汪婭婭

安徽省城鎮(zhèn)老年津貼制度研究

汪婭婭

摘要：老年津貼制度為無養(yǎng)老金的貧困老年人提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，承擔(dān)著老年社會福利的責(zé)任。安徽省已建立包括高齡津貼和養(yǎng)老服務(wù)補貼制度在內(nèi)的城鎮(zhèn)老年津貼制度。但是，安徽省老年津貼制度建設(shè)處于起步階段，存在制度建設(shè)“碎片化”、津貼覆蓋面窄且水平低、管理效率低下等問題。安徽省應(yīng)該在堅持適度普惠的原則下建設(shè)符合安徽省省情的老年津貼制度。

關(guān)鍵詞：社會福利；老齡化；老年津貼制度

隨著老齡化日益嚴重，養(yǎng)老問題廣受矚目。安徽省老齡問題的特殊性突出表現(xiàn)在“未富先老”和“城鄉(xiāng)倒置”兩個方面。據(jù)安徽省老齡辦預(yù)測，2011—2020年安徽省無保障老年人、農(nóng)村老年問題、城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老需求矛盾將集中爆發(fā)或顯現(xiàn)。2021—2040年安徽省人口老齡化形勢將最為嚴峻，養(yǎng)老、醫(yī)療等經(jīng)濟社會壓力增加。2044年前后，安徽省老年人口規(guī)模將達到歷史頂峰，進入重度老齡社會，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展都將面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)［1］。為應(yīng)對挑戰(zhàn)，安徽省加大了對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入，同時確立了建立健全包括低收入老年人居家養(yǎng)老服務(wù)補貼和高齡津貼制度等在內(nèi)的城鎮(zhèn)老年津貼制度的政策目標，以解決無養(yǎng)老保障老年人的養(yǎng)老問題，并逐步提高老年人的福利水平。因此，研究和分析老年津貼制度存在的必要性和面臨的建設(shè)困境，提出解決對策，必將促進實現(xiàn)安徽省養(yǎng)老保障全覆蓋目標，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差異，提高老年人生活質(zhì)量，為其他城市提供經(jīng)驗借鑒。

一、安徽省建立老年津貼制度必要性分析

老年津貼制度是老年社會福利體系的重要組成部分，是由政府提供給老年人的一種定期轉(zhuǎn)移支付。老年津貼制度不受收入、財產(chǎn)和就業(yè)等條件限制，清晰明了，易于接受，且具有很強的社會公平效應(yīng)［2］。

據(jù)安徽省統(tǒng)計局發(fā)布的 《2014年全省縣級常住人口調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，截止到2014年末，全省常住人口6 082.9萬人。其中，60歲及以上人口為1 030.9萬人，占總?cè)丝诘?6.95%；65歲及以上人口為692.8萬人，占總?cè)丝诘?1.39%。2014年安徽省人口總撫養(yǎng)系數(shù)達到54.08%。安徽省大量無保障老年人以及低收入老年人養(yǎng)老問題尚需解決。由于喪失勞動能力，沒有養(yǎng)老金收入，老年人應(yīng)對未來養(yǎng)老風(fēng)險的能力有限。在家庭養(yǎng)老功能逐步弱化的情況下，社會養(yǎng)老的功能越來越重要。然而，目前安徽省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在制度體系殘缺、待遇差別大等問題，無法很好滿足老年人的養(yǎng)老需求，現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系亟待完善。老年津貼制度對貧困且無養(yǎng)老保障的老年人是一種救濟性、補充性津貼；對有養(yǎng)老保障的老年人是一種福利型津貼。

二、安徽省現(xiàn)行城鎮(zhèn)老年津貼制度

《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出要建立適度普惠性的老年福利事業(yè)，有條件的地區(qū)應(yīng)該為高齡老年人發(fā)放生活補貼和為有家庭經(jīng)濟困難的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)［3］。老年津貼制度的建立與發(fā)展是未來養(yǎng)老保障制度發(fā)展的趨勢。安徽省加大了城鎮(zhèn)老年津貼制度建設(shè)，已建立高齡津貼制度與居家養(yǎng)老補貼制度。

（一）高齡津貼制度

2012年安徽省政府印發(fā) 《安徽省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（皖政〔2012〕48號），確定將適時建立并逐步完善80歲以上高齡津貼制度。從2009年開始，合肥市首先對市區(qū)（不包括縣）80歲以上的老人以及100歲以上的老人每年發(fā)放一定金額的補助。截止2013年底，安徽省所有縣區(qū)均建立了100周歲以上老年人高齡津貼制度；61個縣區(qū)建立了80周歲以上老年人高齡津貼制度。

安徽省各市高齡津貼制度沒有統(tǒng)一的老齡津貼標準。各市根據(jù)本市高齡人口狀況以及財政承受能力確定了高齡津貼標準。其中，對80～89周歲的老年人每年發(fā)放100～600元/人不等；對90～100周歲的老年人每年發(fā)放100～2 400元/人不等；對100周歲的老年人每年發(fā)放1 200～6 000元/人不等。需指出的是，《淮南市高齡津貼發(fā)放實施辦法》規(guī)定，鳳臺縣對擁有該縣戶籍的80～99周歲的老年人每年發(fā)放200 元/人的高齡津貼，對100周歲以上的老年人每年發(fā)放12 000元/人的高齡津貼。

（二）老年服務(wù)補貼

老年服務(wù)補貼是指政府向特殊老年人發(fā)放服務(wù)券的一種福利服務(wù)［4］。安徽省民政廳、財政廳規(guī)定要利用省級福利彩票公益金為經(jīng)濟困難、生活自理困難的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)補貼。養(yǎng)老服務(wù)補貼以服務(wù)券形式發(fā)放，老年人向居家養(yǎng)老服務(wù)單位購買服務(wù)時出具相應(yīng)面值的服務(wù)券。2013年10月合肥市率先向70周歲以上低保老人、70周歲以上空巢老人（無子女）以及90周歲以上高齡老人發(fā)放每月600元的“居家養(yǎng)老服務(wù)券”，使其可以享受到生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉、心理咨詢等服務(wù)。蕪湖市于2014年開始向城鎮(zhèn)“三無”老人、低保且空巢老人發(fā)放100～300元的居家養(yǎng)老服務(wù)補貼。2014年3月安徽省民政廳提出要全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，針對在民辦機構(gòu)中的老年人，根據(jù)老人的失能程度，為老人提供每人每月200、300、400、600元不等的補助，使其能夠購買服務(wù)。

三、安徽省老年津貼制度存在的問題及原因分析

目前安徽省老年津貼制度已初步確立，緩解了當(dāng)前嚴峻的養(yǎng)老壓力。然而，作為一項新的養(yǎng)老保障制度，在實踐中仍存在一些亟待解決的問題。

（一）老年津貼制度建設(shè)存在“碎片化”問題

當(dāng)前安徽省老年津貼制度主要采取歸地管理原則，由區(qū)、縣、市（地級市）一級管理老年津貼，缺乏在制度、待遇水平、資金來源等方面的統(tǒng)一政策規(guī)定，導(dǎo)致各市之間政策差異較大［5］。安徽省各市實行該制度對于領(lǐng)取老年津貼的老年人的年齡范圍、領(lǐng)取資格以及金額數(shù)的規(guī)定各不相同［6］。就高齡津貼來看，合肥市領(lǐng)取老年津貼的年齡界限劃分為80～99歲、100歲以上兩個年齡段；蕪湖市領(lǐng)取老年津貼的年齡界限劃分為80～89歲、90～99歲、100歲以上三個年齡段；亳州市領(lǐng)取老年津貼的年齡界限劃分為80～84歲、85～99歲、100歲以上三個年齡段。由于各市經(jīng)濟能力不同，津貼給付標準也不同。在居家養(yǎng)老補貼方面，各市也存在享受條件與待遇標準等差異。安徽省老年津貼制度建設(shè)處于摸索階段，各市老年津貼制度建設(shè)無章可循。

（二）老年津貼制度補貼水平低且覆蓋面過窄

目前安徽省城鎮(zhèn)老年津貼制度還沒有實現(xiàn)為未被職工基本養(yǎng)老保險制度、公職人員養(yǎng)老金制度和農(nóng)民養(yǎng)老保險制度所覆蓋的老年人口提供老年保障的基本目標［7］。高齡津貼制度存在起付年齡過高，無法覆蓋60～80歲之間的老年人的問題，老年人要年滿80歲后才能享受這一津貼。據(jù)預(yù)測，2015年安徽省80歲及以上老年人約為100萬人，而60歲及以上老年人約為1 030萬。由此可見，受年齡以及其他條件限制，大多數(shù)老年人無法享受高齡津貼，其廣覆蓋的普惠性無法體現(xiàn)。此外，居家養(yǎng)老服務(wù)補貼也僅僅是針對少量年老且存在無法自理等困境的老年人，多數(shù)老年人無法享受。

老年津貼制度也存在標準過低，津貼標準支付周期長等問題。安徽省各市高齡津貼不一，但總體來說80～100歲之間的高齡老年人能夠每年領(lǐng)取100～2 400 元/人，100歲以上高齡老年人每年領(lǐng)取1 200～6 000 元/人的補貼。補貼水平過低，僅具有象征意義。此外，針對困難老年人提供的居家養(yǎng)老服務(wù)券也由于不及時、相關(guān)服務(wù)沒有開展等原因使“服務(wù)券”流于形式?？梢?，現(xiàn)有老年津貼制度更多是停留在社會救助層面。

（三）老年津貼制度建設(shè)籌資渠道單一

老年津貼制度本身具有非繳費型和福利型特點，資金籌集很關(guān)鍵。安徽省老年津貼的資金來源主要由同級地方政府財政支出，且沒有列入財政預(yù)算中。各市老年津貼制度建設(shè)缺乏中央、省級財政的支持，企事業(yè)單位與社會力量調(diào)動更是不足。籌資渠道過于單一，老齡津貼資金來源無法保證。不少地區(qū)受財政能力限制，未能建立老年津貼制度；已建立的地區(qū)，由于財政資金不足，老齡津貼制度建設(shè)水平也不高。

（四）老年津貼制度交叉管理導(dǎo)致管理效率較低

安徽省各地所實施老年津貼管理機構(gòu)涉及民政局、老齡辦、計生委，人力資源和社會保障等多部門。在老年津貼制度建設(shè)過程中，各相關(guān)部門間的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與溝通比較困難，降低了管理效率。同時，老年津貼制度有些地市是由老齡辦負責(zé)審核發(fā)放，有些地市是由民政局負責(zé)，缺乏統(tǒng)一的工作機制［8］。

四、建立健全安徽省城鎮(zhèn)老年津貼制度的建議

（一）制定合理的老年津貼制度建設(shè)政策

安徽省老年津貼制度的建立健全離不開具體的、可操作的合理政策規(guī)定。首先，需要明確的是老年津貼制度作為最低養(yǎng)老金的一種補充，是獨立于最低養(yǎng)老金、社會保險制度之外的一種非繳費性質(zhì)的福利津貼。老年津貼制度應(yīng)該為無法從現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度中獲取養(yǎng)老金的老年人提供保障。除此之外，也需為老年群體中的高齡、殘疾等特殊老年人提供津貼，使其有尊嚴地渡過老年期。其次，規(guī)定統(tǒng)一領(lǐng)取的資格。對于領(lǐng)取老年津貼的老年人，只要屬于本地區(qū)戶籍、符合年齡要求的老人都應(yīng)該享受該福利。第三，劃定老年津貼標準。安徽省內(nèi)各地區(qū)老年津貼的給付標準各不相同，不利于全省統(tǒng)一管理。應(yīng)該在綜合考慮各地老齡人口貧困狀況以及當(dāng)?shù)刎斦杖胨降幕A(chǔ)上制定老年津貼最低水平，并隨物價指數(shù)、收入水平等因素的變化定期調(diào)整。

（二）逐步提高老年津貼覆蓋率與補貼標準

目前，安徽省老年津貼制度建設(shè)還處于初期，主要為城鎮(zhèn)無繳費能力、無養(yǎng)老金以及特殊困難老年人提供津貼，彌補當(dāng)前社會養(yǎng)老保險制度的缺陷。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，應(yīng)逐步建立適度普惠型的老年津貼制度，向農(nóng)村地區(qū)擴展，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差異，提高無養(yǎng)老金和低水平養(yǎng)老金覆蓋的貧困老年群體的津貼水平。除了滿足居民基本的、物質(zhì)形式的老年救助與福利需求外，更要兼顧其精神需求等高層次的需求。

（三）擴展老年津貼籌資渠道

老年津貼制度建設(shè)應(yīng)該堅守“按類分責(zé)、預(yù)算管理”的原則。對于均等性且一般性的老年津貼應(yīng)該由中央財政統(tǒng)一承擔(dān)；地方政府主要承擔(dān)針對特殊人群的老年津貼，且都需實行預(yù)算管理。單靠地方政府的特殊老年津貼制度會對當(dāng)?shù)刎斦斐梢欢ǖ呢摀?dān)，應(yīng)該實行老年津貼多級財政分擔(dān)機制。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展不同，可確定不同的省、市、縣級不同的分擔(dān)比例。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方財政對老年津貼支出分擔(dān)多一些；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政對老年津貼支出分擔(dān)則少一些。

此外，欠發(fā)達省份建立老年津貼制度所需資金可向中央政府爭取轉(zhuǎn)移支付補助，還可通過發(fā)行老年津貼彩票或者老年福利彩票、吸引社會捐贈、鼓勵企業(yè)熱心捐助老年福利事業(yè)等方式擴展資金來源渠道。

（四）統(tǒng)一老年津貼工作機制，提高管理層次

老年津貼制度管理對象廣泛，管理過程復(fù)雜，統(tǒng)一的工作機制是確保老年津貼制度有效實施的保證。針對目前安徽省各市老年津貼制度管理部門過多而導(dǎo)致的低效率問題，應(yīng)該將老年津貼制度由民政部門統(tǒng)一負責(zé)管理、經(jīng)辦，津貼直接打入老年人卡中。此外，為了克服基層政府分散管理存在的財政短缺以及各市縣政策差異大等問題，應(yīng)逐步提高統(tǒng)籌層次，將現(xiàn)有的高齡老年津貼管理層次提高到省（自治區(qū)、直轄市）級，發(fā)揮集中管理優(yōu)勢。

參考文獻：

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［3］張明，朱愛華，徐成華.城市老年人社會服務(wù)體系研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2012.

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［8］賈海彥.老年津貼制度的構(gòu)建困境與發(fā)展思路：基于我國老年社會福利的發(fā)展戰(zhàn)略［J］.社會福利，2012（7）.

（編輯：唐龍）

中圖分類號：D632.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1999（2015）11-0091-03

作者簡介：汪婭婭（1986-），女，碩士，銅陵學(xué)院（安徽銅陵241000）財稅與公共管理學(xué)院助教，主要研究方向為社會保障理論與實踐。

收稿日期：2015-09-22

基金項目：銅陵學(xué)院2015年度校級人文社科項目“安徽省城鎮(zhèn)老年津貼制度研究”（2015tlxy01）。