王　星

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117100)

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芻議小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理

王星

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117100)

摘要：小型農(nóng)田水利工程種類繁多，所處地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不盡相同，因此在構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制的過程中，務(wù)必要結(jié)合工程及所處地區(qū)的實(shí)際情況，使所構(gòu)建制度、所采取模式和方法更具針對性。文章在簡述小型農(nóng)田水利工程基本概念的基礎(chǔ)上，對小農(nóng)水工程運(yùn)行管理工作的常見問題及問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行了分析，最后圍繞構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行管理機(jī)制進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利工程；可持續(xù)發(fā)展；運(yùn)行管理；管理機(jī)制；建議

1小型農(nóng)田水利工程的基本概念

小型農(nóng)田水利工程是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。雖然在建國之后，政府部門在農(nóng)田水利工程建設(shè)方面投入了大量的人力、物力和財(cái)力，但是受資金、技術(shù)、地域等各種主客觀因素的影響，農(nóng)村地區(qū)的水利工程基礎(chǔ)設(shè)施仍處于較為薄弱的不良狀態(tài)。針對這一情況，黨中央在2011年的1號文件中提出要突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)的要求，在中央精神的指導(dǎo)和鼓勵(lì)下，近年來我國農(nóng)田水利工程建設(shè)工作取得了令人矚目的成績，但在工程建成后的運(yùn)行管理階段，仍有值得進(jìn)一步優(yōu)化和完善的空間。

2小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作的常見問題及原因分析

就目前的實(shí)際情況來看，靈活多樣的管理模式和專業(yè)管理機(jī)構(gòu)雖然為小型農(nóng)田水利工程的充分發(fā)揮自身經(jīng)濟(jì)和社會效益提供了有效保障，但并未從根本上解決運(yùn)行管理薄弱的問題，“建、管、用脫節(jié)”的現(xiàn)象依然十分普遍。

2.1　小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作的常見問題

2.1.1管理運(yùn)行不規(guī)范

雖然小型農(nóng)田水利工程的管理模式種類繁多，但大多并沒有具體的運(yùn)作方法或規(guī)范要求，即便是少部分擁有理論依據(jù)的管理模式，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)也經(jīng)常發(fā)生“走樣”現(xiàn)象。例如，農(nóng)民用水戶協(xié)會在我國已擁有十余年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，但在運(yùn)行管理工作中，協(xié)會提出的模式要求并未得到有效執(zhí)行。

2.1.2管理不科學(xué)

目前，大部分小農(nóng)水工程管理組織將主要的資源和精力放在“用”的方面，對組織運(yùn)行以及工程維護(hù)的重視程度不足，未能結(jié)合工程實(shí)際情況針對性的選擇管理方法，致使管理工作粗放、效率和水平偏低[1]。

2.1.3產(chǎn)權(quán)和責(zé)任劃分不清晰

小型農(nóng)田水利工程大多由國家財(cái)政資金修建，建成后移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理，其中，工程占地歸農(nóng)村集體所有，工程使用權(quán)往往承包給組織或個(gè)人，在各類主客觀因素的共同影響下，產(chǎn)權(quán)和責(zé)任主體很難明確。

2.1.4運(yùn)行資金缺乏

雖然中央財(cái)政為支持小型農(nóng)田水利工程建設(shè)設(shè)置了專項(xiàng)資金，但工程建成后的管理和維護(hù)工作仍需要一定的資金支持。在農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工制度取消后，小農(nóng)水工程管理和維護(hù)工作的資金需求量進(jìn)一步增大，雖然農(nóng)村群眾對解決農(nóng)業(yè)灌溉問題的積極性較高，但只要涉及到到集資就很難操作，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村鎮(zhèn)表現(xiàn)尤為明顯。

2.1.5管護(hù)工程的自覺性較差

雖然廣大農(nóng)戶是小農(nóng)水工程的直接受益者，但大部分人并未意識到自身的管護(hù)主體地位，“只用不管”的思想傾向非常普遍。受此影響，部分農(nóng)民在使用小農(nóng)水工程時(shí)較為隨意，為一己方便任意開鑿引水渠道的問題時(shí)有發(fā)生，部分地區(qū)甚至存在盜取工程建材、設(shè)備的現(xiàn)象，致使工程的使用效益無法得到長期、穩(wěn)定的發(fā)揮。

2.2　小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理問題的原因分析

2.2.1監(jiān)督機(jī)制缺失

我國小型農(nóng)田水利工程管理組織具有數(shù)量多、規(guī)模小等特點(diǎn)，沒有像大、中型水利工程那樣的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，政府部門監(jiān)督與管理工作開展的難度較大。同時(shí)，我國現(xiàn)階段尚未形成相應(yīng)的監(jiān)管制度，致使大部分小農(nóng)水工程管理組織處于松散狀態(tài)，不規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)象比較普遍，管理效益無法得到充分發(fā)揮。

2.2.2管理組織與制度的不健全

小農(nóng)水工程雖然規(guī)模較小，但健全的管理組織結(jié)構(gòu)、管理規(guī)章制度仍是必要和必須的。麻雀雖小五臟俱全，在缺乏健全的組織結(jié)構(gòu)和管理制度的情況下，看似簡單的小農(nóng)水管理工作必然無法得到有效開展。

2.2.3管理人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不足

小農(nóng)水工程的管理者大多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，對管理知識和技術(shù)的了解基本處于空白狀態(tài)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人員大多從事上傳下達(dá)的事務(wù)性工作，開展技術(shù)性工作的能力非常有限。加之造和實(shí)踐機(jī)會不多的影響，基層管理人員的業(yè)務(wù)水平基本處于停滯狀態(tài)，很難承擔(dān)有一定深度的管理工作。

2.2.4資金缺乏

小農(nóng)水工程管理和維護(hù)資金的來源渠道主要有水費(fèi)和農(nóng)戶集資兩條，其中，水費(fèi)價(jià)格較低，且長期處于無法足額收取的狀態(tài)，而在“一事一議”辦法廣泛實(shí)行的情況下，用水戶對于集資額度和方式問題往往難以形成統(tǒng)一意見，集資難度較高。

2.2.5重建輕管

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制始于20世紀(jì)80年代初期，時(shí)至今日已成為我國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。該制度的積極作用無須贅述，集體觀念的淡薄、個(gè)體意識的增強(qiáng)也僅僅是諸多轉(zhuǎn)變中的一項(xiàng)，但正是這個(gè)轉(zhuǎn)變，讓廣大農(nóng)民對屬于“公家的”水利基礎(chǔ)設(shè)施開始持有“只用不管”的態(tài)度，即只知道行使“用水”的權(quán)利，無視“管水”的義務(wù)。

3對于構(gòu)建小型農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行管理機(jī)制的建議

可持續(xù)發(fā)展對于小型農(nóng)田水利工程來講，就是在一定環(huán)境條件下，充分利用各種方式和手段保障工程的可持續(xù)運(yùn)行，滿足灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水資源的需求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須構(gòu)建符合小農(nóng)水工程實(shí)際情況的、各相關(guān)部門間高效協(xié)同配合的運(yùn)行管理機(jī)制。

3.1　管理層次劃分

管理層次又被稱為管理等級，層次的多少主要受管理幅度、組織規(guī)模等因素的影響。由于小農(nóng)水工程的管理涉及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、管理單位4個(gè)層次，因此本文根據(jù)工程規(guī)模和受益范圍對其進(jìn)行了劃分，見圖1。

圖1　小型農(nóng)田水利工程管理層次劃分

如圖1所示，由縣(市、區(qū))水利(務(wù))局直接管理的是跨鄉(xiāng)小農(nóng)水工程以及小(2)型水庫，由縣、鄉(xiāng)兩級共同管理的是跨村小農(nóng)水工程，由縣、鄉(xiāng)、村三級共同管理的是單村小農(nóng)水工程。

3.2　組織結(jié)構(gòu)劃分

結(jié)合小農(nóng)水工程的實(shí)際情況，本次研究建議采取如圖2所示的職能制組織結(jié)構(gòu)形式。

圖中虛線代表上級部門可以直接進(jìn)行指揮，例如，跨鄉(xiāng)小農(nóng)水工程、小(2)型水庫可由縣一級直接指揮管理單位。

3.3　構(gòu)建管理機(jī)制

3.3.1明晰責(zé)權(quán)

1)受益戶較少或單純自用的小微型農(nóng)田水利工程，其產(chǎn)權(quán)可歸個(gè)人所有。

2)受益戶較多的小農(nóng)水工程，應(yīng)在農(nóng)戶自愿、政府扶持的基礎(chǔ)上，成立基于受益范圍的用水合作組織，政府投資所形成的資產(chǎn)可歸該組織所有。

3)集中供水工程(由國家或集體投資興建的)的管理職能應(yīng)根據(jù)受益范圍交由用水合作組織或村委會、村民小組行使，國家、集體分別擁有所投資部分的產(chǎn)權(quán)。

4)經(jīng)營性水利工程，由個(gè)人或多方投資的，其產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人或投資人所有。若有國家補(bǔ)助資金參與，則補(bǔ)助金形成的資產(chǎn)既可由基層水利服務(wù)組織持股并參與經(jīng)營管理，也可出售給個(gè)人經(jīng)營。

圖2　小型農(nóng)田水利工程管理組織結(jié)構(gòu)

3.3.2構(gòu)建資金保障機(jī)制

水費(fèi)是小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作的重要資金來源，只有形成科學(xué)合理的有償用水機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的目標(biāo)，為管理工作的順利進(jìn)行提供資金保障。由于廣大農(nóng)村群眾長期使用低價(jià)水，因此有償用水機(jī)制的構(gòu)建勢必面臨巨大的阻力，為此，各級管理部門應(yīng)做好有償用水宣傳工作，讓廣大農(nóng)戶意識到水費(fèi)的收取是工程使用效益得以長期、穩(wěn)定發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，水費(fèi)能否順利收取的另一個(gè)關(guān)鍵要素就是水價(jià)的合理性，所以在確定具體價(jià)格時(shí)，管理部門一方面要滿足國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的規(guī)定，另一方面也應(yīng)召開用水戶聽證會，聽取廣大農(nóng)戶的意見，且最終定價(jià)必須通過物價(jià)部門的審核方可實(shí)施。

3.3.3構(gòu)建政府引導(dǎo)與扶持制度

在以往的工作中，政府部門對于小型農(nóng)田水利工程的引導(dǎo)和扶持主要集中于建設(shè)階段，但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，運(yùn)行階段的政府引導(dǎo)和扶持同樣是重要的。政府引導(dǎo)，就是指政府主管部門通過宣教手段實(shí)現(xiàn)對小農(nóng)水工程的宏觀管理，各類扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策的制定也可劃入政府引導(dǎo)的范疇。除做好宣教工作、引導(dǎo)農(nóng)民主動參與小農(nóng)水工程的管護(hù)外，政府部門也應(yīng)在條件允許的情況下為工程管理人員提供學(xué)習(xí)和深造的機(jī)會，盡早形成管理人員持證上崗的良好局面，以此為管理工作整體水平的提升提供保障。政府扶持，就是指對位于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的、水費(fèi)未達(dá)到運(yùn)行成本的或存在較大工程維修項(xiàng)目的小農(nóng)水工程給予一定程度的資金扶持，幫助當(dāng)?shù)毓芾聿块T渡過難關(guān)，使工程的使用效益能夠得到繼續(xù)發(fā)揮。

3.4　構(gòu)建自主管理機(jī)制

農(nóng)民是小農(nóng)水工程的管理主體，想要提升管理工作的整體水平，農(nóng)民自主管理機(jī)制的構(gòu)建不僅是必要的，同時(shí)也是重要的。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，主管部門應(yīng)定期組織高質(zhì)量的宣傳和教育活動，首先讓對小農(nóng)水管理工作的高度重視內(nèi)化為農(nóng)民的主觀意識；其次，出臺具有激勵(lì)作用的政策或規(guī)章制度，提高農(nóng)民參與管理的積極性；最后，在水價(jià)制定、用水和工程管理工作中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的全程參與，進(jìn)一步提升他們對此項(xiàng)工作的認(rèn)可和支持度。

3.5　構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制

以小農(nóng)水工程管理機(jī)構(gòu)或組織作為對象構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，小農(nóng)水工程監(jiān)管機(jī)制涉及內(nèi)、外兩個(gè)部分，內(nèi)部監(jiān)管主要由用水者協(xié)會監(jiān)事會以及受益農(nóng)戶負(fù)責(zé)，外部監(jiān)管主要由各級政府主管部門負(fù)責(zé)。為確保監(jiān)管制度落實(shí)到位，政府主管部門應(yīng)適時(shí)開展工作成果檢查，對取得優(yōu)異成績的組織和機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對玩忽職守者給予相應(yīng)處罰，確保管理工作的規(guī)范、有序進(jìn)行。

4結(jié)語

小型農(nóng)田水利工程種類繁多，所處地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不盡相同，因此在構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制的過程中，務(wù)必要結(jié)合工程及所處地區(qū)的實(shí)際情況，使所構(gòu)建制度、所采取模式和方法更具針對性，切忌存在生搬硬套同類工程做法和經(jīng)驗(yàn)的思想傾向，以免使將提高管理工作整體水平為目標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)或改革反而成為制約管理工作高效、優(yōu)質(zhì)開展的障礙。

參考文獻(xiàn)：

[1]張玉閣.小型農(nóng)田水利工程可持續(xù)運(yùn)行管理策略分析與探索[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2015(08):26-27.

[作者簡介]王星(1970-)，男，山東煙臺人，助理工程師，從事水庫電廠從事機(jī)組運(yùn)行工作 。

[收稿日期]2015-06-28

中圖分類號：F323.213

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1007-7596(2015)09-0083-03