方 明

國家治理現(xiàn)代化視角下的立法體制創(chuàng)新*

方 明

黨的十八屆三中全會明確提出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治與國家治理息息相關，在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，必然要推進國家治理體系和治理能力的法治化。立法是國家治理體系中權力配置和利益分配的基本方式，立法體制創(chuàng)新是國家治理轉型的關鍵環(huán)節(jié)。隨著國家法治化程度的提高，立法體制越來越成為多元利益博弈、平衡和競爭的重要機制，立法模式也成為國家治理現(xiàn)代化的重要手段。①立法的功能就是建章立制，既為國家生活和社會生活訂章程，又為依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法立規(guī)矩，與國家治理的目的和途徑高度契合。換言之，無論是深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是建設社會主義法治國家，都要求以完備的法律制度提供根本性、全局性、長期性的制度保障。因此，要實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，必須加快立法體制創(chuàng)新，提高立法質(zhì)量，完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法在國家治理現(xiàn)代化中的引領、推動和保障作用。

國家治理現(xiàn)代化與立法體制的合理設置

立法體制是關于立法機關的設置、立法權限的劃分以及立法權運行的基本原則和基本制度的總稱。我國是統(tǒng)一的、單一制的社會主義國家，地方經(jīng)濟社會的發(fā)展很不平衡，為適應各地不同情況的需要，1982年憲法確立了我國現(xiàn)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會通過的《立法法》對全國人大與國務院、中央與地方的立法權限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查等作了全面規(guī)范。立法權限的劃分是立法體制的核心內(nèi)容，根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會行使國家立法權；國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權限范圍內(nèi)制定規(guī)章。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的全面深入推進，以及國家治理方式的現(xiàn)代化轉型，十八屆四中全會對明確立法權力邊界、界分地方立法權限和范圍等立法體制提出了更高的要求。

首先，進一步明確劃分全國人大及其常委會的立法權限?！读⒎ǚā返?條對于全國人大及其常委會的“專屬立法權”予以詳細列舉，涉及國家主權、公民基本權利和義務、基本政治制度、經(jīng)濟制度和司法制度等十大類事項。此規(guī)定在界分國家立法權和國務院行政立法權、地方立法權關系的同時，卻沒有明確區(qū)分國家立法權內(nèi)部的關系，籠而統(tǒng)之地將包括刑事的、民事的和國家機構立法事項的制定權同時賦予了全國人大及其常委會，如此規(guī)定顯然與我國憲法中關于此類事項只能由全國人大行使制定權的限定產(chǎn)生矛盾。同時，《立法法》設定的法律解釋權、法律效力等級、法律沖突裁決權等制度中對全國人大及其常委會兩者之間的立法權力配置也不盡合理。

其次，合理劃分地方人大及其常委會的立法權限。由于憲法、法律沒有明確劃分地方人大及其常委會的立法權限分工，以及對《立法法》第67條“本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會通過”的規(guī)定在理解上存在歧異和偏差等原因，在地方立法實踐中，地方人大常委會幾乎獨攬了地方立法權，地方人大的立法權則形同虛設。如何理解“地方特別重大事項”？實踐中省級人大制定通過的地方特別重大事項的內(nèi)容僅僅局限于地方人大議事規(guī)程和地方立法條例兩項，而地方立法中涉及的選舉、預算、城鄉(xiāng)規(guī)劃、義務教育、計劃生育、房屋拆遷、地方發(fā)展規(guī)劃等重要事項的地方性法規(guī)99%都是由省級人大常委會制定通過的。②如此地方立法現(xiàn)狀與我國憲法中對人大與其常委會的定位、與代議民主的原則要求、與國家治理現(xiàn)代化的法治保障是不相吻合的。地方人大立法權的虛置不利于更好地吸納民意以增強地方立法的權威性和正當性，也不利于克服地方立法的部門化傾向。

第三，逐步完善和規(guī)范全國人大及其常委會對國務院的授權立法。授權立法制度是我國改革開放進程中的特殊產(chǎn)物，盡管《立法法》明確規(guī)定：有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項不得授權，但近年來，授權立法制度表現(xiàn)出的授權期限不確定、授權效力不明確、授權監(jiān)督不嚴格、授權范圍過于寬泛和不嚴謹?shù)葐栴}已經(jīng)引起各方重視。為進一步適應國家治理現(xiàn)代化的要求，做到重大改革于法有據(jù)，有必要將涉及國家主權、國家機構的組織、民族自治等國家制度的立法事項列入法律絕對保留范圍，擴大涉及公民基本權利限制的法律保留范圍，加大對公民財產(chǎn)權利的保障，并對授權立法進行明確的法律規(guī)制。

第四，合理界定與配置中央與地方的立法權限和范圍。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，對于推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設發(fā)揮了積極作用。1984年至1993年，國務院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準了19個設區(qū)的市享有較大的市地方立法權。目前，在全國282個設區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務院批準的較大的市以及4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在中國特色社會主義法律體系形成以及國家治理模式變革的背景下，當前各地普遍存在根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)的需求。因此，十八屆三中全會提出了既要“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力”，又要“加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”“逐步增加有地方立法權的數(shù)量”。十八屆四中全會更加明確地提出了“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。

國家治理現(xiàn)代化與立法體制的創(chuàng)新完善

當前，以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為主線，為發(fā)揮立法在國家治理現(xiàn)代化中的引領、推動和保障作用，完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系，加強和改進立法工作，提高立法質(zhì)量，必須進一步創(chuàng)新立法體制。

(一)明確立法權力邊界

明確立法權力邊界，合理劃分立法權限是完善立法體制的核心內(nèi)容，其目的是為了科學合理地確定立法事項的范圍及不同歸屬，明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關系，以及各自制定的法律文件的效力等級。明確立法權限和權力邊界，首先必須對全國人大及其常委會的專屬立法權事項作進一步細化調(diào)整，明確規(guī)定全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他基本法律，如選舉法、立法法、監(jiān)督法；中央和地方國家機構的基本法律；特別行政區(qū)基本法；民族區(qū)域自治基本法；基層群眾性自治組織法；兵役法；反分裂國家法；違憲審查法；刑事法、刑事訴訟法；民事法、仲裁法、民事訴訟法；行政許可法、行政處罰法、行政強制法；預算法、發(fā)展規(guī)劃法、中央銀行法；反限制競爭(壟斷)法；外商投資法、對外貿(mào)易法；治安管理法；資源與環(huán)境基本法；行政復議法、行政訴訟法等只能由全國人大制定和修改。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

(二)合理劃分地方立法的權限和范圍

為防止立法工作中存在的部門利益法制化、地方保護法律化的問題，應進一步明確地方立法的權限和范圍。我國憲法、地方組織法和立法法規(guī)定，有關地方人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。其權限范圍應包括：地方人大自身建設等地方政權建設事項，如地方人大立法規(guī)程、議事規(guī)則、議案審查等為履行憲法賦予職責而需要規(guī)范的程序性事項；③為執(zhí)行全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定的事項；統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化事務以及其他屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項，如地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、預算決算管理、財稅監(jiān)督、城鄉(xiāng)規(guī)劃、勞動保護、資源環(huán)保等事項；根據(jù)法律規(guī)定或特別授權對上位法進行變通規(guī)定的事項；國家專屬立法權之外的事項，在法律、行政法規(guī)尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規(guī)。

(三)完善授權立法制度

經(jīng)過幾十年的實踐，授權立法在理論與實踐中的問題越來越多，如授權立法制度過于原則、授權范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限規(guī)定等，因此，需要對授權立法制度作進一步明確和完善。進一步規(guī)范全國人大及其常委會對國務院的授權立法、全國人大及其常委會對地方的授權立法、國務院對地方的授權以及地方立法機關向下級機關的授權問題。其可具體規(guī)定：授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等；授權的期限不得超過五年；被授權機關應當在授權期限屆滿六個月前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續(xù)授權的可以提出相關意見，由全國人大及其常委會決定。

(四)依法賦予設區(qū)的市地方立法權

隨著各地方經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的推進，設區(qū)的市在城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求。目前我國除了立法法規(guī)定的省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院己經(jīng)批準的較大的市以外，還有233個其他設區(qū)的市沒有地方立法權。十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量。十八屆四中全會明確，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。為落實中央精神，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，遵從“事權與管轄相匹配”的原則，賦予設區(qū)的市地方立法權，既要使其可以根據(jù)城市的特點制定規(guī)范，又要在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下避免重復立法，維護法制統(tǒng)一。這不僅對于完善我國的立法體制有著重大意義，對于走出“收權就死，放權就亂”的央地關系怪圈也是一種新的探索。在地方立法權下放的同時，對設區(qū)的市的立法權限應當進行必要的界定，將設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權限限定在城市建設、城市管理、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的事項。由于設區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，對此工作可分步驟實施。具體步驟和時間可由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。

(五)規(guī)范部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權限

在我國部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中，其內(nèi)容往往既有程序規(guī)則，又包含實體規(guī)則，可將其按形式標準分類為創(chuàng)設性規(guī)章和執(zhí)行性規(guī)章。創(chuàng)設性規(guī)章是對行政相對人創(chuàng)設新的實體權利義務的規(guī)章，執(zhí)行性規(guī)章是為了實現(xiàn)實體權利義務的規(guī)章。創(chuàng)設性規(guī)章因涉及到行政相對人的實體權利義務，其制定權限需要上位法的明確授權；而執(zhí)行性規(guī)章則不得對行政相對人設定新的義務或不合理的限制。按照十八屆四中全會精神，對部門和地方政府制定規(guī)章的權限應加強規(guī)范。明確沒有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，部門規(guī)章不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。同時，考慮到實際情況，對地方政府可增加規(guī)定：應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。

①參見徐向華《國家治理現(xiàn)代化視角下的〈立法法〉修改》，《交大法學》2014年第3期。

②參見龐凌《論地方人大與其常委會立法權限的合理劃分》，《法學》2014年第9期。

③參見徐向華《立法學教程》，上海交通大學出版社，2011年，第149頁。

方明，江蘇省社會科學院法學研究所副所長、研究員。南京，210013

*本文系江蘇高校2011區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新研究中心成果。