章　輝

(廣西壯族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳，廣西　南寧　530012)

廣西城鄉(xiāng)公交安全發(fā)展對(duì)策研究

章輝

(廣西壯族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳，廣西南寧530012)

2013年度廣西交通科技項(xiàng)目“廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展研究”(編號(hào)2013 10034)

摘要：文章基于廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展背景和研究范圍，介紹了廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展及安全情況，分析了阻礙廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展的安全問(wèn)題，闡述了合理定位和分階段發(fā)展廣西城鄉(xiāng)公交，提出了廣西城鄉(xiāng)公交安全發(fā)展對(duì)策和保障措施，以促進(jìn)廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣西城鄉(xiāng)公交；發(fā)展；安全問(wèn)題；對(duì)策；研究

0引言

近年來(lái)，在缺乏法規(guī)依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后的情況下、在各市(縣)基本沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼、各級(jí)政府部門(mén)大部分沒(méi)有明確政策支持、原有線路經(jīng)營(yíng)者的重重阻擾下，特別是在可能發(fā)生大規(guī)模安全生產(chǎn)事故的重大壓力下，廣西所有的市和大部分縣開(kāi)行了城鄉(xiāng)公交。廣西城鄉(xiāng)公交是政府、企業(yè)、乘客共同推動(dòng)的結(jié)果，也是社會(huì)、市場(chǎng)選擇的結(jié)果，市(縣)城區(qū)公共汽車下鄉(xiāng)有力推進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，降低了城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)門(mén)檻，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

本文的城鄉(xiāng)公交指運(yùn)營(yíng)在市(縣)城區(qū)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(鄉(xiāng)村)運(yùn)營(yíng)的公共汽車客運(yùn)，線路的兩端分別在市(縣)城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(鄉(xiāng)村)，可形象理解為市(縣)城區(qū)公共汽車下鄉(xiāng)(村)。同時(shí)廣西城際公交、鎮(zhèn)村公交發(fā)展較少，不在研究范圍之內(nèi)。

1廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展和安全情況

2013年年底，廣西共14個(gè)地市、62個(gè)縣(含縣級(jí)市、自治縣，共75個(gè))開(kāi)行城鄉(xiāng)公交，廣西城鄉(xiāng)公交線路共487條，占全區(qū)公交線路1 039條的46.9%。線路經(jīng)營(yíng)權(quán)以政府或行業(yè)管理部門(mén)行政審批線路445條(占91.4%)，公開(kāi)招標(biāo)方式42條(占8.6%)，大部分線路普遍采用個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)方式、公車公營(yíng)較少。廣西城鄉(xiāng)公交車輛共計(jì)3 419輛折合2 134.7標(biāo)臺(tái)，車輛以7 m(折合1標(biāo)臺(tái))及以上共1 609輛，占47.1%。廣西城鄉(xiāng)公交駕駛員共4 330人，平均人車比為1.27∶1，駕駛員一人一車的情況比較普遍。其中桂林市城鄉(xiāng)公交發(fā)展工作推進(jìn)較快，桂林市及下轄縣共開(kāi)行城鄉(xiāng)公交線路93條，投入車輛492輛，覆蓋60個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、467個(gè)建制村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通公交率分別為45.1%和28.2%，其中荔浦、平樂(lè)兩縣實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通公交”。

2013年廣西共發(fā)生公共汽車客運(yùn)事故15起，死亡16人，受傷1人，其中城鄉(xiāng)公交事故(公共汽車客運(yùn)運(yùn)行在城區(qū)以外路段)2起，死亡3人，受傷1人，未發(fā)生死亡3人以上事故，總體安全生產(chǎn)形勢(shì)較好，但影響廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展的最核心問(wèn)題依然是安全問(wèn)題。

2廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展安全問(wèn)題

城鄉(xiāng)公交由于載客量大、在城區(qū)外道路運(yùn)行速度快、運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜等原因，一旦發(fā)生事故，存在造成大規(guī)模群死群傷的潛在風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)等方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)也造成安全管理措施難落實(shí)，各級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)安全監(jiān)管壓力很大，客觀上影響到一些交通運(yùn)輸部門(mén)發(fā)展的積極性，嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)公交健康、有序發(fā)展。

2.1　開(kāi)行范圍問(wèn)題

目前大部分市(縣)政府對(duì)城鄉(xiāng)公交運(yùn)行范圍、是否屬于公共汽車客運(yùn)范疇不明確，各地對(duì)城鄉(xiāng)公交的許可、證件核發(fā)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、油價(jià)補(bǔ)貼、設(shè)置站位等難以認(rèn)定和實(shí)施。

2.2　開(kāi)行線路問(wèn)題

新開(kāi)通城鄉(xiāng)公交線路的設(shè)定問(wèn)題。線路的走向、長(zhǎng)度、?？空军c(diǎn)、安全性、相關(guān)配套設(shè)施難以滿足線路安全高效運(yùn)營(yíng)、乘客便捷出行。

2.3　管理措施落實(shí)問(wèn)題

(1)企業(yè)的安全管理落實(shí)難。大部分城鄉(xiāng)公交企業(yè)是承包經(jīng)營(yíng)模式，企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)包來(lái)轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，難以落實(shí)安全管理制度和措施，企業(yè)投入、車輛日常維護(hù)、駕駛員安全應(yīng)急能力、信息監(jiān)控等方面難以保障，企業(yè)不落實(shí)主體責(zé)任，發(fā)生安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大。

(2)行業(yè)安全監(jiān)管落實(shí)難。城鄉(xiāng)公交管理依據(jù)不足、手段缺乏、難以規(guī)范：①對(duì)城鄉(xiāng)公交企業(yè)行業(yè)安全運(yùn)營(yíng)監(jiān)管困難；②對(duì)城鄉(xiāng)公交線路具體線路、車輛人員的監(jiān)管困難，特別是對(duì)未發(fā)放道路運(yùn)輸證件的駕駛員、車輛。

(3)源頭和過(guò)程管理落實(shí)難。城鄉(xiāng)公交遠(yuǎn)離市(縣)城區(qū)，線長(zhǎng)、點(diǎn)多、載運(yùn)乘客數(shù)量大、運(yùn)行速度較快，在信息化手段不夠先進(jìn)的情況下，企業(yè)、行業(yè)均難以履行源頭管理，發(fā)生事故的隱患大。

阻礙廣西各市(縣)城鄉(xiāng)公交發(fā)展的問(wèn)題本質(zhì)是：企業(yè)通過(guò)承包轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，造成已開(kāi)行的城鄉(xiāng)公交安全措施難以落實(shí)，安全生產(chǎn)隱患大；交通運(yùn)輸部門(mén)安全監(jiān)管責(zé)任壓力過(guò)大，推進(jìn)城鄉(xiāng)公交發(fā)展積極性不高，造成具備條件的城鄉(xiāng)公交線路不能開(kāi)行。

3廣西城鄉(xiāng)公交安全發(fā)展定位

要發(fā)展城鄉(xiāng)公交，就要解決影響發(fā)展的安全問(wèn)題，制定緩解安全壓力的策略。對(duì)城鄉(xiāng)公交進(jìn)行定位，明確不適合城鄉(xiāng)公交發(fā)展的范圍和條件，并將具備條件的城鄉(xiāng)公交線路、片區(qū)根據(jù)具體情況分階段發(fā)展，科學(xué)降低企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、減輕行業(yè)安全監(jiān)管壓力，確保具備條件的城鄉(xiāng)公交發(fā)展不受阻礙。

3.1　廣西城鄉(xiāng)公交在城鄉(xiāng)道路客運(yùn)公共服務(wù)的定位

目前，廣西城鄉(xiāng)道路客運(yùn)公共服務(wù)模式共5種，分別為道路客運(yùn)、對(duì)道路客運(yùn)進(jìn)行改進(jìn)的公交化運(yùn)營(yíng)等優(yōu)化模式、城市公共汽車客運(yùn)、城市公共汽車客運(yùn)延伸下鄉(xiāng)(村)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(鄉(xiāng)村)公共汽車客運(yùn)，各種服務(wù)模式有其發(fā)展條件和適用范圍。按照交通運(yùn)輸部《關(guān)于積極推進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展的意見(jiàn)》(交運(yùn)發(fā)〔2011〕490號(hào))關(guān)于“地市級(jí)以上城市周邊地區(qū)以城市公共交通線路延伸為主，縣域內(nèi)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下地區(qū)以農(nóng)村道路客運(yùn)線網(wǎng)優(yōu)化為主”等精神，結(jié)合廣西各市(縣)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程和實(shí)際情況，不具備條件或是一段時(shí)間內(nèi)條件不成熟的不宜發(fā)展城鄉(xiāng)公交，可選擇其它發(fā)展模式；廣西城鄉(xiāng)公交發(fā)展定位于城市公共汽車客運(yùn)延伸下鄉(xiāng)(村)，即有一端在市(縣)城區(qū)另一端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)，集中發(fā)展具備條件的城鄉(xiāng)公交線路。

3.2　分階段發(fā)展廣西城鄉(xiāng)公交

各市縣發(fā)展城鄉(xiāng)公交，應(yīng)遵循分級(jí)分類、分階段梯度推進(jìn)、先易后難的基本思路，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)需求、道路基礎(chǔ)設(shè)施、原線路經(jīng)營(yíng)者退出情況分階段開(kāi)展，成熟一條開(kāi)行一條，成熟一片開(kāi)行一片?？傮w上線路一端由市逐步擴(kuò)展到縣、線路另一端由鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸至鄉(xiāng)村；先發(fā)展道路基礎(chǔ)設(shè)施條件好、再發(fā)展道路基礎(chǔ)設(shè)施可逐步完善的城鄉(xiāng)公交線路；先發(fā)展安全風(fēng)險(xiǎn)小、再發(fā)展采取措施安全風(fēng)險(xiǎn)逐步減小的城鄉(xiāng)公交線路。廣西城鄉(xiāng)公交近期發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)以市城區(qū)公共汽車延伸至周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施好、安全風(fēng)險(xiǎn)小的線路為主。

4廣西城鄉(xiāng)公交安全發(fā)展對(duì)策

4.1　明確管理主體

發(fā)展好城鄉(xiāng)公交，能積極推動(dòng)市(縣)城鎮(zhèn)化發(fā)展，市(縣)是城鄉(xiāng)公交發(fā)展的最大受益者，各市(縣)轄區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)公交發(fā)展工作，其管理事權(quán)在各市(縣)城市政府，具體管理職責(zé)由各市(縣)城市政府負(fù)責(zé)。

4.2　明確運(yùn)營(yíng)范圍

由于地域差異等原因，在國(guó)家、自治區(qū)未形成城鄉(xiāng)公交法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系前，城市人民政府應(yīng)結(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)規(guī)范程度、人口和產(chǎn)業(yè)分布及行政資源配置等條件，確定轄區(qū)的城鄉(xiāng)公交的發(fā)展區(qū)域、范圍(同時(shí)明確不適宜發(fā)展區(qū)域、范圍)，保障城鄉(xiāng)公交發(fā)展。

4.3　確保開(kāi)行線路符合條件

部門(mén)聯(lián)動(dòng)，解決新開(kāi)通城鄉(xiāng)公交線路的技術(shù)問(wèn)題。在國(guó)家沒(méi)有城鄉(xiāng)公交的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)情況下，交通運(yùn)輸部門(mén)(含運(yùn)管、公路機(jī)構(gòu))應(yīng)會(huì)同公安交警、安監(jiān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門(mén)(單位)根據(jù)各部門(mén)的相關(guān)法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)在城市政府確定范圍內(nèi)申請(qǐng)新開(kāi)通線路的走向、長(zhǎng)度、轉(zhuǎn)彎半徑、車輛條件、限速、?？空军c(diǎn)、安全性、相關(guān)配套設(shè)施進(jìn)行審查，對(duì)于不符合條件的提出整改、完善意見(jiàn)，整改和完善設(shè)施后符合條件的，進(jìn)行試運(yùn)營(yíng)，并聯(lián)合將線路技術(shù)條件和整改完善情況報(bào)送當(dāng)?shù)厥?縣)政府核定，確保滿足線路安全高效運(yùn)營(yíng)、乘客便捷出行。

4.4　明確相關(guān)主體責(zé)任，落實(shí)安全管理措施

(1)明確和落實(shí)企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。城鄉(xiāng)公交的運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)為規(guī)模大、信譽(yù)好、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的龍頭企業(yè)，確保城鄉(xiāng)公交的經(jīng)營(yíng)模式為公車公營(yíng)，不允許企業(yè)通過(guò)承包等經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)嫁安全風(fēng)險(xiǎn)，公車公營(yíng)是企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)措施、降低安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最有效方法。

(2)明確和落實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)從事線路運(yùn)營(yíng)的城鄉(xiāng)公交企業(yè)核發(fā)運(yùn)營(yíng)憑證，并與企業(yè)簽署線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)協(xié)議，強(qiáng)調(diào)線路經(jīng)營(yíng)模式必須為公車公營(yíng)，明確安全管理和保障措施、退出機(jī)制以及雙方權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，要對(duì)企業(yè)違反協(xié)議安全生產(chǎn)措施的行為進(jìn)行處罰，不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)應(yīng)退出線路經(jīng)營(yíng)。

(3)明確和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)源頭和轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要履行源頭及轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任，提供和維護(hù)場(chǎng)地、設(shè)施，加大宣傳，創(chuàng)造條件為城鄉(xiāng)公交提供良好的安全運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

5廣西城鄉(xiāng)公交安全發(fā)展保障措施

5.1　保障落實(shí)安全責(zé)任

廣西要明確城鄉(xiāng)公交發(fā)展的事權(quán)在市(縣)政府，市(縣)政府要積極履行職能推進(jìn)城鄉(xiāng)公交發(fā)展；市(縣)政府要明確企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，明確城鄉(xiāng)公交經(jīng)營(yíng)模式必須公車公營(yíng)，并確保落實(shí)安全生產(chǎn)措施；市(縣)政府要明確交通運(yùn)輸部、公安、安監(jiān)、質(zhì)檢等相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任。

5.2　保障落實(shí)安全發(fā)展條件

在國(guó)家未出臺(tái)城鄉(xiāng)公交相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)情況下，各市(縣)應(yīng)加快出臺(tái)城鄉(xiāng)公交發(fā)展的管理辦法文件，劃定城鄉(xiāng)公交的發(fā)展范圍；在城鄉(xiāng)公交線路開(kāi)通前，各市(縣)交通運(yùn)輸部門(mén)要會(huì)同公安、安監(jiān)、質(zhì)檢等相關(guān)部門(mén)對(duì)線路的安全性進(jìn)行評(píng)估；國(guó)家和自治區(qū)應(yīng)加快出臺(tái)城鄉(xiāng)公交發(fā)展的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，明確發(fā)展城鄉(xiāng)公交的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件。

5.3　保障落實(shí)安全投入

城鄉(xiāng)公交企業(yè)應(yīng)按要求保障車輛、駕駛員、信息監(jiān)控、應(yīng)急演練等安全投入，進(jìn)一步落實(shí)安全管理措施；市(縣)政府應(yīng)加大對(duì)城鄉(xiāng)公交企業(yè)財(cái)稅支持和政策支持，特別是政府指定開(kāi)行的虧損線路；省級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)在道路、客運(yùn)站場(chǎng)、便民候車亭、配套設(shè)施等建設(shè)方面給予支持。

5.4　保障推廣安全發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

加快試點(diǎn)，廣西可加快在桂林市等基礎(chǔ)較好的地方開(kāi)展城鄉(xiāng)公交試點(diǎn)工作，各市(縣)也可在當(dāng)?shù)剡x取條件成熟線路進(jìn)行試點(diǎn)；及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)或是出臺(tái)文件推廣經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)適宜發(fā)展的條件及政策措施、分析不宜發(fā)展的線路條件及錯(cuò)誤教訓(xùn)。

6結(jié)語(yǔ)

比起傳統(tǒng)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)組織方式，城鄉(xiāng)公交是更為先進(jìn)、高效、便捷的運(yùn)輸方式，是具備條件地區(qū)的必然趨勢(shì)和發(fā)展方向。在國(guó)家法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)滯后情況下，明確市(縣)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，去除交通運(yùn)輸部門(mén)不應(yīng)承擔(dān)的安全監(jiān)管責(zé)任，才可能促進(jìn)具備條件的城鄉(xiāng)公交發(fā)展；確保企業(yè)公車公營(yíng)、落實(shí)安全管理措施才可能降低安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。今后廣西各市(縣)更多城鄉(xiāng)公交將投入運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾便捷出行，隨著城鄉(xiāng)公交數(shù)量增多、車輛和設(shè)備等逐步老化，安全發(fā)展必將成為更受關(guān)注的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

[1]章輝.城鄉(xiāng)公交發(fā)展探討[J].西部交通科技，2012(10)：69-73.

Research on Safety Development Countermeasures of Guangxi Urban and Rural Transit

ZHANG Hui

(Guangxi Department of Transportation，Nanning，Guangxi，530012)

Abstract：Based on the development background and research scope of Guangxi urban and rural transit，this article described the development and safety situation of Guangxi urban and rural transit，ana-lyzed the safety issue hindering the development of Guangxi urban and rural transit，elaborated the rea-sonable positioning and phased development of Guangxi urban and rural transit，and proposed the safety development countermeasure and protection measures of Guangxi urban and rural transit，so as to promote the development of Guangxi urban and rural transit.

Key Words：Guangxi urban and rural transit；Development；Safety problem；Countermeasures；Research

收稿日期：2015-02-06

文章編號(hào)：1673-4874(2015)02-0071-04

中圖分類號(hào)：U492.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2015.02.018

基金項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介
章輝(1981—)，男，工學(xué)碩士，高級(jí)工程師，主要從事交通運(yùn)輸管理、交通運(yùn)輸規(guī)劃研究工作。