趙 暉 邱 實(shí)（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210023）

黨的十八大報(bào)告提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略總布局，其中生態(tài)文明尤其作為建設(shè)重點(diǎn)突出論述。從行政管理的角度出發(fā)，生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵在于環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新。本文分析我國(guó)環(huán)境管理體制存在的問(wèn)題，從集權(quán)的規(guī)范和分權(quán)的均衡視角，探討環(huán)境管理體制改革的路徑，構(gòu)建我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的行政理論。

一、我國(guó)環(huán)境管理體制存在的主要問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境管理體制的建立相對(duì)于我國(guó)其他相關(guān)體制和制度起步較晚，這就造成了一定的滯后性。我國(guó)環(huán)境管理體制的真正構(gòu)建應(yīng)該是在改革開(kāi)放之后。因?yàn)楦母镩_(kāi)放的深入發(fā)展，帶來(lái)的不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還造成了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。1982年5月，我國(guó)正式成立城鄉(xiāng)建設(shè)保護(hù)部，標(biāo)志著環(huán)境管理體制開(kāi)始上升到國(guó)家的層面。1988年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局成立至1998年上升為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，再到2008年環(huán)境保護(hù)部的設(shè)立，表示政府已經(jīng)將環(huán)境保護(hù)工作上升為環(huán)境管理的高度，并逐步形成相應(yīng)的體制，使環(huán)境管理成為國(guó)家與社會(huì)管理體制中具有重要地位和作用的組成部分。

環(huán)境管理部門(mén)是我國(guó)環(huán)保政策的主要制定者和執(zhí)行者，也是立法部門(mén)針對(duì)環(huán)境問(wèn)題所制定法律的主要建議者，其作用直接關(guān)系到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因?yàn)槠鸩酵?、發(fā)展慢等各種原因的影響，我國(guó)環(huán)境管理體制的建設(shè)與完善、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行都未能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，成為我國(guó)環(huán)境管理事業(yè)發(fā)展的阻礙。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境管理體制存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

（一）環(huán)境管理部門(mén)依附性較強(qiáng)，履職能力偏弱

我國(guó)當(dāng)前環(huán)境管理部門(mén)存在的問(wèn)題并不是簡(jiǎn)單的職能履行不到位或不作為的問(wèn)題，在此現(xiàn)象背后主要包含兩方面的深層原因：一是目前各級(jí)政府中的環(huán)境管理權(quán)限和相關(guān)資源并非完全由各級(jí)政府中的環(huán)境管理部門(mén)掌握，特別在地方政府層面，環(huán)境管理權(quán)力和資源的使用尤其分散化。在我國(guó)行政體系中，與環(huán)境管理相關(guān)的職能部門(mén)相互交叉，形成了一張隱形的“網(wǎng)”，將原應(yīng)是“拳頭”的環(huán)境管理權(quán)力給分散了，如發(fā)改委、國(guó)土資源、水利、農(nóng)林、氣象、城鄉(xiāng)建設(shè)等各類(lèi)部門(mén)，其職能在環(huán)境管理中相互重疊。這樣帶來(lái)的直接后果就是在涉及重大利益或地方部門(mén)利益的問(wèn)題上，往往相互爭(zhēng)奪環(huán)保權(quán)限，將環(huán)境管理部門(mén)置于身后。而在未涉及利益的公共服務(wù)性事務(wù)時(shí)，則互相推諉，將所有事務(wù)性壓力全部加于環(huán)境管理部門(mén)身上，直接導(dǎo)致環(huán)境管理部門(mén)無(wú)法真正履行自身原有的職能。二是環(huán)境管理部門(mén)對(duì)其所在行政層級(jí)的政府依附性很強(qiáng)，缺乏相對(duì)的獨(dú)立性。這主要是由于在目前財(cái)稅制度下，環(huán)境管理部門(mén)所承擔(dān)的事權(quán)與所享有的財(cái)權(quán)不匹配，這決定了環(huán)保部門(mén)必須依附于同級(jí)政府的“政令”。這種情況直接導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)喪失或部分喪失了其職能的自主性，尤其是在政府決策中出現(xiàn)危害環(huán)境的政策時(shí)無(wú)法有效地履行職能進(jìn)行管理，造成環(huán)境管理的缺失，導(dǎo)致環(huán)境管理部門(mén)權(quán)威性不足。

（二）環(huán)境管理方面的立法存在缺失

黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的目標(biāo)，環(huán)境管理體制建設(shè)與改革也必須依法而行，如果沒(méi)有完善的法律體系作為支撐，環(huán)境管理體制就無(wú)法完善。目前，我國(guó)只有針對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法，而沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境管理的具體法律法規(guī)。中央層面沒(méi)有相關(guān)“環(huán)境管理法”或“環(huán)境管理組織法”，地方各級(jí)政府也就不會(huì)具有專(zhuān)門(mén)、專(zhuān)業(yè)的環(huán)境管理體制的法規(guī)或規(guī)章。由于目前立法體系不完善，很多環(huán)境管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)僅僅是由各級(jí)政府通過(guò)相關(guān)文件設(shè)立，不具備完善的行政權(quán)限。甚至有的僅僅是政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，且僅在環(huán)境出現(xiàn)突發(fā)問(wèn)題的時(shí)候才臨時(shí)組建成立。這類(lèi)情況極大地影響環(huán)境管理工作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。有學(xué)者指出：“由于沒(méi)有法律的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，所以環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于變動(dòng)之中，而且各地方也很不統(tǒng)一。”［1］同時(shí)，很多地區(qū)的地方政府都視環(huán)境管理部門(mén)為可有可無(wú)的“清水衙門(mén)”，在財(cái)政不足時(shí)會(huì)選擇有限削減環(huán)境管理部門(mén)的經(jīng)費(fèi)與編制。這些都是非常不利于我國(guó)環(huán)境管理體制的改革與完善的。

由于環(huán)境管理在立法方面的不完善，導(dǎo)致政府的文件或決定經(jīng)常起到代替法律的作用。由于政府的文件、決定和政策具有不穩(wěn)定性，導(dǎo)致環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置工作也具有很大的變動(dòng)性，且在行政過(guò)程中造成了權(quán)威性缺失的情況。尤為嚴(yán)重的是，在此條件下會(huì)出現(xiàn)由某級(jí)政府或某領(lǐng)導(dǎo)在面對(duì)環(huán)境問(wèn)題與地方利益（尤其是經(jīng)濟(jì)利益）發(fā)生矛盾時(shí)，會(huì)因?yàn)闊o(wú)法律約束而選擇保護(hù)地方利益，損害生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和部門(mén)的組成也會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層面意愿的變動(dòng)而變動(dòng)，這也是非常不利于我國(guó)環(huán)境管理體制改革與發(fā)展的。

（三）環(huán)境管理職能劃分模糊

1.政府直接干預(yù)專(zhuān)業(yè)環(huán)境管理部門(mén)。在環(huán)境管理方面，政府本應(yīng)該從國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宏觀層面，對(duì)環(huán)境保護(hù)與管理的工作進(jìn)行規(guī)劃，而不是直接插手環(huán)境管理微觀方面的具體工作。目前，我國(guó)政府主要是運(yùn)用行政命令或發(fā)改委等具有綜合管理權(quán)限的部門(mén)，對(duì)具體環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接干預(yù)。

2.在某些涉及環(huán)境問(wèn)題的綜合管理職能方面，政府并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的職責(zé)。比如，發(fā)展改革委員會(huì)在重工業(yè)、金屬加工業(yè)方面應(yīng)對(duì)落后技術(shù)與工藝加以審批和監(jiān)督，從源頭上遏制環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，但是相關(guān)審批和管理部門(mén)并未從綜合的宏觀層面來(lái)應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，而是等問(wèn)題出現(xiàn)以后單純地從微觀層面尋求解決辦法。又如，現(xiàn)今霧霾嚴(yán)重，其中一個(gè)重要的原因就是汽車(chē)尾氣。發(fā)改委、工業(yè)部門(mén)和石油燃?xì)夤芾聿块T(mén)并未從油品提升的源頭性問(wèn)題上下手，而是在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，利用行政力量集中進(jìn)行單純的“標(biāo)”的治理，往往在“本”的治理方面并未集中注意力。

3.環(huán)境管理中部門(mén)職能交叉混亂。在現(xiàn)行的環(huán)境管理體制中，相關(guān)部門(mén)職權(quán)、責(zé)任劃分混亂，經(jīng)常出現(xiàn)職能交叉、責(zé)任不清的情況。如在城市建設(shè)揚(yáng)塵與噪音污染方面，該項(xiàng)環(huán)境管理職能多是由城市管理與公安交通部門(mén)負(fù)責(zé)，而責(zé)任的承擔(dān)和民眾的反應(yīng)則是集中于環(huán)境管理部門(mén)。又如飛行器與鐵路設(shè)施造成的污染的管理權(quán)集中于交通、民航和鐵路部門(mén)，環(huán)境管理部門(mén)更是無(wú)從插手。還有如垃圾的清理與處理，這完全應(yīng)該由環(huán)境管理部門(mén)配合衛(wèi)生部門(mén)管理，環(huán)境管理部門(mén)占主導(dǎo)地位，但現(xiàn)實(shí)卻是衛(wèi)生部門(mén)占絕對(duì)的權(quán)威地位。目前，“中國(guó)的職權(quán)已被職能、地域和級(jí)別搞得零零散散”［2］，這些都是我國(guó)環(huán)境管理體制缺陷的體現(xiàn)。

（四）環(huán)境管理理念存在偏差與滯后

1.在當(dāng)前環(huán)境管理體制中，政府重視GDP和地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況，忽視了環(huán)境管理的重要性。這主要體現(xiàn)在各級(jí)政府在政績(jī)和績(jī)效考核方面，基本不將環(huán)境管理類(lèi)列入考核項(xiàng)目，或者說(shuō)所占考核比例較少。環(huán)境管理績(jī)效評(píng)價(jià)在地方政府實(shí)際績(jī)效考核中的缺失或淡化，難于形成有效的管理壓力和抑制其對(duì)GDP的片面追求，從而弱化了政府對(duì)環(huán)境投入、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理的有效支持［3］。由于這一問(wèn)題的存在，直接導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境管理體制的改革受阻。

2.環(huán)境管理觀念落后。我國(guó)幅員遼闊，環(huán)境差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)性差異明顯，這決定我國(guó)環(huán)境管理體制必須因勢(shì)利導(dǎo)，具體問(wèn)題具體分析。但是現(xiàn)有的情況是各級(jí)政府及相關(guān)環(huán)境管理部門(mén)依然堅(jiān)持“統(tǒng)一性”的環(huán)境管理理念，忽視地區(qū)之間的生態(tài)資源的差異性，這對(duì)于我國(guó)實(shí)際國(guó)情下的環(huán)境治理非常不利。

二、規(guī)范集權(quán)：強(qiáng)化環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性

（一）從法律上確立環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性

目前，我國(guó)的環(huán)境管理部門(mén)主要是環(huán)境管理政策的執(zhí)行部門(mén)，并不能廣泛地參與到環(huán)境管理決策中來(lái)。2008年大部制改革以來(lái)，中央雖然成立了環(huán)境保護(hù)部，具有了一定參與環(huán)境政策制定和決策的職能，但是在地方政府層級(jí)中，則由于諸多利益問(wèn)題的影響而未能發(fā)揮環(huán)境管理部門(mén)的作用。針對(duì)這一問(wèn)題，要讓環(huán)境管理部門(mén)積極參與環(huán)境政策制定，由其決定環(huán)境管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能歸屬，明確地方政府中環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)力。以此為切入點(diǎn)，在法律法規(guī)的制定中，打破“統(tǒng)一性”，國(guó)家法律立法由國(guó)家環(huán)保部及相關(guān)部門(mén)參與，并以此為基礎(chǔ)，地方相應(yīng)部門(mén)參與地方法規(guī)的制定，明確環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)利、義務(wù)、處罰權(quán)和法律地位，這樣可以使環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性從法律層面得到保障。

（二）從財(cái)政支持上加強(qiáng)環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性

我國(guó)環(huán)境管理與保護(hù)的各項(xiàng)事務(wù)主要是靠地方各級(jí)環(huán)境管理部門(mén)具體執(zhí)行，但目前我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)層級(jí)復(fù)雜，財(cái)政劃撥程序煩瑣，亟須簡(jiǎn)化程序?？梢酝ㄟ^(guò)財(cái)政加強(qiáng)層級(jí)設(shè)置改革，增強(qiáng)環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性。我國(guó)的環(huán)境管理部門(mén)可以通過(guò)財(cái)政劃撥來(lái)源部門(mén)的調(diào)整，參照紀(jì)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置，通過(guò)環(huán)境管理部門(mén)高于同級(jí)其他部門(mén)“半級(jí)”，并且調(diào)整行政體系，形成直屬的行政層級(jí)管理模式，通過(guò)直接的財(cái)政劃撥，保證環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性的完整。保障環(huán)境管理部門(mén)層級(jí)調(diào)整和權(quán)威性的主要措施在于財(cái)政劃撥權(quán)，使地方各級(jí)環(huán)境管理部門(mén)擺脫完全性的地方財(cái)政支出的束縛。因?yàn)榄h(huán)境管理部門(mén)在人事編制上由地方政府財(cái)政支持，不可避免地會(huì)受到地方政府的干預(yù)，這些干預(yù)往往是涉及地方經(jīng)濟(jì)利益或地方政績(jī)的重大污染項(xiàng)目，所以地方政府在此情況下會(huì)以財(cái)政和領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)為由進(jìn)行施壓，干擾環(huán)境管理部門(mén)的獨(dú)立性，阻止環(huán)境管理執(zhí)法行為。

基于以上兩方面的考慮，在提高環(huán)境管理部門(mén)層級(jí)的同時(shí)，改革環(huán)境管理部門(mén)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，在財(cái)政上脫離地方政府的束縛，進(jìn)行全新的環(huán)境管理部門(mén)機(jī)構(gòu)重置。這樣的優(yōu)勢(shì)主要有兩方面：一是有利于更好地貫徹中央的指示和政策，保證環(huán)境管理體制的健全與運(yùn)行，使生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)真正實(shí)現(xiàn)。二是在資源分配上，可以從科學(xué)、宏觀的角度來(lái)進(jìn)行環(huán)境資源分配調(diào)整，根據(jù)不同地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)力量及人事編制等方面的實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排環(huán)境管理的具體活動(dòng)，從而解決環(huán)境管理體制中積極性不足、資源分配不均等實(shí)際問(wèn)題。

（三）從地區(qū)平衡上增加環(huán)境管理部門(mén)的權(quán)威性

環(huán)境資源具有公共性，其分配方式與使用方式必然具有一定的多元性。這說(shuō)明環(huán)境管理體制的構(gòu)建和實(shí)施，必須通過(guò)多個(gè)部門(mén)的相互協(xié)同來(lái)完成，形成具有統(tǒng)籌性的環(huán)境管理體制。統(tǒng)籌性主要通過(guò)協(xié)同體現(xiàn)，即“為避免采取互不相容的政策而控制各機(jī)構(gòu)的活動(dòng)與決定，使大家步調(diào)一致地追求已確定的共同目標(biāo)和目的”［4］。統(tǒng)籌性實(shí)際是在環(huán)境體制管理的過(guò)程中，嘗試兼顧共同利益，揭示并解決矛盾，保證程序的合理性和科學(xué)性，形成符合治理現(xiàn)代化要求的行政管理體制的基本要求。在我國(guó)環(huán)境管理中，機(jī)構(gòu)復(fù)雜，部門(mén)較多，必然會(huì)產(chǎn)生不同類(lèi)型管理權(quán)力與權(quán)限的交叉與分割，出現(xiàn)實(shí)際上的分散化管理模式，這樣會(huì)導(dǎo)致環(huán)境管理也必然會(huì)出現(xiàn)各部門(mén)之間管理權(quán)限的劃分與平衡的問(wèn)題。所以目前要以我國(guó)的實(shí)際環(huán)境管理問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，從保證管理效率出發(fā)，明確不同管理部門(mén)之間的職能，合理協(xié)調(diào)矛盾，建立一個(gè)具有廣泛的共識(shí)的“多元共治”的環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制。這種“多元共治”的機(jī)制是指在我國(guó)行政管理體系與法律基礎(chǔ)之上的特殊管理部門(mén)體系之中的協(xié)同治理體系，具體表現(xiàn)在：明確環(huán)境管理的部門(mén)在法律上具體職責(zé)與權(quán)限，確立各部門(mén)行使職權(quán)的法律程序和行為范圍，在協(xié)同的原則和基礎(chǔ)上，統(tǒng)一進(jìn)行環(huán)境管理，互相協(xié)調(diào)，相互配合，確立環(huán)境管理體系的統(tǒng)籌性。

在確立了環(huán)境管理統(tǒng)籌性的基本構(gòu)建原則之后，就需要從實(shí)際的行政管理角度進(jìn)行細(xì)化。我國(guó)環(huán)境管理協(xié)同體系的構(gòu)建必須以我國(guó)特有的區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合不同省區(qū)、地區(qū)之間地理、氣候的多樣性和不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載能力，統(tǒng)一規(guī)劃我國(guó)環(huán)境管理體制中不同機(jī)構(gòu)組織的職能與權(quán)責(zé)，進(jìn)而以統(tǒng)一的方式對(duì)不同地區(qū)的環(huán)境管理部門(mén)的資源分配與財(cái)政投入進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整：越是需要保護(hù)和投入的地區(qū)，如西部沙漠地區(qū)、黃河中上游流域、長(zhǎng)江源頭地區(qū)等，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，在統(tǒng)籌性的環(huán)境管理中，應(yīng)該加大對(duì)該地區(qū)環(huán)境治理的資源、人力、財(cái)政投入不足情況的治理。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)的環(huán)境治理可以通過(guò)該地區(qū)支出為主、中央扶持為輔的方式進(jìn)行。對(duì)于具有相似生態(tài)特征的地理區(qū)域但卻分屬不同省市行政區(qū)劃管理的情況，也應(yīng)該從統(tǒng)籌性的角度出發(fā)，打破各省市在環(huán)境管理上各自為政、相互推諉的情況，制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)政策和措施，形成協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理體制。通過(guò)對(duì)不同地區(qū)之間環(huán)境情況的平衡管理，可以有效激發(fā)不同地區(qū)之間的積極性，增強(qiáng)環(huán)境管理部門(mén)在各地區(qū)的權(quán)威性。

三、均衡分權(quán)：提高環(huán)境管理部門(mén)的自主性

我國(guó)環(huán)境管理體制改革在規(guī)范集權(quán)的同時(shí)，要順應(yīng)現(xiàn)代政府分權(quán)化的大趨勢(shì)，進(jìn)行以自主性為基礎(chǔ)的環(huán)境體制管理的分權(quán)化改革，從具體的執(zhí)行上保證環(huán)境管理的科學(xué)性和合理性。環(huán)境管理體制改革中的分權(quán)不同于集權(quán)，需要從均衡的角度出發(fā)，自主性的均衡分權(quán)主應(yīng)該從我國(guó)行政管理縱向與橫向兩方面著手。

（一）調(diào)整中央與地方的環(huán)境管理權(quán)限

中央與地方環(huán)境管理體制的縱向關(guān)系是決定我國(guó)環(huán)境管理部門(mén)自主性的基礎(chǔ)性方面。我國(guó)的環(huán)境管理體制是以行政層級(jí)指導(dǎo)為主體、以行政區(qū)劃具體管理為輔助的管理模式，這種行政劃分有利于中央對(duì)環(huán)境管理的統(tǒng)一管理和宏觀調(diào)控，也方便上級(jí)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政監(jiān)督，但是不利于發(fā)揮地方政府在環(huán)境管理方面的自主性與積極作用。目前，中央與地方在環(huán)境管理權(quán)限上的調(diào)整重點(diǎn)是如何重新劃分中央與地方在環(huán)境管理上的決策權(quán)、管理權(quán)和具體事權(quán)，從而充分發(fā)揮不同層級(jí)環(huán)境管理部門(mén)的自主性。在環(huán)境管理的具體事權(quán)上，中央不可能包攬一切，具體的事務(wù)管理還需要地方來(lái)執(zhí)行與操作，同時(shí)加之我國(guó)各地區(qū)之間的環(huán)境差異，這就必然要求我國(guó)環(huán)境管理體制需要進(jìn)行很大程度的分權(quán)化管理。

中央在環(huán)境管理方面應(yīng)該主要承擔(dān)宏觀性的事務(wù)，如環(huán)境管理制度的制定、環(huán)境管理體制的總綱、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的基本設(shè)置以及環(huán)境管理的監(jiān)督權(quán)及資源分配等，同時(shí)還應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域與部門(mén)之間在發(fā)生環(huán)境管理方面的糾紛與權(quán)責(zé)模糊時(shí)的調(diào)解與確權(quán)。在微觀方面，除了重大的環(huán)境管理事務(wù)，如核污染、嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)害、大面積的環(huán)境問(wèn)題爆發(fā)等必須由中央承擔(dān)的事項(xiàng)，其他的具體環(huán)境管理都應(yīng)該劃歸具體部門(mén)和地方環(huán)境行政機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理。

在增加地方環(huán)境管理權(quán)限方面，自主性未必完全是具體的微觀事務(wù)，其中也應(yīng)包含一定的“宏觀調(diào)控”自主性，只不過(guò)這里的“宏觀調(diào)控”是指在所在地區(qū)內(nèi)或行政區(qū)劃內(nèi)的應(yīng)對(duì)特定生態(tài)環(huán)境與地理情況而自主制定的環(huán)境管理政策。具體包括特定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。環(huán)境管理體制的革新存在合理分權(quán)的需要，目前要打破在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所構(gòu)建的一種依附性的中央與地方環(huán)境行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，通過(guò)一定程度的分權(quán)，增加地區(qū)的自主性。在環(huán)境管理上，地方?jīng)]有自己獨(dú)立的利益，完全執(zhí)行中央統(tǒng)一的指令的狀況，會(huì)造成很多環(huán)境問(wèn)題因?yàn)闆](méi)有考慮到地區(qū)的實(shí)際情況而惡化，嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境管理機(jī)制的運(yùn)行。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著改革的發(fā)展與深化，資源配置開(kāi)始以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，我國(guó)的環(huán)境管理體制改革鑒于我國(guó)幅員廣闊，生態(tài)地理?xiàng)l件復(fù)雜多樣，建立以中央統(tǒng)一宏觀布置，地方分權(quán)兼具宏觀具體實(shí)施的環(huán)境管理體制更有利于環(huán)境管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境管理體制分權(quán)的具體措施：一是中央依然把握環(huán)境管理體制的宏觀制定和全局決策權(quán)。中央在環(huán)境管理體制的頂層設(shè)計(jì)和全局決策方面依然享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，因?yàn)橹醒氡仨氃诤暧^調(diào)控上保證環(huán)境管理體制的整體性和全局性。中央需要從頂層設(shè)計(jì)方面保持社會(huì)總體對(duì)于環(huán)境管理的總體要求，因此，環(huán)境管理的宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)該在中央政府（國(guó)務(wù)院及其相關(guān)管理部門(mén)）的掌控中。二是地方享有在環(huán)境管理體制方面具體執(zhí)行的自主權(quán)。在環(huán)境管理管理體制方面，在中央宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，地方政府（主要還是應(yīng)該劃歸省級(jí)政府及其環(huán)保部門(mén)）充分發(fā)揮決策權(quán)與部分宏觀調(diào)控決策執(zhí)行權(quán)。省級(jí)以下權(quán)限的劃分不一定參照既定的行政區(qū)劃進(jìn)行，可以以地區(qū)為單位，構(gòu)建不同行政區(qū)劃及其部門(mén)的協(xié)同管理體系。行政管理方面主要是考慮到讓地方政府享有一定程度的自主權(quán)，既保證中央的決策能夠統(tǒng)一貫徹實(shí)施，也能夠充分結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，在進(jìn)行自主決策時(shí)充分考慮地方的客觀情況，平衡和協(xié)調(diào)具體的利益，并通過(guò)建立環(huán)保補(bǔ)償與獎(jiǎng)懲制度，對(duì)不同地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行合理的補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)或懲處，充分發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性。三是在賦予地方環(huán)境管理自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)該通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督部門(mén)，防止環(huán)境管理自主性權(quán)限在行使過(guò)程中出現(xiàn)曲解或違背中央統(tǒng)一規(guī)定，以及在涉及私利情況下的違紀(jì)違法行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理從決策到執(zhí)行的科學(xué)化、民主化和法治化。

（二）調(diào)整環(huán)境管理部門(mén)的環(huán)境管理權(quán)限

1.增強(qiáng)環(huán)境管理部門(mén)的行政獨(dú)立性。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善與發(fā)展，環(huán)境管理已經(jīng)逐步上升到國(guó)家戰(zhàn)略的層面，直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，同時(shí)環(huán)境管理也直接影響民生質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定。環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家基本政策，需要有健全的管理機(jī)構(gòu)作保障，只有通過(guò)提升環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)，才能使之在國(guó)家治理現(xiàn)代化及其他諸多國(guó)家戰(zhàn)略決策中充分發(fā)揮其作用，進(jìn)而增強(qiáng)其行政獨(dú)立性，使得國(guó)家環(huán)境保護(hù)始終貫穿于社會(huì)民生的一切活動(dòng)中，保證社會(huì)秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)可以嘗試將環(huán)境管理部門(mén)在各級(jí)政府中設(shè)置為相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，除了環(huán)保部，其他各級(jí)政府的環(huán)境管理部門(mén)直接對(duì)上一級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，在行政上接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政直接撥付，建立直屬機(jī)構(gòu)，不附屬任何部門(mén)。例如，就美國(guó)的環(huán)保部門(mén)設(shè)置來(lái)看，“美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局職權(quán)廣泛，被授予防治大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、農(nóng)藥污染、噪聲污染、海洋傾廢等各種形式的污染和審查環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的權(quán)力，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行職權(quán)的權(quán)威性和其法律地位的穩(wěn)固性是美國(guó)環(huán)境管理有效展開(kāi)的堅(jiān)實(shí)保障”［5］。從我國(guó)環(huán)境管理體制的改革與發(fā)展來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置總體上是在逐步加強(qiáng)的。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，環(huán)境保護(hù)工作必須加快推進(jìn)，在提高環(huán)境管理機(jī)構(gòu)層級(jí)方面，可以通過(guò)建立中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組與地方派駐的工作組進(jìn)行過(guò)渡性調(diào)整，使環(huán)境管理部門(mén)在行政管理方面的改革平穩(wěn)進(jìn)行，使其面臨的壓力減少，有利于環(huán)境管理工作的有效開(kāi)展。同時(shí)，通過(guò)層級(jí)提升，加強(qiáng)環(huán)境管理部門(mén)的獨(dú)立性，使其在行使環(huán)境保護(hù)過(guò)程中擁有更大權(quán)限。在國(guó)家層面，環(huán)保部門(mén)參與制定環(huán)境管理政策、監(jiān)督環(huán)境資源分配以及環(huán)境總量的控制與管理，統(tǒng)籌跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的環(huán)境管理，負(fù)責(zé)環(huán)境信息的匯總與處理，對(duì)地方環(huán)境管理進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估等。在地方層面，環(huán)保機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的具體政策，并依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況酌情實(shí)施，負(fù)責(zé)搜集和整理各地區(qū)的環(huán)境與資源的信息等。

2.優(yōu)化地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)地方的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要是以行政區(qū)劃為主的設(shè)置模式，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊端是不利于發(fā)揮地方政府及環(huán)境管理部門(mén)的積極作用，同時(shí)也不利于國(guó)家的宏觀調(diào)控的貫徹與上下級(jí)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與監(jiān)督。優(yōu)化地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的思路，是要改變環(huán)境管理部門(mén)受制于地方政府的情況，通過(guò)財(cái)政獨(dú)立和形成層級(jí)調(diào)整，重新進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化其職能。具體可以打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃，以環(huán)境信息為基礎(chǔ)劃分地方，以不同地方在其在各自范圍內(nèi)，結(jié)合具體情況，聯(lián)合組成不受省以下政府直接制約的聯(lián)合環(huán)境管理體系，如不同省市區(qū)之間的環(huán)保、國(guó)土、工商等環(huán)境職能分部門(mén)可以機(jī)構(gòu)合并，在環(huán)境管理體制建設(shè)方面要遵循科學(xué)性的基本原則，發(fā)揮地方政府在環(huán)境管理方面的作用。這樣既有利于中央環(huán)境管理部門(mén)宏觀控制的實(shí)施，也有利于環(huán)境管理部門(mén)權(quán)限的自主性擴(kuò)大，完善了環(huán)境管理方面的監(jiān)督與評(píng)估，推動(dòng)環(huán)境管理體制的改革與發(fā)展。

3.重構(gòu)環(huán)境管理部門(mén)職能與權(quán)限體系。我國(guó)環(huán)境管理部門(mén)職能的設(shè)置與實(shí)際執(zhí)行具有一定的偏差性，即很多方面的環(huán)境問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)歸屬于不同部門(mén)的不同職能的現(xiàn)象?？茖W(xué)地界定不同部門(mén)的環(huán)境管理職能，首先需要從法律的角度出發(fā)，明確不同環(huán)境問(wèn)題的主管部門(mén)權(quán)限和分管部門(mén)權(quán)限。環(huán)境管理的主管部門(mén)應(yīng)該明確為各級(jí)環(huán)境管理部門(mén)，而分管部門(mén)則是不同環(huán)境問(wèn)題的涉及單位。如航空噪音污染方面，主管部門(mén)為噪音污染所在地的環(huán)保部門(mén)，分管部門(mén)則為民航部門(mén)。兩者的關(guān)系應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)共治的關(guān)系，目的是為了共同促進(jìn)環(huán)境管理的成效。目前主要任務(wù)就是要在實(shí)踐中，通過(guò)法律的路徑，實(shí)現(xiàn)環(huán)境主管部門(mén)占有主導(dǎo)地位，分管部門(mén)積極配合的環(huán)境管理橫向體系。明確主管部門(mén)和分管部門(mén)之間的地位、職能、權(quán)責(zé)，統(tǒng)一監(jiān)督，落實(shí)分工負(fù)責(zé)難以協(xié)調(diào)。在此方面需要通過(guò)人民代表大會(huì)加以推動(dòng)，以人大的權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性，合法地推進(jìn)各部門(mén)合理分工，用法律的形式把各部門(mén)的責(zé)任和權(quán)限確定下來(lái)，明確政府與環(huán)境部門(mén)、各級(jí)環(huán)境部門(mén)之間以及環(huán)境部門(mén)與其他分管部門(mén)之間的法律地位、工作關(guān)系、財(cái)權(quán)事權(quán)及監(jiān)督關(guān)系。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境管理體制是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，其改革應(yīng)以集權(quán)管理為基本原則，分權(quán)管理為具體手段，通過(guò)行政管理的調(diào)整、層級(jí)改革、財(cái)政改革、地區(qū)協(xié)同治理、觀念創(chuàng)新及法律制定等多方面共同合力才能有效推進(jìn)。從現(xiàn)有的環(huán)境管理體制考量，要著力解決三個(gè)問(wèn)題：中央與地方的分級(jí)管理界分，主管部門(mén)與分管部門(mén)的職能界分，而焦點(diǎn)體現(xiàn)在雙重管理下的地方環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系上［6］。只有加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的合理均衡，推進(jìn)自主性分權(quán)，優(yōu)化行政管理體制，才能穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理體制的創(chuàng)新。

［1］王燦發(fā).論我國(guó)環(huán)境管理體制立法存在的問(wèn)題及完善途徑［J］.政法論壇，2003，（4）：51-59.

［2］李侃如，李維龍.中國(guó)的政府管理體制及其對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的影響［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011，（2）：142-147.

［3］趙成.論我國(guó)環(huán)境管理體制中存在的主要問(wèn)題及其完善［J］.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，（2）：38-43.

［4］喬剛.環(huán)境管理體制若干問(wèn)題探討［D］.武漢：武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005.

［5］龔亦慧.完善我國(guó)環(huán)境管理體制若干問(wèn)題研究——以美國(guó)環(huán)境管理體制為借鑒［D］.上海：華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

［6］侯佳儒.論我國(guó)環(huán)境行政管理體制存在的問(wèn)題及其完善［J］.行政法學(xué)研究，2013，（2）：29-24+41.