樊佩佩

績效約束、制度彈性與有效治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型*
——以基礎(chǔ)性權(quán)力為視角

樊佩佩

非對稱性的權(quán)威資源與權(quán)力結(jié)構(gòu)始終存在張力，導(dǎo)致社會(huì)治理中的合法性訴求、績效約束與制度彈性共同作用于科層體制，并消解了其所構(gòu)筑的制度化與規(guī)范化的權(quán)力分配與治理模式，從而導(dǎo)致了非制度化治理趨于常態(tài)化。諸多文獻(xiàn)探討了績效與成本約束下社會(huì)治理的衍生形態(tài)，以及政體類型與治理質(zhì)量的關(guān)系，但在揭示非制度化治理是如何偏離并制約正式制度的各個(gè)層面、探求非制度化治理的關(guān)鍵要素以及治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生機(jī)制等方面卻遠(yuǎn)未充分。因此，本文將探討非對稱狀態(tài)下的權(quán)威和權(quán)力關(guān)系如何影響社會(huì)治理的組織結(jié)構(gòu)與制度運(yùn)作，嘗試引入“基礎(chǔ)性權(quán)力”的概念來研究治理的內(nèi)生性變遷機(jī)制，分析技術(shù)化的治理手段如何借助基礎(chǔ)性權(quán)力的制度化與滲透網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力”到“滲透”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而助推社會(huì)治理走向“責(zé)任-回應(yīng)”的互賴結(jié)構(gòu)。

權(quán)威 權(quán)力 基礎(chǔ)性權(quán)力 制度彈性 社會(huì)治理

國家權(quán)威與權(quán)力的演變與社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型

作為社會(huì)科學(xué)的重要分析單位，“國家”這一“概念容器”決定了我們理解社會(huì)的方式。社會(huì)的地位和邊界在某種程度上是由國家界定的，至少需經(jīng)由國家與社會(huì)的互動(dòng)來體現(xiàn)。早發(fā)現(xiàn)代化國家經(jīng)歷了國家與社會(huì)先分離、再滲透的過程，產(chǎn)生有抗衡能力的市民社會(huì)，如歐洲國家通過18世紀(jì)后期軍事擴(kuò)張和19世紀(jì)后期工業(yè)資本主義擴(kuò)張而變得更具社會(huì)性，它加強(qiáng)了對社會(huì)生活的滲透，推動(dòng)了社會(huì)生活的政治化和歸化(曼，2007：521、557、796)。后發(fā)現(xiàn)代化國家則呈現(xiàn)出相反的過程，即從“社會(huì)國家化”走向“國家社會(huì)化”(金太軍，2002：152)。如中國在20世紀(jì)相當(dāng)長的時(shí)期里表現(xiàn)出鄒讜所概括的“全能主義政治”的體制特征——政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)無限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域，個(gè)人或群體的自由和權(quán)力缺乏道德、法律、憲法的保障(鄒讜，1994：3，71)；這種政府對社會(huì)的“統(tǒng)管”與“包辦”，表現(xiàn)為城市中的單位體制和農(nóng)村里的人民公社制度，這也是孫立平所指的“總體性社會(huì)”(孫立平等，1999：67)的重要表征，其背后則是國家對幾乎一切資源的高度壟斷與控制，而使原本相對獨(dú)立的社會(huì)力量高度依附于國家。

對此，任劍濤指出“家國同構(gòu)”這種強(qiáng)控制既保有血緣控制的親情基礎(chǔ)，又保有以上奪下的明顯傾向；而建立在此基礎(chǔ)上的國家勢必以情感與行動(dòng)的雙重控制作為核心導(dǎo)向，所以國家范圍內(nèi)的“全能化”走向具有某種必然性(任劍濤，2004：178)。此外，科爾奈認(rèn)為這種“家長制”還為社會(huì)主義國家將權(quán)力集中并交給官僚組織提供了主要的意識(shí)形態(tài)合法性(科爾奈，2007：51-52)；國家作為提供福利和保護(hù)的角色，擔(dān)負(fù)著倫理型社會(huì)的政治職責(zé)，處于“家長”位置的官僚集團(tuán)對民眾施行“束縛-保護(hù)”的模式(金雁、秦暉，2004：12)：如果只有束縛而沒有保護(hù)，沖破它就無所顧忌；但如果雙重功能對應(yīng)，民眾就感到權(quán)利和義務(wù)對等帶來的公平，沖破它就面臨道義上的缺失和失去保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)主義體制的一個(gè)重要遺產(chǎn)就是向政府索取父愛主義的關(guān)心，希望政府保護(hù)個(gè)人免受轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的沖擊。因此，建立在人格化治理實(shí)踐下對國家職責(zé)的回應(yīng)具有道德必然性①。實(shí)現(xiàn)治理的方式建立在道德政治化和政治道德化的雙重控制機(jī)制上：前者造就道德規(guī)訓(xùn)的剛性，后者使得權(quán)力支配的強(qiáng)制性被掩蓋。隨著道義與情感相捆綁，情感操控的隱性橫暴性化身為道德感召力，影響諸如意識(shí)形態(tài)、符號(hào)體系，甚至階級(jí)劃分等方面，自上而下地接管了本應(yīng)在“社會(huì)”領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的“情感整合”。

應(yīng)當(dāng)說，權(quán)威獲致與認(rèn)同構(gòu)建是國家政權(quán)建設(shè)的核心任務(wù)。對于中國而言，建國以來的國家政權(quán)體系的建立和統(tǒng)一并沒有完全消除其內(nèi)在的張力，因?yàn)樗蛔阋曰卮饘φh國家之政治前景的質(zhì)疑——對于以臨時(shí)性的革命建國為奠基的政黨國家而言，以黨建國與以黨治國兩個(gè)過程相互連接，國家成為政黨組織的捕獲物，政黨國家的非規(guī)范設(shè)定有待規(guī)范性和長期性的論證(任劍濤，2014)。同時(shí)，全能主義和威權(quán)主義下的官僚體制本身也并非高度整合，而是呈現(xiàn)出“碎片化的威權(quán)主義”(fragmented authoritarianism)特征(Lieberthal，1988)——功能上的相互分割，導(dǎo)致決策的分散化；討價(jià)還價(jià)、碎片化和變通使得“總體性社會(huì)”的結(jié)構(gòu)強(qiáng)制力不斷弱化和消解?？死锼宫敊?quán)威的退場以及與之搭配的意識(shí)形態(tài)合法性消解，導(dǎo)致權(quán)威和權(quán)力高度一體化的格局被打破，同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)改革使得社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)作變得復(fù)雜化。正如葉國文所指出：“政黨統(tǒng)合國家和國家統(tǒng)合社會(huì)的治理模式無法同時(shí)適應(yīng)發(fā)展的邏輯和政治需求，既要讓國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展先期進(jìn)行，又要契合后發(fā)現(xiàn)代化國家的人們對于參政和分配的要求和期望”(葉國文，2013)。這些結(jié)構(gòu)性問題的凸顯倒逼出了國家與社會(huì)治理的“大轉(zhuǎn)型”。

在轉(zhuǎn)型的背景下，從權(quán)威的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)和權(quán)力行使方式變遷的角度來看國家權(quán)威的“在場”與“退場”，就能看到改革以后國家作為行動(dòng)者如何與基層社會(huì)發(fā)生連接，以及“實(shí)體政府”和“抽象國家”如何與社會(huì)博弈，重新界定與實(shí)踐統(tǒng)治合法性的邊界。改革開放以來，盡管隨著國家組織邊界的收縮和授權(quán)方式的變革，使以“命令-服從”為特征的國家與社會(huì)互動(dòng)模式日趨衰微，國家權(quán)力滲透社會(huì)的方式不再是赤裸裸的行政命令和行政手段，而是選擇性的“有所為亦有所不為”，將行政命令和行政手段包裹上了科學(xué)管理的外衣(王漢生，王一鴿，2009：82)。在一個(gè)去集體化、去意識(shí)形態(tài)化的時(shí)代，國家權(quán)力形態(tài)呈現(xiàn)出一體兩面的特征：一方面如周飛舟(2006)所揭示的“懸浮型政權(quán)”的現(xiàn)象，表明隨著國家權(quán)力不斷地退出鄉(xiāng)村，國家與農(nóng)民關(guān)系更為疏遠(yuǎn)；另一方面，如董磊明(2008)所指出的，國家權(quán)力依托現(xiàn)代科技直接對接農(nóng)戶，其對鄉(xiāng)村社會(huì)的嵌入程度加深。還有學(xué)者認(rèn)為建國后國家的“組織化”管理的實(shí)踐模式從“全面單位化”管理向“選擇性嵌入”的管理結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變(李斌，2010：16)。正是這種權(quán)力邊界的收放彈性與不確定性，使得國家權(quán)力傾向于以一定的制度安排或日常生活中的策略手段介入社會(huì)肌體，以更隱蔽曲折的方式在社會(huì)領(lǐng)域行使權(quán)力，在不直接干預(yù)結(jié)果的情況下通過操縱某些間接因果機(jī)制，從“全方位控制”轉(zhuǎn)向“策略性管理”。國家即使在某些社會(huì)領(lǐng)域讓渡權(quán)力，以契約關(guān)系取代權(quán)威關(guān)系，但不限定其總體權(quán)威并隨時(shí)重新介入的現(xiàn)象就順理成章。權(quán)力施為方式的技術(shù)化彌補(bǔ)了權(quán)威式微帶來的控制弱化?？茖咏M織的策略性安排在國家“總體性支配”下開辟技術(shù)治理渠道，使得有效治理的結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

有效治理的多維視角：績效約束、合法性訴求與制度彈性

政權(quán)和政治架構(gòu)合法性的持久維系，很大程度上依賴于政府的政策表現(xiàn)。治理的實(shí)效與國家權(quán)威以及實(shí)際執(zhí)行國家意志的能力有關(guān)，而無關(guān)乎一個(gè)政體的特性。從權(quán)力運(yùn)作的實(shí)效性角度來研究社會(huì)治理變遷，意味著首先要打破民主化理論或轉(zhuǎn)型范式對于結(jié)構(gòu)性要素的強(qiáng)調(diào)以及簡單化的線性發(fā)展預(yù)設(shè)。因?yàn)檫@一視角無法判斷同一時(shí)間內(nèi)具有相同政治制度的不同國家之間民主程度的差異，也無法判斷不同時(shí)間內(nèi)同一個(gè)國家民主程度的變化(王結(jié)發(fā)，2014)，所以應(yīng)該關(guān)注民主的“形式”與“內(nèi)容”相吻合的程度，并且對政權(quán)體系如何把非線性發(fā)展的邏輯整合進(jìn)規(guī)則的方式提出解釋。

綜合來看，民主化視角下的政權(quán)性質(zhì)與治理績效之間的研究主要立足于以下兩種視角：

第一種是民主與效率、政權(quán)類型與治理質(zhì)量的相互關(guān)系的視角。完成工業(yè)化的西方發(fā)達(dá)國家更多采用權(quán)力比較分散的政體，分散程度較高的政體傾向于民意，顧及民眾的現(xiàn)實(shí)利益訴求；權(quán)力集中程度高的政體似乎更適合發(fā)展中國家(房寧，2014)。例如在環(huán)境治理方面，具有選舉政治競爭的民主政體會(huì)根據(jù)民眾需求偏好的轉(zhuǎn)變及時(shí)調(diào)整政策，環(huán)境治理的績效要好于威權(quán)政體；而環(huán)境威權(quán)主義理論對環(huán)境民主理論的批判主要是理論敘事層面的，得不到經(jīng)驗(yàn)的支持(冉冉，2014)。因此，那種簡單地建立在二分法的基礎(chǔ)上觀察國家的政治組織形式和治理的關(guān)系，容易帶有簡化的目的論色彩。福山指出，民主轉(zhuǎn)型只是意味著調(diào)整這些國家機(jī)構(gòu)和制度，而非同時(shí)確保建立一個(gè)有治理能力的國家；治理的質(zhì)量最終是由能力和自主性的互動(dòng)來決定的，它們單獨(dú)都不足以構(gòu)成政府質(zhì)量的測量指標(biāo)(福山，2013)。

第二種視角從國家建設(shè)的特征分析治理變革的困局。政黨國家在結(jié)構(gòu)上是以臨時(shí)性的革命建國為其奠基的，使得以黨建國與以黨治國相互連接。政黨國家的治理就不得不借重不屬于其國家形態(tài)的其他國家形式的治國舉措。于是，政黨國家總是無法確切厘定其治國模式，并就此顯示其國家的穩(wěn)定治理形態(tài)，也始終處理不好分散的公民這一政治主體與政黨組織這一集體政治主體之間的關(guān)系(任劍濤，2014)。建國以來的國家治理始終服務(wù)于政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來，中央集權(quán)在諸多方面失去制衡。國家需要在縮小權(quán)力范圍的同時(shí)有效地增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力，需要在扶持社會(huì)成長的過程中學(xué)會(huì)以協(xié)商、妥協(xié)、合作的方式來維系公共秩序(何顯明，2013)。

如果僅僅把國家政權(quán)形式和權(quán)力當(dāng)作鐵板一塊進(jìn)行整體性研判，就難以發(fā)掘國家權(quán)力與治理績效的多重關(guān)聯(lián)，無法回答究竟是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的哪種具體制度或政治過程更能影響社會(huì)治理結(jié)果。民主轉(zhuǎn)型視角無法在政治實(shí)踐中指明民主的變動(dòng)趨向及其程度上的差異，因而不能準(zhǔn)確把握一個(gè)政權(quán)的性質(zhì)。隨著對國家與社會(huì)內(nèi)在權(quán)力關(guān)系的新認(rèn)識(shí)，需要淡化對意識(shí)形態(tài)的偏見，將關(guān)注點(diǎn)放在具體的治理方式上——從非正式的治理衍生形態(tài)入手來理解源自內(nèi)生性因素的制度變遷過程，有助于解釋非制度化治理的常態(tài)性對于科層制的偏離和制約，以及對于治理績效與合法性約束的影響；需要關(guān)注在治理績效和成本的壓力下，科層體制內(nèi)部受制度彈性影響所衍生出來的治理形態(tài)及其影響。這一范式轉(zhuǎn)變也是從所謂好政府的“制度性”定義到“效率性”定義的轉(zhuǎn)變(馬克·貝維爾，2014)。研究非制度化治理的組織基礎(chǔ)和制度邏輯對于治理績效的影響又可以分為三種視角：

第一種視角從委托-代理結(jié)構(gòu)的角度分析中央-地方關(guān)系與國家-社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而通過權(quán)威關(guān)系和權(quán)力資源的分配來研究社會(huì)治理的行為邏輯。隨著權(quán)威和權(quán)力高度一體化的格局被打破，取而代之的是“碎片化的威權(quán)主義”(Lieberthal，1988)以及并不必然決定權(quán)力意志的有效落實(shí)的中央權(quán)力?！霸诮Y(jié)構(gòu)上高度集中的國家權(quán)力在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在被其代理人分散的傾向，從而直接消耗著國家的權(quán)威資源”(楊光斌，2008)。中央政府的權(quán)威需要以嚴(yán)密有效的組織制度和觀念制度維護(hù)，體現(xiàn)在權(quán)力、資源的向上集中，并通過在日常工作中的貫徹落實(shí)來延續(xù)和強(qiáng)化。但就有效治理的邏輯而言，權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)當(dāng)配置在掌握有效信息的層次上，即加強(qiáng)基層政府的能力。如此，權(quán)威體制與有效治理的難題(周雪光，2011)就不言而喻了。作為因應(yīng)之道，科層體制對內(nèi)部的委托-代理關(guān)系不斷地進(jìn)行調(diào)適：如鄭永年(2013)發(fā)現(xiàn)中國在高度集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府間放權(quán)，產(chǎn)生了一種沒有被制度化、且具有高度靈活性的“行為聯(lián)邦制”——盡管操作層面的實(shí)踐變化并未導(dǎo)致任何正式組織上的變化，但拓展的地方權(quán)力基礎(chǔ)影響了中央-地方之間的互動(dòng)。周黎安(2014)認(rèn)為官僚體制逐級(jí)將區(qū)域性治理的任務(wù)以“行政發(fā)包制”的形式發(fā)放給下一層次的官僚機(jī)構(gòu)，給予屬地政府相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和靈活空間，以層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工和一體化協(xié)調(diào)，同時(shí)大大降低了官僚體制中“委托-代理”關(guān)系所帶來的高昂的交易成本，將跨地區(qū)的協(xié)調(diào)性和整合性功能維持到最低水平。

第二種視角是從財(cái)政資源配置的角度討論“項(xiàng)目制”作為一種新型國家治理形式對權(quán)力和資源配置的深遠(yuǎn)影響(渠敬東，2012)。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，項(xiàng)目制是指政府運(yùn)作的一種特定形式，即在財(cái)政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排。自20世紀(jì)90年代中期以來，隨著分稅制向上聚集財(cái)政資源的趨勢(周飛舟，2006)，“項(xiàng)目制”成為自上而下推動(dòng)任務(wù)部署和資金配置的一個(gè)重要渠道和機(jī)制，正在重新塑造中央與地方的關(guān)系。在財(cái)政資金的“汲取”與“下放”中，誘發(fā)了各層次上相應(yīng)的政府行為。地方政府對于專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)化與變通，使得項(xiàng)目難以按照預(yù)期的目標(biāo)得到落實(shí)，反而因原體制的優(yōu)勢，集投資者、占有者、委托者、經(jīng)營者于一身，使項(xiàng)目的原初方案大打折扣，而部門政府也往往在項(xiàng)目過程中因?yàn)閾碛胁豢商娲馁Y源、信息和權(quán)力，而逐步轉(zhuǎn)變成為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國(渠敬東，2012)。

第三種視角是周雪光、唐皇鳳等人從組織性非正式治理的角度研究了“運(yùn)動(dòng)式治理”為了地方或部門利益或?qū)崿F(xiàn)特定的行政目標(biāo)，如何通過制度安排變得常態(tài)化，從而獲得了實(shí)際的合法性。集中有限的國家治理資源通過“運(yùn)動(dòng)式治理”解決突出的社會(huì)問題，是執(zhí)政黨與政府在“實(shí)用理性”主導(dǎo)下面臨資源瓶頸的理性選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)”資源加以簡化利用，圍繞特定階段的中心工作以應(yīng)急性的“事件性治理”應(yīng)付各類自上而下的任務(wù)與指標(biāo)，從而獲致較強(qiáng)的政策執(zhí)行驅(qū)動(dòng)力(周雪光，2012；唐皇鳳，2007；歐陽靜，2010；狄金華，2010)。此類專項(xiàng)整治將多層級(jí)、多任務(wù)的日常治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬蛹?jí)、單任務(wù)的臨時(shí)性治理(周黎安，2014)，在有限時(shí)間內(nèi)追求單一或較為集中的目標(biāo)，大大減少制度協(xié)商的成本，將制度安排的成本轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)組織或者社會(huì)公眾，在動(dòng)員體制下形成上下對口、職責(zé)同構(gòu)的行政體制，促使橫向各地區(qū)、各部門在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度模式的擴(kuò)散或復(fù)制(徐曉林，朱國偉，2011)。

不論是基于國家層面的集權(quán)-分權(quán)角度提出的“行為聯(lián)邦制”、“行政發(fā)包制”，以及基于財(cái)政資源控制所產(chǎn)生的“項(xiàng)目制”，還是在治理績效和成本壓力的困境下產(chǎn)生的“運(yùn)動(dòng)式治理”，皆是衍生于制度化治理與組織性非正式制度這一“單一悖論體系中相互依存的兩個(gè)部分”(黃宗智，2008)，實(shí)際上從不同角度消解了科層組織系統(tǒng)的權(quán)力分割。致力于解決權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾，從根本上是考慮治理成本、治理績效與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的問題，在治理技術(shù)層面需要處理委托-代理關(guān)系中自上而下的控制權(quán)與自下而上的自由裁量權(quán)的關(guān)系。周黎安(2014)認(rèn)為治理績效的強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)的分野在于橫向晉升競爭和縱向行政發(fā)包是否有效互補(bǔ)。具體選取什么樣的治理手段，權(quán)威和權(quán)力在科層制內(nèi)部如何分配，核心在于治理的側(cè)重點(diǎn)是考慮績效、成本還是風(fēng)險(xiǎn)。“聯(lián)邦制”要素承認(rèn)了治理實(shí)踐中的自主性；“分封”和“包干”的要素構(gòu)建了行政、預(yù)算、內(nèi)控和人員激勵(lì)的協(xié)同關(guān)系，著眼于國家治理的市場性；而“項(xiàng)目制”要素的植入，使得在控制和變通的戰(zhàn)場外，開辟了專項(xiàng)利益索取和自由裁量權(quán)；“運(yùn)動(dòng)式”要素與官僚體制并存，是政府(尤其是基層政府)實(shí)現(xiàn)其功能的一種常態(tài)化和常規(guī)化的行政機(jī)制，從而構(gòu)建了社會(huì)治理的政治性。

社會(huì)治理的衍生形態(tài)為科層制的系統(tǒng)性與規(guī)范性賦予了多重屬性，為把握權(quán)威轉(zhuǎn)型與權(quán)力運(yùn)作的演變提供了洞察，但常規(guī)與非常規(guī)機(jī)制在治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系怎樣，非制度化的治理形態(tài)與正式制度如何互動(dòng)，究竟是通過推進(jìn)治理績效從而提升合法性，還是規(guī)范化和法制化的缺失有損合法性從而制約治理績效？這些問題都有待解答。還有，治理有效性分為兩個(gè)層面：一是官僚制組織內(nèi)部上令下達(dá)的有效貫徹程度，二是社會(huì)層面對于治理績效的滿意度以及合法性認(rèn)同。但基于這一區(qū)分來研究制度彈性背景中非制度化治理對于治理績效與合法性的影響尚不多見?？梢?，對于正式制度與非正式制度如何形成結(jié)構(gòu)契合的自我調(diào)適性，既有研究遺漏了某些制度性因素，亟需構(gòu)建新的理論框架。在規(guī)范性內(nèi)涵上將兩者澄清，但不代表在實(shí)踐上將兩者割裂，這反倒給我們敞開了一個(gè)廣泛的問題域。治理的異化形態(tài)不一定直接是中央和地方之間集權(quán)分權(quán)的結(jié)果，也不直接是國家政治體制和官僚制理性化程度的函數(shù)，它與國家整體制度安排所形塑的利益結(jié)構(gòu)有關(guān)。固守“傳統(tǒng)-現(xiàn)代”的分割，抑或偏重即時(shí)性結(jié)果的“民主-專制”的二分法，都可能將社會(huì)治理的研究引向形式與經(jīng)驗(yàn)的沖突。

在集權(quán)型權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本改變，在績效合法性占據(jù)主導(dǎo)地位的背景下，治理效能呈現(xiàn)出對制度化和規(guī)范性的擠壓。同時(shí)，權(quán)威資源的弱化帶來權(quán)力正當(dāng)性的衰減，也使得權(quán)力的強(qiáng)制性容易遭致社會(huì)認(rèn)同的質(zhì)疑，并且國家建設(shè)的根基決定了政黨國家的非規(guī)范設(shè)定向固定化和長期性發(fā)展，非制度化的權(quán)力分配與非穩(wěn)定性的社會(huì)基礎(chǔ)成為國家公共性轉(zhuǎn)型的掣肘。

“基礎(chǔ)性權(quán)力”對社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重塑與調(diào)適

韋伯把國家的制度性發(fā)展劃分為三個(gè)階段：政治權(quán)力、國家和現(xiàn)代國家，并且他把政治權(quán)力看作一種中央集中式的資源。而曼認(rèn)為他混淆了“滲透”和“權(quán)力”的概念，混淆了制度國家理論所強(qiáng)調(diào)的集體性基礎(chǔ)權(quán)力和精英論所強(qiáng)調(diào)的個(gè)別專制權(quán)力(曼，2007：63-68)。社會(huì)治理要想取得社會(huì)層面的認(rèn)同需要協(xié)調(diào)自主性與嵌入性的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)更大的目標(biāo)。國家貫穿其地域的制度性能力的發(fā)展是政權(quán)建設(shè)的另一重要層面，為此曼提出了“基礎(chǔ)性權(quán)力”的概念，并著力于將其與專制性權(quán)力相區(qū)別②?！盎A(chǔ)性權(quán)力”表征的是國家作為自主性機(jī)構(gòu)將其方針政策、制度規(guī)則有效滲透進(jìn)基層社會(huì)的能力，它也賦予了國家進(jìn)行基礎(chǔ)性制度建構(gòu)的合法性基礎(chǔ)，不吝是具有啟發(fā)性的視角。基礎(chǔ)性權(quán)力的提升屬于現(xiàn)代國家現(xiàn)象，與最先發(fā)端于歐洲的民族國家緊密相關(guān)，并且受此推動(dòng)在全世界呈現(xiàn)不均衡的發(fā)展態(tài)勢?；A(chǔ)性權(quán)力在19、20世紀(jì)得以強(qiáng)化，在上世紀(jì)60年代左右達(dá)到最高峰，特別是在西方和北方的工業(yè)和后工業(yè)國家，包括一黨制和民主政體發(fā)展迅猛的時(shí)期(Mann，2008)?；A(chǔ)性權(quán)力通過制度化權(quán)力的分配，實(shí)現(xiàn)資源汲取、規(guī)管治理和回應(yīng)吁求的效能，重構(gòu)國家自主性的結(jié)構(gòu)。

低度基層滲透權(quán)力和高度專制權(quán)力的矛盾結(jié)合一直制約著國家對治理技術(shù)的選擇。在帝制時(shí)代的中國，以皇帝個(gè)人名義代表的中央權(quán)威的專制權(quán)力程度很高，但是官僚機(jī)構(gòu)僅僅能延伸到19世紀(jì)人均負(fù)責(zé)管理25萬人的縣令一級(jí)，使得基層滲透權(quán)力的程度很低(黃宗智，2008)。John Hall認(rèn)為傳統(tǒng)帝國的悖論(而不是自相矛盾)是它們表面的強(qiáng)大掩蓋了它們的社會(huì)軟弱性，無力深入滲透、改變并動(dòng)員社會(huì)秩序(Hall，1988)。在帝制時(shí)代的中國，國家財(cái)政規(guī)模僅是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)一個(gè)很小的部分，政府收入從來沒有超過GDP的4%；即使清王朝倒臺(tái)以后，政府所汲取的國民收入份額仍然很小。1928年，國民黨取得了政權(quán)，傳統(tǒng)的征稅方法和汲取水平顯然不能應(yīng)付各種新挑戰(zhàn)，但盡管南京政府煞費(fèi)苦心地進(jìn)行了財(cái)政體制轉(zhuǎn)型，國家汲取國民收入的份額僅有少量的增長(王紹光，2002)。

與封建制國家和世襲制國家相比，現(xiàn)代的官僚制國家與威權(quán)國家在“國家建設(shè)”的過程中將國家權(quán)力的“觸角”深入到社會(huì)之中，從而使社會(huì)控制的能力全面提升，國家政策貫徹的能力大大加強(qiáng)。許慧文用“國家蔓延”(state sprawl)來形容這種國家觸角的延伸(Shue，1988)?！皣医ㄔO(shè)”也可以看作從依靠各種獨(dú)立中介人到建立國家的直接統(tǒng)治的過程(黃冬婭，2008)。以稅收為例：這種國家汲取能力的形成并未求助于政治運(yùn)動(dòng)和國有化等激烈方式，而是通過改革企業(yè)記帳方式以及確定納稅者來完善稅收監(jiān)管和執(zhí)行機(jī)制，有效地獲得了納稅人與稅收人員的服從，對于建立現(xiàn)代國家而言不可或缺(王紹光，2002)。分稅制的建立，標(biāo)志著中國確立以有效的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政制度，有能力提高對總體意義上大規(guī)模人口的治理水平，有能力在稅收、再分配、規(guī)管和統(tǒng)領(lǐng)等基本問題上推行全面、統(tǒng)一的治理(歐樹軍，2011)。還有學(xué)者研究治安機(jī)制發(fā)現(xiàn)，作為國家暴力機(jī)器象征的警察部門讓社會(huì)力量作為一種相對獨(dú)立的力量參與到治安管理中，通過多元合作的治理機(jī)制與社區(qū)、社會(huì)力量融為一體，在其中發(fā)揮國家權(quán)力的影響力，從而達(dá)到對社會(huì)秩序的控制(陳周旺，2011)。不論是延安時(shí)期、建國以來，還是改革開放以后直到新世紀(jì)，國家對基層社會(huì)的改造和治理從不間斷，變遷的是基于社會(huì)生活具體經(jīng)驗(yàn)和問題的技術(shù)形式：比如在“前現(xiàn)代”和“近現(xiàn)代”中對縣級(jí)以下實(shí)行“集權(quán)的簡約治理”的半正式行政的治理傳統(tǒng)(黃宗智，2008)、建國以后運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化(湯森、沃馬克，1995；唐皇鳳，2007)、群眾路線(黃冬婭，2010；呂德文，2012)、目標(biāo)責(zé)任制(王漢生，王一鴿，2009)、建立在動(dòng)員型財(cái)政體制基礎(chǔ)上的項(xiàng)目制(折曉葉，陳嬰嬰，2011；周飛舟，2012；渠敬東，2012；張良，2013)，改革前的總體性支配權(quán)力被行政科層化過程中的技術(shù)化治理所替代(渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009)，以及建立在共識(shí)基礎(chǔ)上的情感整合，通過私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行“軟硬兼施”(海云志，2011)，等。

以“基礎(chǔ)性權(quán)力”來提挈國家的權(quán)力運(yùn)作方式是基于邁克爾·曼對于政府正規(guī)權(quán)力的中央集權(quán)化的程度，即“專制權(quán)力”(despotic power)以及政府深入社會(huì)的程度——他稱之為“基層滲透權(quán)力”(infrastructural power)的區(qū)分。曼認(rèn)為，國家基礎(chǔ)性權(quán)力大幅提高的一個(gè)重要推動(dòng)力量，就是職業(yè)官僚的出現(xiàn)(曼，2007)。官僚制專業(yè)主義具有建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力的潛力，但兩者之間的因果關(guān)系尚不明了。基礎(chǔ)性權(quán)力會(huì)影響國家暴力類型的選擇，但是并未決定國家暴力實(shí)施的程度(Soifer，2008：225)?；A(chǔ)性權(quán)力與實(shí)際執(zhí)行政治決議的能力與政治權(quán)威有關(guān)，無關(guān)乎一個(gè)政體的特性。無論官僚體系多么制度化，國家也無法對領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施完全控制。

結(jié)合基礎(chǔ)性權(quán)力的分析維度，在呈現(xiàn)方式上可以分為中央國家的能力、國家的地域觸角和政策執(zhí)行的效能(Soifer，2008)，借此可以重新審視有效治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適。國家的強(qiáng)弱，指的就是國家基礎(chǔ)性權(quán)力的強(qiáng)弱，其有賴于國家基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與完善(歐陽靜，2010)。所以，基礎(chǔ)性權(quán)力既有“專制性”③與“非專制性”的區(qū)分，也有“強(qiáng)”與“弱”的不同面向。能對社會(huì)生活進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)制和有效的動(dòng)員，但這并不意味著國家可以獨(dú)自或隨心所欲地應(yīng)對外界環(huán)境的挑戰(zhàn)，資源匱乏和職能延伸不足導(dǎo)致的“弱”基礎(chǔ)性能力的面向與之并存?；A(chǔ)性權(quán)力或國家的觸角范圍，決定了官僚制能到達(dá)的范圍，以及在多大程度上能控制和調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。這種執(zhí)行決策和計(jì)劃的能力是在領(lǐng)土層面被組織，關(guān)鍵是被從事整合、控制和構(gòu)建的組織網(wǎng)絡(luò)所塑造，因而考察國家基礎(chǔ)性權(quán)力要關(guān)注發(fā)散性的國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)之間的關(guān)系如何影響國家施加于社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之上的效應(yīng)(Soifer & Hau，2008：222-223，235)。因而，享有寬泛的權(quán)力并不意味著能力的強(qiáng)大。擴(kuò)張的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)反而顯現(xiàn)出與國家目標(biāo)執(zhí)行能力即國家基礎(chǔ)性權(quán)力的落差，基礎(chǔ)性權(quán)力的“強(qiáng)”與“弱”不如說是國家權(quán)力與國家能力之間的不相稱。

絕對性權(quán)力關(guān)系的弱化，以及制度化和規(guī)范化權(quán)力運(yùn)作的凸顯，是技術(shù)化的治理手段借助基礎(chǔ)性權(quán)力的滲透網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)國家權(quán)威與權(quán)力的分離所帶來的國家權(quán)力自主性的減弱。從強(qiáng)制性權(quán)力的式微到基礎(chǔ)性權(quán)力的提升，主要借助于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)嵌入性實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力”到“滲透”的轉(zhuǎn)變，助力推進(jìn)科層制內(nèi)部上令下達(dá)的貫徹程度，以及社會(huì)層面對于治理績效的合法性認(rèn)同這兩個(gè)社會(huì)治理層面的有效性?，F(xiàn)代國家建設(shè)的公共性轉(zhuǎn)向需要建立服務(wù)于公共利益的規(guī)范性內(nèi)涵，以及實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)的制度化和規(guī)則化?；A(chǔ)性權(quán)力要獲得社會(huì)層面的合法性認(rèn)同，必須構(gòu)建對貫穿其地域的民眾的選擇和需要做出響應(yīng)，并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的回應(yīng)性維度，從而在國家權(quán)威和權(quán)力不對等的背景下構(gòu)筑權(quán)力滲透性與責(zé)任回應(yīng)性均衡的制度性框架。

結(jié) 語

從非正式制度到正式制度演進(jìn)的連續(xù)譜中，沒有什么能夠表明兩種機(jī)制之間有一個(gè)“正確的組合”或者有一條“合適的途徑”去處理它們之間的平衡，但是通過理解正式治理與非正式治理之間的互動(dòng)及它們?nèi)绾伪唤Y(jié)構(gòu)、道德、利益和權(quán)力所塑造，有助于提升工作績效(Boesen，2007，轉(zhuǎn)引自謝志巋，2015)。制度彈性可以緩和中國的現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作與制度文本之間的沖突，研究治理的衍生形態(tài)可以洞察基層政府是如何處理現(xiàn)實(shí)需求與制度文本之間的緊張關(guān)系，同時(shí)如何在這些具有不確定性的領(lǐng)域享有相對的自主權(quán)。游走在直接控制和間接影響之間的國家權(quán)力，具有不確定性和試錯(cuò)性，而根據(jù)不同時(shí)期的形勢和任務(wù)來調(diào)整治理技術(shù)和策略，意味著國家與社會(huì)之間權(quán)力關(guān)系的絕對化傾向開始消解。

國家權(quán)力在范圍上收縮，并在能力上縱深則勢在必行。社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適體現(xiàn)在從依賴權(quán)威等級(jí)化的治理結(jié)構(gòu)，向超越中心集權(quán)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的治理范式轉(zhuǎn)向。國家的權(quán)威運(yùn)作與面向社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力行使不再是通過中心集權(quán)的形式蒞臨社會(huì)，國家干預(yù)不再依靠自上而下地通過中心集權(quán)的形式控制一切資源從而發(fā)號(hào)施令的強(qiáng)制力，而是將其在社會(huì)之上行使的權(quán)力轉(zhuǎn)化成通過社會(huì)行使的權(quán)力，擴(kuò)充了權(quán)力傳輸?shù)膶蛹?jí)，緩解了資源匱乏的壓力。而且，國家權(quán)力的自主性并沒有因?yàn)檫@種互滲而被磨損，相反由于國家調(diào)控能力的提升而得到增強(qiáng)。國家權(quán)力與社會(huì)力量的“治理式互賴”是國家基礎(chǔ)性權(quán)力構(gòu)建的根本途徑。將基礎(chǔ)性權(quán)力這一啟示性的概念轉(zhuǎn)變成可分析的維度，具有可操作化，用以衡量社會(huì)治理的效能，以期超越政權(quán)形式對現(xiàn)實(shí)多樣性的遮蔽。基礎(chǔ)性權(quán)力的提出在“滲透”、“國家在社會(huì)中”和“嵌入性自主”的基礎(chǔ)上，在強(qiáng)制力和暴力機(jī)關(guān)之外開辟國家權(quán)力運(yùn)行的空間落腳于借助基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)市民社會(huì)的制度化能力，是未來國家建設(shè)走向制度化和規(guī)范化的方向?；A(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)的制度化和常規(guī)化滲透能力不僅有助于資源汲取的加強(qiáng)，更遵循權(quán)威的公共性轉(zhuǎn)向凸顯治理轉(zhuǎn)型的邏輯：從側(cè)重強(qiáng)制和汲取助推治理結(jié)構(gòu)向擔(dān)綱“責(zé)任-回應(yīng)”性的框架邁進(jìn)。

①“政府回應(yīng)性”是西方新公共管理中出現(xiàn)的概念，美國行政管理學(xué)者格羅弗·斯塔林把政府回應(yīng)界定為：“回應(yīng)意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題。”(參見格羅弗·斯塔琳，2003，《公共部門管理》，上海：上海譯文出版社，63頁)本文中的“回應(yīng)性”面向指的是權(quán)力對貫穿其地域的民眾的選擇和需要做出響應(yīng)，并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。

②早在孔飛力的《叫魂》一書中就提出過關(guān)于官僚君主制兩種上下有序的權(quán)力的區(qū)分：常規(guī)權(quán)力(routine power)和專斷權(quán)力(arbitrary power)。前者建立在官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上，以常規(guī)程序和文牘制度來處理日常事務(wù)；而后者來源于君主超越官僚體制的最高的任意性權(quán)力?？罪w力提到的建立在官僚制上的常規(guī)性權(quán)力，與曼對于“專制權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”的二分概念有異曲同工之妙。常規(guī)權(quán)力和專斷權(quán)力的二分法有助于研究脈絡(luò)的清晰化，但也可能屏蔽兩者在復(fù)雜的治理情鏡中結(jié)合使用的學(xué)術(shù)意涵。

③“專制性”面向，指的是國家權(quán)力的運(yùn)作不需要與市民社會(huì)群體做例行公事式的協(xié)商。

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〔責(zé)任編輯：畢素華〕

樊佩佩，江蘇省社會(huì)科學(xué)院助理研究員,蘇北發(fā)展研究院研究人員，fanpeipei@jsass.org.cn。南京，210013

*本文感謝曾盛紅的修改意見。文責(zé)自負(fù)。