楊永剛，張淑艷

(1.內(nèi)蒙古民族大學(xué)農(nóng)學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000；2.赤峰市草原資源監(jiān)測管理站，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

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加強(qiáng)草原監(jiān)理檔案管理的探討

楊永剛1,2，張淑艷1

(1.內(nèi)蒙古民族大學(xué)農(nóng)學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000；2.赤峰市草原資源監(jiān)測管理站，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)肩負(fù)著依法保護(hù)、管理草原的重要職責(zé)。草原監(jiān)理檔案是開展草原監(jiān)督管理的重要依據(jù)，但是，由于草原監(jiān)理檔案管理體系和責(zé)任主體不明確，管理制度不健全等問題，造成草原監(jiān)理檔案管理中存在很多問題甚至混亂的現(xiàn)狀。本文就草原監(jiān)理檔案的現(xiàn)狀，建設(shè)草原監(jiān)理檔案的重要性和建設(shè)途徑幾方面談?wù)摬菰O(jiān)理檔案建設(shè)問題，為依法、高效開展草原監(jiān)理工作提供參考。

草原；監(jiān)理；檔案；管理；探討

檔案是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史紀(jì)錄。原始記錄性是檔案的本質(zhì)屬性〔1〕。因此對檔案實(shí)體和檔案信息進(jìn)行管理并提供社會(huì)服務(wù)是檔案管理的重要內(nèi)容，也是國家檔案事業(yè)最基本的組成部分。黨的十八大第一次提出樹立生態(tài)觀念、完善生態(tài)制度、維護(hù)生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，扎實(shí)推進(jìn)草原保護(hù)工作，同時(shí)也使草原保護(hù)與不合理利用等矛盾日益尖銳和突出。長時(shí)間以來，草原征用、使用補(bǔ)償制度執(zhí)行不嚴(yán)、草原承包不徹底、草原承包流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管，沒有建立規(guī)范的報(bào)批審核制度和草原監(jiān)理檔案體制不健全等原因，違法征用占用、污染、破壞草原事件時(shí)有發(fā)生，由此造成爭端，導(dǎo)致牧民群體上訪事件的發(fā)生，這事關(guān)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。因此，準(zhǔn)確快捷地處理草牧場糾紛和破壞草原案件是對草原監(jiān)理工作的必然要求。但是，由于草原監(jiān)理檔案不完善、缺失等問題，已經(jīng)成為提高工作效率的制約因素。進(jìn)一步規(guī)范完善草原監(jiān)理檔案工作，做到草原監(jiān)督管理有法可依、有據(jù)可查，對提高草原監(jiān)督管理水平,保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)社會(huì)和諧具有十分重要的意義。

1 草原監(jiān)理檔案管理存在的問題

1.1 對管理檔案的重要性、嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，重視不夠

草原行政處罰案卷是法律文書，形成后應(yīng)及時(shí)歸檔，嚴(yán)密保管，不能隨意翻看，更不能任意刪改，但個(gè)別執(zhí)法者對工作中產(chǎn)生的行政處罰案卷的法律嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，重視不夠。比如在執(zhí)法案卷評比中，出現(xiàn)對參評案卷進(jìn)行修改完善的現(xiàn)象，以此獲得評比的高分。其二，對草原監(jiān)理工作中產(chǎn)生的檔案法律效力缺乏認(rèn)識，沒有認(rèn)識到工作中產(chǎn)生的監(jiān)測數(shù)據(jù)、執(zhí)法文書對草原保護(hù)建設(shè)方面具有的指導(dǎo)作用乃至在司法活動(dòng)中的法律價(jià)值，使很多珍貴的原始檔案丟失、殘缺不全，沒有發(fā)揮其在草原保護(hù)、建設(shè)規(guī)劃中的應(yīng)有價(jià)值。

1.2 檔案重制作，輕管理

在實(shí)際草原監(jiān)督管理工作中草原執(zhí)法案卷和草原承包確權(quán)檔案都有完備的制作標(biāo)準(zhǔn)要求，各級草原監(jiān)理人員都能按照要求完成工作，通過驗(yàn)收。但驗(yàn)收、案件結(jié)案后，對檔案的保存管理缺乏有效措施，存在著重制作、輕管理現(xiàn)象。

1.3 沒有檔案管理科室、缺少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

目前，各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)常設(shè)的科室大致分為：執(zhí)法，監(jiān)測，防火，辦公室。不設(shè)檔案室，也沒有專項(xiàng)草原監(jiān)理檔案管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算，草原監(jiān)理檔案管理缺經(jīng)費(fèi)、缺庫房、缺設(shè)備是普遍現(xiàn)象。

1.4 缺少專職檔案管理人員

草原監(jiān)理站(所)人員編制少，地市級一般15人左右，旗縣級25人左右，卻承擔(dān)著草原違法案件查處、監(jiān)測、防火，禁牧等大量工作，監(jiān)理人員身兼數(shù)職成為普遍現(xiàn)象，缺少具備專業(yè)訓(xùn)練的檔案管理人員，大量需要?dú)w檔的卷宗、資料，隨意裝袋、不分類或分類不清，沒有目錄索引，造成查閱困難，費(fèi)時(shí)費(fèi)力等等問題，影響工作。在實(shí)際工作中，還有很多案卷是由具體負(fù)責(zé)人員自行保管，不能定期監(jiān)督移交歸檔，使檔案成了個(gè)人的工作資料，一旦出現(xiàn)工作變動(dòng)或其他變故，很容易造成案卷資料檔案的遺失。

2 加強(qiáng)草原監(jiān)理檔案管理的重要意義

2.1 加強(qiáng)草原監(jiān)理檔案管理是規(guī)范草原執(zhí)法行為的必然要求

我國草原監(jiān)理工作已步入正軌，草原監(jiān)理部門查處的違法案件也在逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2011-2013年全國共查處各類草原違法案件55081起。按照相關(guān)要求，一般程序處理的案卷，需要保存5年、10年乃至永久保存，簡易程序案卷要保存1-3年〔2〕?？梢姡菰瓐?zhí)法案卷數(shù)目龐大，工作任務(wù)繁重。檔案是歷史的真憑實(shí)據(jù)，具有一定的法律效用，不同于其他文獻(xiàn)〔3〕。而草原執(zhí)法案卷是法律文書，具有強(qiáng)制性，是草原監(jiān)理部門執(zhí)法活動(dòng)是否正當(dāng)、合法的關(guān)鍵憑證。因此，加強(qiáng)對草原行政執(zhí)法案卷的歸檔保存，既是草原執(zhí)法過程的重要環(huán)節(jié)，也是國家檔案管理的一部分，有益于國家法規(guī)和方針政策在農(nóng)村牧區(qū)的貫徹執(zhí)行，嚴(yán)肅其法律權(quán)威性。

2.2 加強(qiáng)草原監(jiān)理檔案管理是提升草原監(jiān)測工作權(quán)威性的保障

草原監(jiān)測是及時(shí)掌握草原生產(chǎn)、生態(tài)狀況及保護(hù)建設(shè)成效的基本手段，是指導(dǎo)合理利用草原、科學(xué)開展草原宏觀決策的重要基礎(chǔ)。我國草原監(jiān)測從2005年全面啟動(dòng)，到2013年底，已建成125個(gè)國家級草原固定監(jiān)測點(diǎn)，各省區(qū)也建設(shè)了數(shù)百個(gè)省級草原固定監(jiān)測點(diǎn)〔4〕，草原監(jiān)測逐漸常規(guī)化。

按照《全國草原監(jiān)測技術(shù)操作規(guī)程》和相關(guān)草原監(jiān)測規(guī)范的要求，野外監(jiān)測的原始記錄為紙質(zhì)表格。由于網(wǎng)絡(luò)數(shù)字辦公系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的使用，一些地方出現(xiàn)了隨意丟棄原始紙質(zhì)記錄的現(xiàn)象。然而，原始的紙質(zhì)記錄在草原監(jiān)測資源保護(hù)、監(jiān)理、草畜平衡、征占用草場價(jià)值測算等方面作為測算依據(jù)具有無可替代法律價(jià)值。因此，收集整理草原監(jiān)測資料，是草原監(jiān)理工作的重要職責(zé)，草原監(jiān)測資料是草原監(jiān)理檔案的重要組成部分，是未來草原監(jiān)測和保護(hù)的主要依據(jù)。

2.3 加強(qiáng)草原監(jiān)理檔案管理是確保草原確權(quán)成果的重要舉措

落實(shí)草原家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是黨在牧區(qū)的一項(xiàng)基本政策〔5〕。我國草原承包到戶工作始于上世紀(jì)80年代初，1989年9月和1994年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府和農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)司分別在內(nèi)蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗召開了有關(guān)草牧場有償承包使用和落實(shí)草地有償承包責(zé)任制的現(xiàn)場會(huì)，由此開始了草原所有權(quán)和使用權(quán)的草原確權(quán)工作〔6〕。截止到2013年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)落實(shí)草原權(quán)屬面積7333.3萬hm2，其中落實(shí)集體草原所有權(quán)面積7000萬hm2；落實(shí)國有草原使用權(quán)面積333.3萬hm2。落實(shí)草原承包面積6933.3萬hm2，其中承包到戶5866.7萬hm2，承包到聯(lián)戶1066.6萬hm2。發(fā)放草原經(jīng)營權(quán)證148萬份，涉及農(nóng)牧民192萬戶。到2013年底，全國累計(jì)落實(shí)草原承包28300萬hm2〔7〕。然而，草原承包確權(quán)時(shí)，確權(quán)檔案保留在嘎查村和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，加上村鎮(zhèn)兩級組織檔案管理人員不穩(wěn)定，特別是本世紀(jì)之初的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革之后，造成了原始確權(quán)檔案的損毀及丟失，損失嚴(yán)重。當(dāng)前實(shí)際情況是很多上世紀(jì)80年代初以來實(shí)施的草原承包確權(quán)沒有原始檔案，再次確認(rèn)無據(jù)可依，只能再次實(shí)地踏查，倒查農(nóng)牧民手里的使用權(quán)證或承包經(jīng)營權(quán)證，不利于草原資源保護(hù)利用。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)正在開展草原確權(quán)試點(diǎn)工作，各級政府、草原監(jiān)督管理部門投入了大量的人力物力財(cái)力，不斷形成新的草原確權(quán)檔案，借此加強(qiáng)檔案管理，明確管理主體，有利于減少草原權(quán)屬糾紛，明確草原使用的責(zé)權(quán)利關(guān)系，利于草原保護(hù)建設(shè)。確保檔案安全是當(dāng)務(wù)之急，迫在眉睫。

2.4 加強(qiáng)草原建設(shè)項(xiàng)目檔案管理是保障草原建設(shè)成效的重要手段

草原建設(shè)是改善草原生態(tài)環(huán)境提高草原利用價(jià)值的有效途徑，為此國家和地方政府投入大量的資金。我國退牧還草工程從2003年開始實(shí)施，到2013年，工程累計(jì)共投入中央資金近200億元，京津風(fēng)沙源治理工程于2000年全面啟動(dòng)，僅2013年，中央投入4.25億元資金，在北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、陜西等5省(區(qū)、市)共安排京津風(fēng)沙源草原治理任務(wù)15.48萬hm2，其中人工草地4.96萬hm2，飛播牧草146.7hm2，圍欄封育10.13萬hm2，草種基地3768hm2；建設(shè)牲畜舍飼棚圈93.75萬m2，購置飼草料加工機(jī)械18025臺(tái)(套)〔8〕。這些項(xiàng)目的實(shí)施，對逆轉(zhuǎn)草原退化，改善草原生態(tài)環(huán)境起到了重要作用，如何將這些草原建設(shè)的成果轉(zhuǎn)化為持續(xù)的草地生產(chǎn)力，防止再度退化，需要強(qiáng)有力的草原監(jiān)督管理作保障。因此，各類草原建設(shè)項(xiàng)目完成后應(yīng)及時(shí)做好項(xiàng)目驗(yàn)收后的整理和歸檔，交由草原監(jiān)理部門管理，其檔案是后期實(shí)施草原監(jiān)督管理工作的重要依據(jù)，也是防止草原建設(shè)項(xiàng)目遭到違法破壞的重要防范措施。

3 加強(qiáng)草原監(jiān)理檔案建設(shè)途徑的探討

3.1 成立檔案科室，構(gòu)建草原監(jiān)理檔案管理體系，明確草原監(jiān)理檔案的責(zé)任主體

成立草原監(jiān)理檔案科室，是新形勢下，做好草原監(jiān)理工作的當(dāng)務(wù)之急。草原與耕地、森林等自然資源一樣，是我國重要的戰(zhàn)略資源〔9,10〕。在耕地、林地和草地的保護(hù)建設(shè)利用上，目前有國土資源部和國家林業(yè)局，只有草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)是歸屬農(nóng)業(yè)部下的事業(yè)(參公)單位。同國土資源部、國家林業(yè)局相比，草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)規(guī)格小、人員少，但草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)的保護(hù)草原的責(zé)任同保護(hù)耕地、林地是一樣的。國土部門有專門的地籍管理科室負(fù)責(zé)耕地檔案的管理，林業(yè)部門有林政科室專門負(fù)責(zé)林地的檔案管理。而目前，各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，常設(shè)的科室大致分為：執(zhí)法、監(jiān)測、防火和辦公室，并沒有設(shè)置檔案科室，在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，設(shè)一個(gè)檔案科室來負(fù)責(zé)保存管理草原監(jiān)督管理工作檔案很有必要。特別是草原承包確權(quán)檔案的保存管理，要納入草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的檔案科室來管理。草原權(quán)屬證明是寶貴的檔案資料，是依法保護(hù)草原的法律憑證，是一切草原監(jiān)督管理工作的基礎(chǔ)。成立草原檔案科室，加強(qiáng)對草原承包確權(quán)、草原監(jiān)測、草畜平衡等檔案的保存管理，將對依法保護(hù)草原具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

2003年修訂后草原法的實(shí)施，我國草原法制建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展期。各地陸續(xù)成立各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)草原執(zhí)法監(jiān)督工作〔11〕。目前已經(jīng)形成了國家、省、市(地)、旗(縣區(qū))四級草原監(jiān)督管理執(zhí)法體系。這四級部門也應(yīng)該成為檔案管理的主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)沒有形成穩(wěn)定的草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)之前，要著重加強(qiáng)這四級草原監(jiān)理檔案科室建設(shè)，形成國家、省(自治區(qū))、市、旗縣四級草原監(jiān)理檔案管理體系，并予以相應(yīng)的資金支持，確保草原監(jiān)理檔案在草原管理、建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

3.2 制定檔案管理制度，嚴(yán)格管理檔案

建立一套行之有效的歸檔、查詢和借閱等檔案管理制度，用制度規(guī)范管理，用管理提升管理質(zhì)量。草原監(jiān)督管理工作中產(chǎn)生的檔案，在工作結(jié)束后要及時(shí)交給檔案室存檔，不按規(guī)定交付檔案資料要追究當(dāng)事人的責(zé)任。與草原監(jiān)理有關(guān)的檔案、資料要分門別類建立檔案，按機(jī)密程度管理，檔案室和相關(guān)人員負(fù)有收集、制作、督促歸檔、分類整理、保管檔案等責(zé)任，避免檔案的遺失。

把檔案管理工作納入考評體系中，建立長效考核機(jī)制，分清主管和具體工作人員的責(zé)、權(quán)、利，做到獎(jiǎng)懲分明，有利于提高檔案管理工作質(zhì)量，推動(dòng)事業(yè)發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，提升檔案管理質(zhì)量

檔案管理人員的綜合素質(zhì)直接到檔案事業(yè)的發(fā)展，檔案管理離不開檔案管理人員這個(gè)基礎(chǔ)，基礎(chǔ)好，自然管理水平就高〔12〕。目前草原監(jiān)理人員中還沒有專門的檔案專業(yè)人員。檔案管理是繁瑣復(fù)雜的工作，不僅僅需要管理者有耐心和一絲不茍的敬業(yè)精神，還要具備檔案管理的專業(yè)知識和技能〔13〕。針對現(xiàn)狀，應(yīng)定期組織草原監(jiān)理檔案管理人員，有針對性地進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)和專業(yè)技能訓(xùn)練。確保草原監(jiān)理檔案“分類保管、有條有理、查找迅速、完整可用”。

3.4 加強(qiáng)檔案管理信息化建設(shè)，構(gòu)筑科學(xué)化管理平臺(tái)

檔案管理信息化是檔案工作向現(xiàn)代化邁進(jìn)的必由之路〔14〕。在加強(qiáng)紙質(zhì)原始資料收集整理和歸檔保存的同時(shí)，應(yīng)加大檔案數(shù)字化管理建設(shè)工作，大力開發(fā)草原監(jiān)理檔案信息管理軟件，通過加強(qiáng)檔案管理信息化建設(shè)，構(gòu)筑科學(xué)化檔案管理平臺(tái)，服務(wù)草原監(jiān)理事業(yè)。

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