鄧智平

市民權(quán)如何獲得
——基于地方流動人口治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)*

鄧智平

當(dāng)前我國流動人口治理的核心在于讓流動人口獲得與本地人口同等的市民權(quán)利，但在財(cái)政聯(lián)邦主義的體制安排下，流動人口的市民化成本主要由地方財(cái)政承擔(dān)，導(dǎo)致公民權(quán)利地方化、碎片化。文章通過對地方開放市民權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，認(rèn)為理想的公民權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括全國統(tǒng)一的國民待遇和城市特色的市民待遇兩個(gè)部分，中央政府只有切實(shí)承擔(dān)與其財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)，做實(shí)公民權(quán)和國民待遇，降低地方政府開放市民權(quán)的成本，才能真正推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

流動人口公民身份社會治理

一、引言：開放市民權(quán)提上重要議事日程

流動人口治理是我國社會治理尤其是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會治理的重要內(nèi)容。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，其中16425萬人在東部地區(qū)務(wù)工，占全部農(nóng)民工的59.96%。［1］如此龐大的流動人口①本文是在廣義上使用農(nóng)民工的概念，不細(xì)分流動人口、外來人口、農(nóng)民工的的具體區(qū)別，根據(jù)語境和政策文件交替使用這些概念。本文所指的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是指不具備當(dāng)?shù)貞艏耐鈦砣丝?，不包括具有本地戶籍的農(nóng)業(yè)人口。集中在東部沿海地區(qū)，既為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，也給社會治理帶來不小的挑戰(zhàn)和壓力。

2003年“孫志剛”事件后，國家對流動人口尤其是農(nóng)民工的治理思維發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，即從過去的管控為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，流動人口的基本公共服務(wù)和市民化問題日益受到高度重視，成為流動人口治理的核心議題。黨的十八大報(bào)告明確提出，“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！秉h的十八屆三中全會進(jìn)一步要求，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，“穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》也指出要“穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，到2020年將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。顯而易見，把符合落戶條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，對暫時(shí)不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，也要推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，已經(jīng)提上黨和國家的重要議事日程。

可實(shí)際情況是，流動人口與本地居民在政治經(jīng)濟(jì)文化生活及享受基本公共服務(wù)方面仍然存在諸多差異，“二等公民”的地位并未發(fā)生根本改變。本文所要研究的問題就是中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的政治號召為什么難以落到實(shí)處？流動人口市民化和基本公共服務(wù)均等化的瓶頸制約到底在哪里？某些地方政府的流動人口治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裨谌珖茝V？未來的發(fā)展方向是什么？

二、從公民權(quán)到市民權(quán)：財(cái)政聯(lián)邦主義下公民權(quán)利地方化

流動人口市民化的本質(zhì)就是要賦予流動人口與城鎮(zhèn)本地居民同等的權(quán)利和待遇。換句話說，就是要獲得市民權(quán)。市民權(quán)在英文中的對應(yīng)詞是citizenship，但citizenship有兩個(gè)中文翻譯：一個(gè)是公民權(quán)或公民身份，另一個(gè)是市民權(quán)或市民身份。盡管學(xué)者們對公民權(quán)和市民權(quán)的區(qū)別進(jìn)行了許多研究，［2］但本文采用陳映芳的界定，即公民是與國家對應(yīng)的，公民權(quán)是指社會成員在國家層面的綜合權(quán)利；而市民是與城市對應(yīng)的，市民權(quán)指社會成員在城市層面的綜合權(quán)利。與“公民權(quán)—市民權(quán)”相對應(yīng)的則是“國民待遇—市民待遇”，分別指中央政府和地方政府給予社會成員的一些技術(shù)層面的具體待遇。［3］由于我國實(shí)行了戶籍制度，流動人口雖然具有國家公民身份資格，但如果不具備某個(gè)城市的戶籍，也就沒有城市市民資格，不能享受市民權(quán)利。也就是說，中國公民權(quán)和市民權(quán)是分離的，公民權(quán)的獲得并不能保證市民權(quán)的自動獲得。

很多學(xué)者對流動人口不能獲得市民權(quán)而淪為“二等公民”的現(xiàn)象進(jìn)行了研究。如蘇黛瑞發(fā)現(xiàn)，盡管流動人口也是中國公民，但他們難以取得市民權(quán)，在教育、醫(yī)療、住房、社會保障和政治等方面的權(quán)利狀況是比較差的。［4］施世駿認(rèn)為，改革以來中國社會公民權(quán)的劃分已經(jīng)從市民與農(nóng)民的區(qū)別轉(zhuǎn)向本地人與外地人的區(qū)別。［5］周大鳴則把“本地人—外地人”的差別概括為城市二元結(jié)構(gòu)或都市里的二元社區(qū)。［6］王春光用“半城市化”的概念來描述流動人口在城市的生存狀態(tài)，他認(rèn)為，農(nóng)村流動人口雖然在城市工作和生活，但城市只是在經(jīng)濟(jì)層面吸納了他們，并沒有賦予他們市民身份和完整的市民權(quán)利，從而陷入非正規(guī)就業(yè)和發(fā)展能力的弱化、居住邊緣化和生活“孤島化”、社會認(rèn)同的“內(nèi)卷化”等狀況。［7］

不過，現(xiàn)有學(xué)術(shù)界對流動人口市民權(quán)的研究存在一個(gè)重要問題，就是普遍把市民權(quán)理解為教育、醫(yī)療、住房、社會保障等社會權(quán)利，忽視了市民權(quán)其實(shí)是一個(gè)權(quán)益譜系。按照英國社會學(xué)家T.H.馬歇爾的公民權(quán)理論，公民權(quán)利（citizenship）主要包括三種權(quán)利：民事權(quán)利（civil right）、政治權(quán)利（political right）、社會權(quán)利（social right）。民事權(quán)利由個(gè)人自由所必需的各種權(quán)利組成，如人身自由，言論、思想和信仰自由，占有財(cái)產(chǎn)和簽署有效契約的權(quán)利，以及尋求正義的權(quán)利。政治權(quán)利指的是作為政治權(quán)威機(jī)構(gòu)的成員或此種機(jī)構(gòu)成員的選舉者參與行使政治權(quán)力的權(quán)利。社會權(quán)利是指從享受少量的經(jīng)濟(jì)和安全的福利到充分分享社會遺產(chǎn)并按照社會通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利。［8］顯然，目前學(xué)者們所說的流動人口市民權(quán)主要是指獲得基本公共服務(wù)方面的社會權(quán)利。盡管子女教育等社會權(quán)利確實(shí)是流動人口最希望獲得的權(quán)利，但畢竟這只是市民權(quán)的一部分。

對于我國流動人口不能獲得市民權(quán)和市民待遇的原因，學(xué)者們主要?dú)w因于戶籍制度，認(rèn)為戶籍制度把城市居民和農(nóng)村居民分成兩種截然不同的身份體系，并賦予不同的權(quán)利待遇。［9］陳映芳的研究更深入一步，她解釋了這樣一種受到知識界和一般民眾廣泛否定的戶籍制度遲遲沒有取消的原因：一是政府已經(jīng)形成戶籍制度系統(tǒng)的依賴，至今對這項(xiàng)制度的需求依然存在；二是現(xiàn)行戶籍制度承擔(dān)了重要的社會資源配置功能，并成為各級政府控制財(cái)政負(fù)擔(dān)和生活資源的手段；三是戶籍制度建構(gòu)了農(nóng)民工的獨(dú)特身份，并得到農(nóng)民工自身的認(rèn)同。［10］王小章不同意簡單地將農(nóng)民工問題的原因歸結(jié)為戶籍制度，他認(rèn)為，農(nóng)民工不能自由地處置其所擁有的資產(chǎn)（主要包括土地和房屋），不能帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，才是導(dǎo)致農(nóng)民工弱勢最重要的因素。［11］王小章的分析有一定道理，但實(shí)際上在中國，能不能自由處理土地、房屋等財(cái)產(chǎn)其實(shí)也有戶籍制度所形成的城鄉(xiāng)身份有關(guān)。

但是，梳理政策文件可以發(fā)現(xiàn)，從1984年至今，中央政府其實(shí)一直在不斷地推進(jìn)戶籍制度改革，［12］并在近年來明確要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。問題的關(guān)鍵在于中央的這些政策并不是強(qiáng)制性“一刀切”，而是指導(dǎo)性的，這就意味著地方政府有很大的自由選擇空間，那么地方政府為什么對放開戶籍和市民權(quán)如此謹(jǐn)慎呢？

本文認(rèn)為，中國的財(cái)政體制安排才是決定市民權(quán)是否真正開放的根本原因。眾所周知，改革開放以來，為提高地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，我國財(cái)政體制改革的總體方向就是賦予地方政府充分的財(cái)政自主權(quán)，無論改革開放之初的“分灶吃飯”承包制財(cái)政體制，還是20世紀(jì)90年代中期以來的“分稅制”改革，都是讓地方政府成為一個(gè)相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。因此，盡管中國不是聯(lián)邦制國家，但“財(cái)政聯(lián)邦主義”的特征十分明顯。［13］不過，地方政府在擁有財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，也被要求按照屬地管理的原則，承擔(dān)起當(dāng)?shù)亟逃⑨t(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)供給的財(cái)政責(zé)任。很多過去由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而由地方財(cái)政承擔(dān)，即所謂的“福利地方化”現(xiàn)象。［14］福利地方化意味著全國統(tǒng)一的公民權(quán)和國民待遇是虛置的，市民權(quán)和市民待遇對流動人口的個(gè)體生活才具有真正意義，這也是為什么有的學(xué)者把公民權(quán)和市民權(quán)等同的原因。

在政聯(lián)邦主義導(dǎo)致的福利地方化的背景下，地方政府如果向外來流動人口開放戶籍，讓其取得市民權(quán)，那么地方財(cái)政就要承擔(dān)與市民相應(yīng)的教育、醫(yī)療、住房、社會保障等基本公共服務(wù)成本。據(jù)中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所的測算，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本達(dá)到13.1萬元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。［15］作為一個(gè)理性的地方政府，自然不愿意把錢投給流動人口，增加自己的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以也就不難理解，為什么地方政府歡迎流動人口來打工創(chuàng)造財(cái)富，卻不愿意為其提供基本公共服務(wù)了。而戶籍制度只不過被沿用作為地方政府排斥流動人口享受公共服務(wù)和控制地方財(cái)政支出的手段而已。即使沒有戶籍制度，地方政府也制造出新的社會排斥手段。因此，如果沒有建立健全流動人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的號召將難以全面落實(shí)。

三、向流動人口開放市民權(quán)的地方實(shí)踐

盡管在財(cái)政分權(quán)的體制下，地方政府極不情愿承擔(dān)流動人口市民化的成本，但是中國畢竟是一個(gè)單一制國家，對于中央政府推進(jìn)戶籍改革、基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策要求，地方政府不能無動于衷，更何況地方政府也需要通過開放市民權(quán)來吸引人才。

（一）完整市民權(quán)的獲得

完整市民權(quán)的獲得主要通過推出戶籍改革新政，讓外來流動人口獲得包括民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利等在內(nèi)的全部市民權(quán)利，如鄭州的降低入戶門檻、廣東的積分入戶。此外，河北、重慶、成都等地推行針對本地農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的政策，但由于這些政策主要針對本地人，不屬于本文討論范疇。還有一些針對人才的市民權(quán)開放政策，也不屬于本文研究范疇。本文只討論針對非本地戶籍的普通外來人口市民權(quán)獲得問題。

1.河南鄭州：允許投靠入戶。2004年1月，鄭州市進(jìn)一步改革戶籍制度，實(shí)行按固定住所落戶，放開親屬投靠的直系限制。此后入戶人數(shù)迅猛增長，迫于公共服務(wù)和城市管理的壓力，鄭州市在2004年8月緊急暫停以投靠親友為代表的戶籍新政，規(guī)定只有與戶主有直屬關(guān)系的外來人員才能遷移戶口。鄭州的戶籍新政曾經(jīng)在全國引起很大反響，但由于不能承受人口激增帶來的交通擁堵、公共資源緊張等壓力，最終以失敗告終。

2.廣東：積分入戶。2009年10月，廣東省中山市人民政府出臺《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》（中府〔2009〕113號），率先探索積分排名入戶制度，即流動人口根據(jù)一套積分指標(biāo)體系，把自身的學(xué)歷、職稱、社會保險(xiǎn)、社會服務(wù)、榮譽(yù)稱號等折算一定分值，積分累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額的流動人員，可申請遷入中山市戶籍。積分入戶針對所有流動人口，不設(shè)任何“一票否決”的前置條件，因此具有普遍意義。2010年6月，廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》（粵府辦〔2010〕32號），把中山積分入戶的經(jīng)驗(yàn)推向全省。截至2014年底，廣東全省共有63.3萬人通過積分入戶廣東各個(gè)城鎮(zhèn)。

（二）部分市民權(quán)（社會權(quán)利）的獲得

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，入戶本身其實(shí)并不是流動人口最迫切的需要。很多農(nóng)村流動人口擔(dān)心入戶城鎮(zhèn)后會失去老家的土地、宅基地，因而不愿意入戶，他們最想要的其實(shí)只是子女教育、異地中高考等社會權(quán)利。因此，針對流動人口的實(shí)際需要，一些地方實(shí)行了部分獲得市民權(quán)的做法。

1.廣東中山：積分享受公共服務(wù)。長期以來，各級政府主要根據(jù)戶籍來判斷一個(gè)人是否具備享有基本公共服務(wù)的資格。廣東省中山市等地則通過積分制尋找一套新的標(biāo)準(zhǔn)作為流動人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)（作為戶籍的替代標(biāo)準(zhǔn)），為解構(gòu)附加在戶籍制度上的公共服務(wù)和社會福利提供了一種全新的、務(wù)實(shí)的探索。例如，從2010年起，中山市對流動人口子女入讀公辦學(xué)校進(jìn)行積分管理，積分累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額的流動人員，其計(jì)劃內(nèi)生育的子女可享受義務(wù)教育階段入讀中山市公辦學(xué)校待遇。從2013年起，中山市還將公租房申請列入積分權(quán)益范疇，不斷拓展流動人口享受公共服務(wù)廣度和深度。

2.上海：居住證積分制度。從2002年6月開始，上海市對人才（具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的國內(nèi)外人員）實(shí)行居住證制度，人才憑居住證享受市民待遇。此后在2004年10月，上海市又實(shí)施了《上海市居住證暫行規(guī)定》，把居住證的適用對象從原來的人才擴(kuò)大到在本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員，所有在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所的外省市來滬人員都可以提出申請，但相關(guān)配套政策對穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所的門檻界定較高，大部分低收入的流動人口依然被排除在居住證及其附帶的市民待遇之外。受廣東積分制的啟發(fā)，上海市從2013年7月1日起施行《上海市居住證管理辦法》，在全國率先推出居住證積分制度，取消了原來的居住證分類制度。①居住證分類是指上海此前實(shí)施的居住證制度按照申請人的不同分為居住證A、B、C證，A證為國內(nèi)人才引進(jìn)類居住證，審核實(shí)行按照要素計(jì)分制，C證則是一般居住證，針對普通外來從業(yè)人員——包括投靠親友類、就業(yè)類、臨時(shí)類等。而對于留學(xué)人員實(shí)行人才引進(jìn)類居住證B證。持居住證人員的市民待遇與積分掛鉤，達(dá)到120分標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人，可享受子女教育和社會保險(xiǎn)等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。實(shí)施居住證積分制度體現(xiàn)了從條件管理向積分管理的轉(zhuǎn)變，為普通勞動者提供了透明而且穩(wěn)定的預(yù)期。同時(shí)，《上海市居住證管理辦法》還規(guī)定了達(dá)到一定條件的持居民證人士可以通過“居轉(zhuǎn)戶”的方式落戶上海。

3.深圳：有門檻的居民證。深圳市2007年在鹽田區(qū)試點(diǎn)實(shí)施居住證制度，2008年在全市推廣，取代了原來的暫住證。與上海不同的是，最初深圳市辦理居住證沒有門檻，居住登記和辦理居住證件是合一的。這種沒有門檻的居住證本質(zhì)上與過去的暫住證無差異，只不過換了名稱而已。但從2015年6月1日開始，深圳市正式實(shí)施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》，該條例的最大特點(diǎn)就是將居住登記和居住證分開，明確設(shè)定了辦證門檻。辦證門檻就是在特區(qū)有合法穩(wěn)定居所和合法穩(wěn)定職業(yè)，其中合法穩(wěn)定居所的標(biāo)準(zhǔn)為自辦理居住登記起連續(xù)居住滿12個(gè)月，合法穩(wěn)定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為在特區(qū)參加社會保險(xiǎn)連續(xù)滿12個(gè)月或者申領(lǐng)居住證之日前兩年內(nèi)累計(jì)滿18個(gè)月的。深圳在提高居住證辦證門檻的同時(shí)，新居住證的含金量也大大提高。持證人享有的公共服務(wù)分為三個(gè)層次：一是基本待遇，即持證人可以為同住未成年子女申請接受義務(wù)教育、申請幼兒園兒童健康成長補(bǔ)貼，申請困難救助等公共服務(wù)。二是優(yōu)惠待遇，即持證人符合市政府及相關(guān)部門規(guī)定條件，還可以享受同住未成年子女參加高中階段學(xué)校招生考試、普通高等學(xué)校招生考試、少兒醫(yī)保，申請公共租賃住房或者租房補(bǔ)貼，同住父母享受基本養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)。三是申請入戶，即持證人符合市政府規(guī)定的積分入戶條件的，可以申請轉(zhuǎn)為深圳市戶籍居民。

從以上各地的實(shí)踐來看，市民權(quán)的開放是一個(gè)連續(xù)譜系，從允許子女入讀公辦學(xué)校到完全入戶，從社會權(quán)利到完整的公民權(quán)利。但無論是地方政府開放完整的市民權(quán)，還是開放社會權(quán)利等部分市民權(quán)，盡管政策文本都聲稱針對所有流動人口，可實(shí)際上充滿選擇性。目前普遍的做法就是嚴(yán)格控制入戶或享受基本公共服務(wù)的名額，地方政府提供的名額數(shù)量，相對龐大的流動人口總量規(guī)模顯得太少，從而把積分入戶或辦理居住證的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得很高，實(shí)踐中往往只有流動人口中的高端人士才能獲得市民權(quán)。對于大多數(shù)普通流動人口，實(shí)際上是難以通過地方政府的政策創(chuàng)新獲得市民權(quán)的。因此，有學(xué)者對積分制進(jìn)行了猛烈批評，認(rèn)為很多人不知道積分制，且積分入戶的口子開得過小，以東莞為例，每年一萬人流動人口入戶名額，意味著有的人要等一千年才能等到入戶機(jī)會。［16］在市民權(quán)開放成本分擔(dān)機(jī)制不健全的情況下，中央旨在達(dá)致公平正義導(dǎo)向的規(guī)劃在地方實(shí)踐層面往往演變?yōu)樾蕦?dǎo)向的實(shí)踐，中央全面推進(jìn)流動人口市民化的努力與地方政府從地方自身利益出發(fā)選擇性的吸納之間張力日益突出。

四、找回公民權(quán)和國民待遇

財(cái)政體制改革后，中國在事實(shí)上出現(xiàn)了“財(cái)政聯(lián)邦主義”，地方政府雖然在大的制度模式上盡力與中央保持一致，但在制度的執(zhí)行以及制度具體細(xì)節(jié)方面卻自行其是，這種去中央化和有限的行政能力使市民權(quán)改革的最終效果大打折扣，［17］產(chǎn)生了公民權(quán)利地方化的問題，制約了全國統(tǒng)一的公民身份的形成。本文認(rèn)為，理想的公民權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括全國統(tǒng)一的國民待遇和城市特色的市民待遇兩個(gè)部分，前者是指人作為國家公民所應(yīng)當(dāng)享受的待遇，無論其處在何地，只要具有公民身份資格，都應(yīng)該享受國民待遇；后者是指人作為某個(gè)城市的市民所應(yīng)當(dāng)享受的待遇，只有具有市民資格的人才能享受。目前我國中央政府沒有承擔(dān)與其財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)，導(dǎo)致國民待遇虛化和公民權(quán)（尤其是社會公民權(quán)）缺失，個(gè)人福利待遇完全由城市地方政府（盡管中央會對地方轉(zhuǎn)移支付，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)能夠獲得的轉(zhuǎn)移支付相對較少）提供。于是實(shí)踐中，公民權(quán)利結(jié)構(gòu)演變成只有市民待遇而沒有國民待遇。

只有市民待遇、缺少國民待遇的公民權(quán)利結(jié)構(gòu)，不僅讓公民身份地方化、碎片化，不利于統(tǒng)一公民身份和國家認(rèn)同的建構(gòu)，更讓市民待遇遭受不可承受之重，因?yàn)榈胤截?cái)政既要承擔(dān)市民待遇的成本，也要承擔(dān)國民待遇的成本，所以開放市民權(quán)的成本是非常高的。這是不利于解決流動人口市民化問題的。盡管一些人從理論上說地方政府要為當(dāng)?shù)厮辛鲃尤丝谔峁┳优逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等社會福利，但地方財(cái)政公共產(chǎn)品的供給能力畢竟是有限的。特別是1994年“分稅制”改革后，地方政府在財(cái)政分成中的比例明顯減少，進(jìn)一步弱化了地方財(cái)政支付市民待遇的能力。調(diào)研中，很多地方政府官員表示，如果中央減少財(cái)政分成，地方可以把流動人口的問題解決得更好。

由于開放市民權(quán)和市民待遇的成本高，所以理性的地方政府既不情愿也確實(shí)沒有足夠的能力開放市民權(quán)，因此整體上開放的進(jìn)程是緩慢的。為回應(yīng)中央戶籍制度改革的號召，一些地方政府在廢除戶籍制度這個(gè)排斥手段的同時(shí)，又制造了積分制、有門檻的居住證等新的市民權(quán)利排斥手段。只有從財(cái)務(wù)上建立各級政府間合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，才能從根本上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度……對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。流動人口市民權(quán)的獲得顯然屬于“跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)”。

但是，如何合理確定各級政府職責(zé)，目前還沒有明確的政策和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)前面的分析，本文認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行公民權(quán)和市民權(quán)二分，把人的公共福利待遇明確分成國民待遇（主要中央財(cái)政負(fù)擔(dān)）和市民待遇（主要地方財(cái)政負(fù)擔(dān)）兩部分，針對當(dāng)前國民待遇虛化的現(xiàn)狀，重點(diǎn)做實(shí)國民待遇。建立全國統(tǒng)一、可流動、可攜帶、可轉(zhuǎn)移的國民待遇，需要在全國范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。為此，一要以《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步建立健全全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)包，為全體國民提供統(tǒng)一、公平、普惠的基本福利保障?；竟卜?wù)包作為一種國民待遇，只要一個(gè)人具有中華人民共和國的公民資格，無論其流動遷移到哪里，都有機(jī)會享受。同時(shí)，強(qiáng)化中央財(cái)政的責(zé)任?；竟卜?wù)包的成本主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，這一成本量化到每個(gè)人頭上，如果人發(fā)生流動遷移，則把中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的這部分實(shí)現(xiàn)“錢隨人走”。以義務(wù)教育為例，中央財(cái)政為每一個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)生承擔(dān)一定的生均費(fèi)用，如果這個(gè)學(xué)生隨父母流動，則其生均經(jīng)費(fèi)可以帶到流入地。

當(dāng)然，由于中國地區(qū)發(fā)展高度不平衡，全國范圍內(nèi)完全一致的最終待遇是不現(xiàn)實(shí)的。因此，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的國民待遇只是一個(gè)底線。各地可以根據(jù)自己的實(shí)際，在中央基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，附加市民待遇，從而提高當(dāng)?shù)鼐用褡罱K享受的基本公共水平。例如，中央曾經(jīng)規(guī)定全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是55元/月，一些有財(cái)力的地區(qū)（如廣東）在55元的基礎(chǔ)上提高到80元/月。流動人口要想要在獲得國民待遇的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步獲得流入地的地方待遇（市民待遇），那么就需要根據(jù)對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)來進(jìn)行，以工作年限、繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的年限作為貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)是比較合適的。

總之，只有強(qiáng)化中央政府在社會政策領(lǐng)域的統(tǒng)籌職能，強(qiáng)化中央財(cái)政的福利支出責(zé)任，建立全國統(tǒng)一的國民待遇，才能打破財(cái)政聯(lián)邦主義體制下國民待遇地方化（演變?yōu)槭忻翊觯┖退槠内厔荨＝窈罅鲃尤丝跓o論流動到哪里，都可以享受中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的統(tǒng)一的國民待遇，確保公民基本權(quán)益得到保障，從而強(qiáng)化對國家的認(rèn)同。也只有讓國民待遇從市民待遇中分離，減輕地方政府向流動人口開放市民權(quán)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，才能更好地調(diào)動地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的積極性。

［1］國家統(tǒng)計(jì)局：《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html，2015年4月29日。

［2］郁建興、樓蘇萍：《公民社會權(quán)利在中國：回顧、現(xiàn)狀與政策建議》，《教學(xué)與研究》2008年第12期。

［3］［10］陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，《社會學(xué)研究》2005年第3期。

［4］［美］蘇黛瑞：《在中國城市中爭取公民權(quán)》，王春光等譯，杭州：浙江人民出版社，2009年。

［5］［14］Shih-Jiunn Shi，“Towards In-clusive Social Citizenship？Rethinking China’s Social Security in the Trend towards Urban-Rural Harmonisation”，Journal of Social Policy，no.9，2012，pp.142-148.

［6］周大鳴：《外來工與“二元社區(qū)”》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2000年第2期。

［7］王春光：《農(nóng)村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學(xué)研究》2006年第5期。

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［9］Tiejun Cheng，Mark Selden，“The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System”，The China Quarterly，no.139，1994，pp.644-668.

［11］王小章：《從“生存”到“承認(rèn)”：公民權(quán)視野下的農(nóng)民工問題》，《社會學(xué)研究》2009年第1期。

［12］鄧智平：《新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在戶籍制度改革》，《群言》2015年第2期。

［13］Jin，Hehui，Yingyi Qian，Berry Weingast，“Regional De-centralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style”，Journal of Public Economics，vol.89，2005，pp.1719-1742.

［15］潘家華、魏后凱：《中國城市發(fā)展報(bào)告（No.6）：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化（2013版）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。

［16］何永華、陳奕啟：《逾9成外來工不知積分入戶》，奧一網(wǎng)，http：//www.oeeee.com/a/20110117/962750.htm l，2011年1月17日。

［17］Daniel Beland，Ka Man Yu，“A Long Financial March：Pension Reform in China”，Journal of Social Policy，vol.33，2004，pp.267-288.

責(zé)任編輯：王雨磊

C913；F669

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1000-7326（2015）12-0036-06

*本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀視閾的文化改革發(fā)展研究”（12&ZD002）、“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計(jì)研究”（15&ZDA050）和廣東省宣傳文化欄目“文化育和諧”的階段性成果。

鄧智平，廣東省社會科學(xué)院副研究員（廣東廣州，510610）。