息共享需求，這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是政務(wù)信息公開的范圍遠遠不能滿足下級部門和橫向業(yè)務(wù)交叉部門的需要，二是獲取政務(wù)信息的效率仍然有較大的提升空間。因此，進一步通過統(tǒng)一的政務(wù)信息平臺建立政務(wù)信息共享渠道成為電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)實且迫切的需求。然而，建立政務(wù)信息平臺又不得不面臨信息安全這一關(guān)鍵障礙，電子政務(wù)系統(tǒng)中的信息安全不只是系統(tǒng)外部的非法侵入，還有系統(tǒng)內(nèi)的使用控制問題。信息公開與信息安全的矛盾也制約了政務(wù)信息共享平臺的構(gòu)建。

1.3共享的粗粒度與動態(tài)監(jiān)管需求的矛盾

當(dāng)前的政務(wù)信息共享，在信息共享的授權(quán)方面更多的是公開的、一次性的且沒有時間等條件限制的信息提供，因此，這樣的政務(wù)信息共享從整體上看仍然是粗粒度的。隨著電子政務(wù)平臺的廣泛應(yīng)用和深度融合，在政務(wù)信息共享平臺中，對于信息共享授權(quán)的細粒度傾向?qū)⒂用黠@。這種傾向意味著，不再是系統(tǒng)中的參與主體均共享同樣的政務(wù)信息，也不再是通過簡單的角色劃分來實現(xiàn)所有的資源分配。與不同的部門共享不同的政務(wù)信息、對信息資源的使用權(quán)限的分割進一步得到細化、對共享出去的政務(wù)信息施加必要的動態(tài)控制等等，這些都將是現(xiàn)有的政務(wù)信息共享機制需要著力解決的實際困難，也是政務(wù)信息共享發(fā)展的一種必然現(xiàn)象。

2　政務(wù)信息共享中的邊界問題

2.1資源邊界問題

資源邊界問題是指進入政務(wù)信息共享平臺的政務(wù)信息資源的范圍問題，資源邊界問題也是一個涉及政務(wù)信息資源保密等級劃分的問題。政府職能部門既有公開、共享政務(wù)信息的義務(wù)，也有對信息公開、共享工作中的信息資源進行保密管理負有責(zé)任。對政務(wù)信息資源進行保密等級的劃分和設(shè)計相應(yīng)的審批審核制度是實現(xiàn)政務(wù)信息資源共享的前提和基礎(chǔ)。因此，政務(wù)信息主體(即提供政務(wù)信息資源的機構(gòu))需要首先明確可以進行共享的政務(wù)信息資源的邊界以及不同保密等級的政務(wù)信息資源的子邊界。

2.2共享邊界問題

共享邊界問題是指與不同政務(wù)主體共享不同政務(wù)信息的問題。為了進一步打破“信息孤島”，構(gòu)建不同的政務(wù)信息共享橋梁，現(xiàn)有的政務(wù)信息平臺正在向橫向覆蓋、縱向協(xié)同兩個方向發(fā)展。這使得在統(tǒng)一的政務(wù)信息平臺中橫向政務(wù)機構(gòu)和縱向政務(wù)機構(gòu)的同時存在成為普遍的現(xiàn)象。這同樣也使得在政務(wù)信息共享中，一個政務(wù)主體需要面對橫向、縱向不同的政務(wù)機構(gòu)的信息共享需求，并且這些信息需求的范圍是不同的，這是政務(wù)信息共享平臺需要解決的一個重要問題，即在多個共享邊界上提供不同的信息資源。

2.3權(quán)利邊界問題

權(quán)利邊界問題是指在與特定的政務(wù)主體共享信息的過程中，對信息資源訪問控制權(quán)限的細粒度化問題，簡而言之，也是一個信息共享程度的問題?，F(xiàn)有的政務(wù)信息共享模式更多的是將信息資源的所有權(quán)限一次性賦予被授權(quán)的政務(wù)主體(即獲取共享資源的機構(gòu))。然而事實上，被授權(quán)的政務(wù)主體不一定需要或授權(quán)主體不一定希望貢獻出政務(wù)信息資源的全部權(quán)限。由此，政務(wù)信息資源的各個使用權(quán)限如閱讀、復(fù)制、修改等則應(yīng)該是獨立且分離的。同時，即使共享主體享有對于該信息資源的全部訪問權(quán)限，也可能不享有進行二次共享的權(quán)利(即被授權(quán)主體將相應(yīng)的權(quán)限再次授權(quán)給其他政務(wù)主體)。因此，從需求角度看，政務(wù)信息資源的訪問控制將更加細化。

2.4監(jiān)管邊界問題

監(jiān)管邊界問題是指在政務(wù)信息資源共享中授權(quán)主體在共享出政務(wù)信息資源后，對這些信息資源的管控問題。在傳統(tǒng)的訪問控制理論中，并不關(guān)注于被授權(quán)主體的動態(tài)義務(wù)或是在享有相應(yīng)權(quán)限時的系統(tǒng)環(huán)境條件，不關(guān)注于特定信息資源的權(quán)利時效性，也不關(guān)注于信息資源授權(quán)訪問后的權(quán)利回收問題。因此，缺乏對已授權(quán)信息資源的有效控制。在未來的信息資源共享訪問控制，這些關(guān)于條件、義務(wù)、時效性、權(quán)利回收等需求將得到進一步凸顯。因此，隨著政務(wù)信息共享平臺的發(fā)展，監(jiān)管邊界問題將對政務(wù)信息資源的使用控制提出更高的要求。

3　多邊界政務(wù)信息共享中的策略

解決政務(wù)信息共享的多邊界問題，不只是技術(shù)問題，同樣也是管理問題、制度問題，要通過多層面、多渠道的方案、策略推動政務(wù)信息共享，這需要在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)應(yīng)用、業(yè)務(wù)管理、制度保障等多個方面給予關(guān)注。

3.1設(shè)施層面的信息系統(tǒng)平臺建設(shè)

在多邊界的政務(wù)信息共享中，構(gòu)建相對統(tǒng)一的電子政務(wù)系統(tǒng)或信息系統(tǒng)平臺是必要的前提和基礎(chǔ)。通過構(gòu)建信息系統(tǒng)平臺，將政府機構(gòu)和政務(wù)信息資源納入到信息平臺中，并推動電子政務(wù)系統(tǒng)從單一的部門內(nèi)信息系統(tǒng)發(fā)展為行業(yè)內(nèi)縱向的信息資源共享，通過存在隸屬關(guān)系的職能部門間的政務(wù)信息流轉(zhuǎn)實現(xiàn)信息共享。在此基礎(chǔ)上，橫向的電子政務(wù)系統(tǒng)也得到了進一步的發(fā)展，橫向協(xié)同得到進一步體現(xiàn)。因此，可以預(yù)見的是，未來的電子政務(wù)系統(tǒng)將是政府部門廣泛接入，不斷深化橫向覆蓋、縱向協(xié)同的信息大平臺。

構(gòu)建這樣的政務(wù)信息共享平臺主要可以有兩種模式，一種是建立以信息轉(zhuǎn)換“網(wǎng)關(guān)”為核心，各電子政務(wù)子系統(tǒng)開放接入的星形模式;另一種是全新的“政務(wù)大廳”模式，即從業(yè)務(wù)協(xié)同的角度構(gòu)建全新的電子政務(wù)系統(tǒng)，將相關(guān)的政務(wù)部門虛擬成特定的管理角色引入到信息平臺中。兩種模式各有利弊，但僅從基礎(chǔ)設(shè)施層面看，都可以為多邊界政務(wù)信息共享提供必要的系統(tǒng)環(huán)境條件支撐，同樣可以更加有效地通過信息資源整合緩解政務(wù)信息共享中的資源邊界問題，從而促進政務(wù)信息共享的實現(xiàn)。

3.2技術(shù)層面的動態(tài)使用控制策略

傳統(tǒng)的電子政務(wù)系統(tǒng)一方面更多地限于政府機構(gòu)內(nèi)部，在資源使用控制策略上也更多地采用自主訪問控制策略、強制訪問控制策略、基于角色的訪問控制等，這些訪問控制方法都是以訪問控制矩陣為核心思想，主體被授予的權(quán)利通常是持久的，即被授予的權(quán)利并不因為主體是否有訪問行為而存在。

隨著封閉式系統(tǒng)逐漸被替代和打破，傳統(tǒng)的訪問控制策略逐漸不能適應(yīng)電子政務(wù)信息系統(tǒng)的發(fā)展。臨時授權(quán)、基于任務(wù)授權(quán)的理念得到了發(fā)展。在此背景下，UCON(Usage Control)使用控制模型應(yīng)運而生。模型引入了“連續(xù)性”和“可變性”的特征，改變了訪問控制策略中授權(quán)總是在訪問操作之前的傳統(tǒng)規(guī)則，設(shè)計了權(quán)利只在主體訪問資源客體時才存在的策略，并通過授權(quán)、條件、義務(wù)等要素的協(xié)同配合實現(xiàn)對客體資源的動態(tài)監(jiān)管。因此，UCON模型提供的動態(tài)使用控制策略在技術(shù)層面為電子政務(wù)系統(tǒng)的多邊界政務(wù)信息共享提供了必要的技術(shù)支撐，同時也將有利于政務(wù)信息共享中的復(fù)雜邊界問題的解決。

3.3業(yè)務(wù)層面的突破“中層阻力”

電子政務(wù)系統(tǒng)推動政府機構(gòu)的扁平化，使得中層管理機構(gòu)或中層管理者成為推動電子政務(wù)系統(tǒng)深度應(yīng)用的中堅力量，同時也在事實上成為多邊界政務(wù)信息共享最為直接的阻力。隨著電子政務(wù)系統(tǒng)在政務(wù)信息共享方面的不斷深化，無論是出于部門利益的考慮還是出于職責(zé)義務(wù)的細化，都使得政務(wù)信息共享過程中的關(guān)鍵阻力仍然來自于中層管理機構(gòu)或中層管理者，這也使得推動多邊界的政務(wù)信息共享，各職能部門在具體的業(yè)務(wù)層面的融入成為一個瓶頸問題，突破“中層阻力”成為多邊界政務(wù)信息共享中不可回避的問題。因此，多邊界政務(wù)信息共享中實施“一把手工程”成為當(dāng)前一個必然且可行的選擇。唯有讓更高一級的管理機構(gòu)和管理者承擔(dān)起電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，電子政務(wù)中信息共享的部門壁壘才有可能被打破，政務(wù)信息的有效共享才有肯可能得以實現(xiàn)。

3.4制度層面的考核保障體系建設(shè)

無論是高層管理者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的履行、中層管理者業(yè)務(wù)的推進還是一線人員任務(wù)的落實，構(gòu)建可行的考核體系和方法，并以此提供必要的制度保障是一個行之有效的方案。尤其在政務(wù)信息共享工作中，由于信息資源的特殊性，使得政務(wù)信息資源既極為重要，但同樣也易于隱藏和修改。同樣，源于信息共享中多邊界的復(fù)雜性，使得政務(wù)信息共享必定是一個循序漸進的過程，而在這個過程中，如何保障信息資源的有效性、共享業(yè)務(wù)的有效性以及安全管控的有效性成為一個關(guān)鍵。因此，需要在制度層面構(gòu)建相應(yīng)的考核體系以提供必要的制度保障。

4　小結(jié)

多邊界的政務(wù)信息共享是電子政務(wù)系統(tǒng)深度應(yīng)用的一個具體體現(xiàn)，同樣也是電子政務(wù)發(fā)展的一個新的階段。橫向覆蓋、縱向協(xié)同的電子政務(wù)系統(tǒng)需要更多地關(guān)注于多類型政務(wù)機構(gòu)的協(xié)同運作，并從需求的角度探討政務(wù)主體在信息共享過程中面臨的資源邊界、共享邊界、權(quán)利邊界、監(jiān)管邊界問題，從而有效推動政務(wù)信息共享的深入且廣泛的實現(xiàn)。

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Research on Multi Boundary Problem in the Sharing of Government Information

LI Ya-ping1，2
(1.Dept.of Information Engineering，Anhui Economic Management Institute，Hefei 230059，China; 2.School of Management，Hefei University of Technology，Hefei 230009，China)

Abstract:Governmental information sharing is important content of e-government development and a bottleneck of e-government system construction.Based on the internal contradictions of governmental information sharing，this paper analyzes the problems of the boundary for resources，sharing，right and supervision in governmental information sharing from the governmental object’s demand perspective.And further more，and discusses the strategy for the multi boundary problem of governmental information sharing.

Key words:e-government; boundary; demand; dynamic regulation

中圖分類號:C931.6

文獻標識碼:A

文章編號:1672－058X(2015) 06－0075－04

doi:10.16055/j.issn.1672－058X.2015.0006.0015

收稿日期:2014－09－12;修回日期: 2014－10－08.

*基金項目:安徽省2013年高校省級優(yōu)秀青年人才基金重點項目(2013SQRW115ZD).

作者簡介:李亞平(1982-)，男，安徽長豐人，講師，博士，從事信息管理研究.