張洪林

在失業(yè)保險制度研究中，所謂瞄準(zhǔn)度是指需要失業(yè)保險金人口被失業(yè)保險制度覆蓋的程度。如文獻［1］認為應(yīng)將農(nóng)民工和大學(xué)生納入失業(yè)保險覆蓋范圍，將受益對象重點“瞄準(zhǔn)”具有最大失業(yè)風(fēng)險的農(nóng)民工群體；文獻［2］認為失業(yè)保險制度的受益人對象，應(yīng)重點“瞄準(zhǔn)”進城務(wù)工的有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體。國外的研究者一般也是將失業(yè)保險的覆蓋程度作為衡量失業(yè)保險發(fā)展程度的一個指標(biāo)。我國的失業(yè)保險制度經(jīng)過十幾年的發(fā)展，使得失業(yè)保險覆蓋的人口數(shù)量不斷增加，特別是《社會保險法》頒布以后覆蓋對象有進一步擴大，但制度本身還存在著覆蓋不足與覆蓋錯位的問題，制度的“瞄準(zhǔn)度”不高。

一、失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)度的制約因素

（一）覆蓋對象界定模糊

失業(yè)保險制度覆蓋對象，在立法上存在界定模糊的問題。2011年7月開始施行的《社會保險法》第44條規(guī)定“職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險，由用人單位和職工按照國家規(guī)定共同繳納失業(yè)保險費”，但是其中“職工”一詞的涵義比較模糊。因此，各省市的失業(yè)保險條例對參保人的規(guī)定不完全一致。比如：北京市的失業(yè)保險條例將參保對象限定在為企事業(yè)單位的職工；上海市的失業(yè)保險條例將參保對象限定為機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)、社會團體以及其他單位職工；深圳市的失業(yè)保險條例對參保對象的規(guī)定比北京、上海的要細一點，增加了“個體經(jīng)濟組織”。但是，這三個市的失業(yè)保險條例都沒有明確無就業(yè)單位的個人怎樣參保的問題。其他省市的失業(yè)保險條例對于參保對象的規(guī)定也存在不統(tǒng)一的問題，有的覆蓋對象包括機關(guān)單位，如山東省、廣東省、江蘇省等；有的覆蓋對象不包括機關(guān)單位，如浙江省、四川省、湖南省等；有的規(guī)定農(nóng)民工按照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)進行個人繳費，如湖北省、沈陽市等；有的規(guī)定農(nóng)民工個人不用繳費，如新疆、哈爾濱市等。

國際勞工組織大會制定的 《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，失業(yè)保險覆蓋范圍在全體雇員中不低于50%。按1988年《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》規(guī)定，失業(yè)保險對象為能夠工作、可以工作，并且確實在尋找工作而不能得到適當(dāng)職業(yè)，致使沒有工資收入的人；受保護的人員應(yīng)由按規(guī)定的各類雇員組成，人數(shù)不少于全體雇員（包括公務(wù)人員和學(xué)徒工）的85%。

根據(jù)各市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)計算 （年末失業(yè)保險參保人數(shù)與年末從業(yè)人員的比值），2012年北京市雇員參保率為82.4%，上海市為54.7%，深圳市為44.5%，這與國際公約的要求還存在很大的差距。我國的失業(yè)保險制度不是一種強制性的法規(guī)，而強制性是繳費型社會保險的一個重要性質(zhì)。沒有足夠的強制性，失業(yè)保險必然存在逆向選擇問題。企業(yè)對于非固定雇工，為了節(jié)約成本，能不繳就不繳。流動人口由于法律意識淡薄或者覺得保險金帶不走，往往不會主動去參保繳費。結(jié)果在失業(yè)保險實際覆蓋對象上，最需要失業(yè)保險的經(jīng)常變動工作的流動人口而未參加失業(yè)保險，得不得失業(yè)保險的保護；而工作穩(wěn)定、基本不會出現(xiàn)失業(yè)問題的企事業(yè)單位職工，卻全部成為了參保對象。

（二）統(tǒng)計方法不一致

對于失業(yè)保險的覆蓋程度，統(tǒng)計方法有2種：一種是直接通過絕對數(shù)反映，即參加失業(yè)保險的人數(shù)；另一種通過覆蓋率進行反映，即參加失業(yè)保險的人數(shù)占就業(yè)人員總數(shù)的百分比。這兩種統(tǒng)計方法實際反映的結(jié)果是不一致的。參加失業(yè)保險的人數(shù)，反映的是某一時點上所有繳納了失業(yè)保險費的人數(shù)。根據(jù)社會保險法的要求，我國大部分企事業(yè)單位職工都應(yīng)該參加失業(yè)保險。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年我國經(jīng)濟活動人口 （指在16周歲及以上，有勞動能力，參加或要求參加社會經(jīng)濟活動的人口，包括就業(yè)人員和失業(yè)人員）有78 579萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)有14 317.1萬人，占經(jīng)濟活動人口的18.2%；失業(yè)人員有922萬人。2012年，外出農(nóng)民工16 336萬人，城鎮(zhèn)中就業(yè)人員有30 687萬人（不包括城鎮(zhèn)中個體戶）。據(jù)此分析，即使14 317.1萬人全是城鎮(zhèn)職工，也僅有46.7%的職工參加了失業(yè)保險。根據(jù)統(tǒng)計方法，失業(yè)保險覆蓋率與2個因素有關(guān)：一是參加失業(yè)保險的人數(shù)，二是就業(yè)人數(shù)。對于就業(yè)人員總數(shù)的統(tǒng)計，國內(nèi)外又有差異。在大多數(shù)歐洲中等收入國家，失業(yè)保障制度是覆蓋到了大部分的就業(yè)群體，而在亞洲和拉美國家，自雇與非正規(guī)部門的就業(yè)比例較高，很多人不在現(xiàn)行的失業(yè)保險制度的覆蓋范圍內(nèi)［3］。我國政府統(tǒng)計部門統(tǒng)計的失業(yè)保險覆蓋率，是指參加失業(yè)保險人數(shù)占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比例。

考察失業(yè)保險瞄準(zhǔn)度，不能忽略的另一種參照是失業(yè)受益率。失業(yè)受益率是指失業(yè)金領(lǐng)取人數(shù)占全國失業(yè)人數(shù)的百分比。失業(yè)受益率被認為是衡量一國失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)率和覆蓋率的一個主要標(biāo)尺。對失業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計是反映失業(yè)保險效用的關(guān)鍵。國際勞工組織將失業(yè)者界定為：在參照期內(nèi)無工作，但目前能夠工作并在尋找工作的某一特定年齡 （通常是16歲）基點之上的所有人員。世界各國對失業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計口徑存在較大的差異，但基本上是將年齡超過15歲或者16歲的非軍人，在一定時期內(nèi)無工作但能夠工作并在尋找工作的一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動人口或者勞動力人口作為失業(yè)人口。我國僅以城鎮(zhèn)失業(yè)人口作為統(tǒng)計對象，且以在城鎮(zhèn)勞動部門登記的失業(yè)人數(shù)為統(tǒng)計指標(biāo)，這無疑會導(dǎo)致失業(yè)保險金享受率的偏差。比如2007年我國的登記失業(yè)人數(shù)是830萬人，而調(diào)查失業(yè)人數(shù)卻有1 655萬人。

（三）統(tǒng)籌與管理的層級局限

我國的失業(yè)保險目前停留在市級統(tǒng)籌階段，這為失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)對象的管理提出了難題。市級統(tǒng)籌的前提決定了各省市之間很難統(tǒng)一參保范圍和參保對象。各省市按照本地區(qū)的經(jīng)濟、人口情況制定失業(yè)保險條例，按照本地區(qū)的失業(yè)保險規(guī)定來推進各類用人單位及其職工特別是非公經(jīng)濟組織和農(nóng)民工參加失業(yè)保險，而不同地區(qū)的參保條件和標(biāo)準(zhǔn)有差別。失業(yè)保險金征收后集中到地級市，由地級以上城市統(tǒng)一調(diào)度。各省市自治區(qū)失業(yè)保險發(fā)展水平和失業(yè)狀況不平衡，但是，各省市的失業(yè)保險基金都存在著大量的結(jié)余，而領(lǐng)取失業(yè)保險金的只是失業(yè)人員中的一小部分，大量的失業(yè)人員并沒有享受到失業(yè)保險［4］。

社會化管理與服務(wù)程度低是制約失業(yè)保險瞄準(zhǔn)度的一個重要因素。當(dāng)前我國社會保險信息化管理水平有了很大的發(fā)展，各地區(qū)的有關(guān)數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計、管理、查詢等都逐步實現(xiàn)計算機網(wǎng)絡(luò)化。但是這種信息化管理主要還是局限于地方的局域網(wǎng)，跨省市的聯(lián)網(wǎng)、信息交換、業(yè)務(wù)經(jīng)辦等還很難做到。失業(yè)保險繳費累積計算、失業(yè)保險異地轉(zhuǎn)移等業(yè)務(wù)的開展還需要克服許多難題。異地不能轉(zhuǎn)移的直接結(jié)果，就是流動人口“只參保不享受、多次參保難于享受”。

二、提高失業(yè)保險瞄準(zhǔn)度的政策建議

某種社會保障項目建設(shè)的成功與否，要看其對目標(biāo)人群覆蓋程度的高低。作為由政府組織的社會保障制度，應(yīng)該是廣覆蓋或至少是容易實現(xiàn)廣覆蓋的制度。社會保障制度的瞄準(zhǔn)度水平關(guān)系到目標(biāo)人群的生活穩(wěn)定和對社會制度的信心，是實現(xiàn)社會公平和社會穩(wěn)定的需要。通過以上分析，筆者認為有必要從以下3個方面提高失業(yè)保險制度的瞄準(zhǔn)度。

（一）完善有關(guān)法律法規(guī)

2011年7月開始實施的《社會保險法》將失業(yè)保險覆蓋范圍擴大到各類單位就業(yè)的職工，但是針對覆蓋對象的規(guī)定還不夠明確。法律應(yīng)該更明確地規(guī)定失業(yè)保險的覆蓋對象，不宜把細化覆蓋對象的任務(wù)交給地方政府。全國對失業(yè)保險參保對象的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)一致，有益于各地失業(yè)保險記錄的轉(zhuǎn)移銜接，有益于失業(yè)保險制度真正瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群。

（二）統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌

對于就業(yè)人數(shù)、失業(yè)人數(shù)、失業(yè)率、領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)的統(tǒng)計，我國的統(tǒng)計模式部分沿用了計劃經(jīng)濟時期的核算方法，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。根據(jù)國際勞工組織的統(tǒng)計，在非洲、亞洲和拉丁美洲，只有少數(shù)的就業(yè)人員是“雇員”（這里使用國際通用的定義，等同于我國的“職工”），未被社會保障覆蓋的人口通常在非正規(guī)部門，而不是在正規(guī)部門工作。在非正規(guī)部門工作的只是占到制度覆蓋的一小部分，而越來越多的臨時工、家庭勞動者、自謀職業(yè)者等非正規(guī)就業(yè)群體將是未來的就業(yè)主力。我國的失業(yè)保險制度對這部分人的瞄準(zhǔn)度不高，統(tǒng)計方法上忽視了在城市間、城鄉(xiāng)間和固定職業(yè)之間的流動人口。這些人失業(yè)不被統(tǒng)計在失業(yè)人口數(shù)據(jù)內(nèi)，因此官方統(tǒng)計的失業(yè)率總是比研究機構(gòu)統(tǒng)計的失業(yè)率少五六個百分點。

（三）管理一致，有繳無類

失業(yè)保險制度是保障勞動者基本生活的社會保障制度。由于各種原因勞動者暫時失去工作，工資收入中斷，失去維持生計來源，在重新尋找到新的就業(yè)機會之前，有權(quán)從國家或者社會獲得物質(zhì)幫助。失業(yè)保險制度就是保障勞動者這種權(quán)利得以實現(xiàn)的制度，目標(biāo)是向暫時失業(yè)者提供部分收入替代，讓受助者在找到新工作之前的過渡期內(nèi)能保持一定的生活水準(zhǔn)。我國的《社會保險法》未規(guī)定單位和職工怎樣共同繳納失業(yè)保險費，各地企事業(yè)單位和個人繳費的標(biāo)準(zhǔn)不一致，基本設(shè)置為企業(yè)繳納職工工資總額的2%，個人繳納1%。有的地方政府為了鼓勵企業(yè)繳納保險費，在地方性法規(guī)中的規(guī)定對企業(yè)的繳費比例要求有所降低。

全國各地的繳費標(biāo)準(zhǔn)形式上的不統(tǒng)一，會帶來實際上的不平等。農(nóng)民工由于本身的季節(jié)工或者流動人口的身份，其繳費比例會隨著就業(yè)單位的不同而不停地改變。繳費方式的差異，給流動人口尤其是農(nóng)民工統(tǒng)一繳費記錄帶來了困難。農(nóng)民工是工作變動最頻繁的群體，也是最需要失業(yè)保險保護的群體?，F(xiàn)行失業(yè)保險制度的有關(guān)規(guī)定，在對群體的分類中存在歧視現(xiàn)象，降低了失業(yè)保險制度的瞄準(zhǔn)度。《勞動合同法》第7條規(guī)定：“用人單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關(guān)系。用人單位應(yīng)當(dāng)建立職工名冊備查?！币簿褪钦f，無論勞動者個體的具體身份如何，只要被用人單位接受并開始工作即與用人單位形成勞動關(guān)系，直到與用人單位正式解除勞動關(guān)系之前，是該用人單位的職工，必須進入“職工名冊”。失業(yè)保險制度應(yīng)該按照此“職工”概念，將所有勞動者無區(qū)別地覆蓋到制度之內(nèi)，有繳無類，統(tǒng)一繳費標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理模式。這樣，需要失業(yè)保險支持的勞動者群體就能夠全部被制度覆蓋，從而提高制度的瞄準(zhǔn)度。

[1]張瑞鋒，張映芹.失業(yè)保險基金供求失衡矛盾的探析[J].西安建筑科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（6）.

[2]鄭秉文.我國失業(yè)保險基金增長的政策選擇[J].中國社會保障，2010（9）.

[3]世界社會保障報告（2010-2011）[M].華迎放，譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2011：133.

[4]華艷.失業(yè)保險結(jié)余逾千億 專家認為待遇水平低[EB/OL].（2010-09-08）.http：//finance.sina.com.cn/g/20100908/124986 23166.shtml.