鄭 毅 （中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

2015年3月15日，《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》在全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上正式表決通過。本文欲從冷思考的視角，針對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱新《立法法》）修改與地方立法權(quán)擴(kuò)充過程中的若干問題予以分析。

一、“較大的市”抑或“設(shè)區(qū)的市”：一般地方立法權(quán)擴(kuò)充的關(guān)鍵

（一）市級立法權(quán)擴(kuò)充的背景

根據(jù)原《立法法》第63條，“較大的市”是指省會(huì)或首府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。其中，省會(huì)或首府所在地的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市相對固定，而國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市則由于濃厚的國家計(jì)劃和行政審批色彩成為各地競相爭奪的資源。

歷史上，國務(wù)院曾于1984年、1988年、1992年和1993年分四批將19個(gè)城市確認(rèn)為較大的市。①重慶于1997年升格為直轄市，故現(xiàn)存18個(gè)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。但這種審批工作卻在1994年戛然而止。隨著各方面事業(yè)的發(fā)展，以溫州、東莞、佛山為代表的許多后發(fā)城市在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量等方面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了許多較大的市，但苦于審批大門的關(guān)閉而無法實(shí)現(xiàn)立法權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的匹配?！吧甏蟆币恢北贿@些城市視作進(jìn)一步拓寬發(fā)展道路的重要條件。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，在當(dāng)時(shí)也被解讀為“申大”大門的重新開啟。

對此，學(xué)界給出的策略有三個(gè)：第一，在現(xiàn)有的18個(gè)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”基礎(chǔ)上增加一定數(shù)量的“較大的市”；第二，讓所有地級市獲得目前由“較大的市”所享有的地方立法權(quán)，這與此次《立法法》修改的路徑基本吻合；第三，北京大學(xué)姜明安教授提出，把訂立地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力擴(kuò)大到縣一級。顯然，三種方案的改革程度依次提升。

對中央而言，理論上最為徹底的辦法其實(shí)是將較大的市的身份與城市立法權(quán)脫鉤，即較大的市僅作為一類中央特殊政策的載體存在，無涉地方立法權(quán)的配置。原則上，所有的城市均可享有相應(yīng)的立法權(quán)，只是這項(xiàng)改革應(yīng)循序漸進(jìn)——根據(jù)城市發(fā)展水平、現(xiàn)實(shí)立法能力的評估結(jié)果，分階段、分批次地以試點(diǎn)的方式逐步推進(jìn)。而這種“脫鉤思維”也使得黨的十八屆三中全會(huì)青睞的第一種方案同第二種方案間的選擇性張力在事實(shí)上被消弭：一方面，增加較大的市數(shù)量同賦予所有地市以地方立法權(quán)不再指向同一問題，可并行不悖；另一方面，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“逐步增加”的要求本身就暗含了“分階段、分批次的試點(diǎn)模式”的制度空間。

這就可以解釋新《立法法》為何貌似放棄了黨的十八屆三中全會(huì)的預(yù)設(shè)，轉(zhuǎn)而采納學(xué)界提出的“第二條道路”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，這不僅是對政策基礎(chǔ)的補(bǔ)足，新《立法法》似乎也得以規(guī)避國務(wù)院作為審批主體逐漸放開市級地方立法權(quán)所可能面臨的“計(jì)劃審批”悖論。

（二）全面賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

1.形成“法出多門”的局面，導(dǎo)致實(shí)踐中法律適用紊亂，進(jìn)而影響法制統(tǒng)一。這也是當(dāng)年“五四憲法”否認(rèn)除民族自治地方外其他任何形式的地方立法權(quán)的初衷。邏輯上，立法主體的多元化必然導(dǎo)致規(guī)范沖突的幾率增加。而在當(dāng)前實(shí)質(zhì)意義上的違憲審查制度短期內(nèi)無法建立的情況下，中央針對“法出多門”的糾偏力量被極大削弱，這也就必然導(dǎo)致法制體系紊亂的狀況進(jìn)一步加劇。有學(xué)者甚至認(rèn)為：“國家立法呈現(xiàn)逐漸細(xì)化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬。 ”［1］

2.造成地方保護(hù)主義和區(qū)域壁壘的進(jìn)一步惡化。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于生產(chǎn)資料的區(qū)域性流通乃至全國統(tǒng)一市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，而地方立法權(quán)的全面鋪開，可能會(huì)為地方保護(hù)主義的蔓延和區(qū)域制度壁壘的建立供給不當(dāng)?shù)摹胺ㄖ苹被A(chǔ)，使之得以披上法律的外衣“重裝亮相”。在依法治國的宏觀背景下，這將大大提高維護(hù)市場統(tǒng)一和自由的治理成本——諸如協(xié)商、地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體等現(xiàn)代治理的核心要素均無法在此條件下全面、深入地實(shí)現(xiàn)。

3.導(dǎo)致地方立法品質(zhì)良莠不齊，最終使不同地方居民所實(shí)際享有的法制保障有別。雖然新《立法法》在放開市級地方立法權(quán)的同時(shí)，在第72條附加了限制性規(guī)定：“其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案”。但逐步推進(jìn)策略的強(qiáng)調(diào)并不能在實(shí)踐中完全解決市際立法能力和水平的差異問題［2］，這將導(dǎo)致不同城市的中國公民所實(shí)際享有的法制保障效用存在差異，導(dǎo)致新的不平等。

4.與司法體制改革的趨勢相悖逆。在現(xiàn)行法律規(guī)范框架下，地方性法規(guī)能夠成為人民法院的判案依據(jù)。倘若全面放開地方立法權(quán)，勢必導(dǎo)致設(shè)于各級地方的人民法院被裹挾入地方意志之中，影響司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。而目前正在開展的司法體制改革的思路即在于司法權(quán)的逐漸上收（省以下直管僅為階段性目標(biāo)），但這顯然與地方立法權(quán)放開的改革在趨勢上互為齟齬，從而對國家體制改革大局的制度合力形成極大內(nèi)耗。

（三）新《立法法》第72條的邏輯缺憾

1.以“設(shè)區(qū)的市”替代“較大的市”。在原《立法法》中，地市一級具有地方立法權(quán)的主體僅限為“較大的市”，但在新《立法法》第72條中已被“設(shè)區(qū)的市”悄然替代。其一，雖然該條第四款、第六款沿用了“較大的市”的概念，但與修改前的《立法法》在內(nèi)涵上已完全不同。根據(jù)新《立法法》第72條“除省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市”的表述，與修改前的“較大的市”包括“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”不同，修改后的“較大的市”實(shí)際上僅特指1982年、1988年、1992年和1993年國務(wù)院分四次批準(zhǔn)且現(xiàn)存的18個(gè)較大的市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市實(shí)際上已被籠統(tǒng)歸為“設(shè)區(qū)的市”而不再屬于“較大的市”。其二，這種稱謂的改變在邏輯上是成立的，但問題在于，“較大的市”本身是一個(gè)憲法概念——《憲法》 第30條第二款規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，因此，憲法的“較大的市”和新《立法法》的“設(shè)區(qū)的市”實(shí)際上是一個(gè)概念，亦即新《立法法》以“設(shè)區(qū)的市”替代“較大的市”的提法與《憲法》第30條不相吻合，引發(fā)了概念上的混亂。

2.新《立法法》將縣級市排斥于地方立法權(quán)之外會(huì)導(dǎo)致市縣關(guān)系的紊亂。根據(jù)該條，絕大多數(shù)的地級市將獲得地方立法權(quán)，但卻排除了縣級市的地方立法主體資格。但一方面，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，省管縣的體制改革業(yè)已成為大勢所趨，若意在充分發(fā)揮地方立法的積極效用，則縣級市法制需求亦應(yīng)予滿足；另一方面，對許多發(fā)達(dá)的縣級市（如昆山、順德、義烏等）而言，市代縣體制已然成為束縛發(fā)展紅利進(jìn)一步釋放的制度障礙，“過去幾輪的擴(kuò)權(quán)已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，縣市一級政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限普遍出現(xiàn)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題”［3］。市對縣的管制負(fù)效應(yīng)已然凸顯，而賦予縣級立法權(quán)作為應(yīng)對方案在當(dāng)前又不大現(xiàn)實(shí)，在此情況下再賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，其結(jié)果只能如秦前紅教授指出的：“導(dǎo)致實(shí)踐中早已錯(cuò)亂的市縣關(guān)系更加錯(cuò)亂，并增加未來縱向國家行政管理體制改革的難度?！保?］

3.“設(shè)區(qū)的市”提法形式上“掛一漏萬”。我國有個(gè)別地級市不設(shè)區(qū)、不轄縣，而是采用直管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道的結(jié)構(gòu)，如廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市。筆者曾針對《立法法修正案草案》中的這一問題撰文質(zhì)疑［5］。令人欣慰的是，2015年3月15日通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（以下簡稱《決定》）明確：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定。”但這種專門授權(quán)的路徑尚面臨詰問。一方面，作為全國通行的法律文件，《決定》專門就四個(gè)城市的立法權(quán)問題予以特別規(guī)定，實(shí)非明智之選；另一方面，這種列舉仍然掛一漏萬——2015年2月19日，國務(wù)院《關(guān)于同意海南省調(diào)整儋州市行政區(qū)劃的批復(fù)》（國函〔2015〕41號）正式同意“撤銷縣級儋州市，設(shè)立地級儋州市，以原縣級儋州市的行政區(qū)域?yàn)榈丶壻僦菔械男姓^(qū)域”，儋州由此成為我國第五個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市，而在《決定》僅列舉四市授權(quán)的邏輯下更成為唯一一個(gè)沒有地方立法權(quán)的地級市。對此，筆者認(rèn)為完全可以選擇另一條更為規(guī)范的賦權(quán)進(jìn)路：既然新《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)采取逐步放開的策略，實(shí)際上可趁此時(shí)間差，由國務(wù)院在前述五市集中設(shè)立正式轄區(qū)，使之正式成為《立法法》第72條所規(guī)定的具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，這也為日后其他縣級市升格地級市并獲得地方立法權(quán)的情形提供一個(gè)可反復(fù)適用的開放性制度框架。至于學(xué)界對《立法法》修改后具有地方立法權(quán)的市數(shù)究竟是284個(gè)還是288個(gè)（加上儋州實(shí)為289個(gè)）的爭論，筆者以為，實(shí)際擁有地方立法權(quán)的市遠(yuǎn)不限于此。2015年4月4日，西藏林芝地區(qū)撤地設(shè)市，在原林芝縣行政區(qū)域設(shè)立巴宜區(qū)；2015年4月12日，新疆吐魯番地區(qū)撤縣設(shè)市，撤銷吐魯番(縣級)市建制改設(shè)高昌區(qū)。新《立法法》實(shí)施不到一個(gè)月，就已經(jīng)有兩個(gè)地區(qū)通過行政建制變更的方式加入“設(shè)區(qū)的市”的行列①2014年7月，西藏日喀則撤地設(shè)市，原縣級日喀則市改為桑珠孜區(qū)。現(xiàn)在看來，配合新《立法法》的地方立法權(quán)擴(kuò)權(quán)改革在2014年就已初露端倪。，再加上30個(gè)自治州一般地方立法權(quán)的放開，有理由相信此次擴(kuò)權(quán)范圍將以全部地級單位為賦權(quán)目標(biāo)。

4.新《立法法》第72條為強(qiáng)調(diào)“循序漸進(jìn)”的策略，特意要求由省級人大常委會(huì)控制所轄市立法權(quán)逐步放開的進(jìn)度，并設(shè)全國人大常委會(huì)備案程序作為呼應(yīng)性的中央控制手段。這一制度設(shè)置看似中央與地方協(xié)調(diào)配合，實(shí)則效用有限。其一，逐步放開所考慮的因素列舉并不科學(xué)，例如，特定城市的人口數(shù)量、地域面積在邏輯上不應(yīng)成為該市是否應(yīng)當(dāng)及時(shí)享有地方立法權(quán)的考量因素；又如，在全國各地對立法權(quán)呼聲高漲即需求普遍存在的情況下，考慮特定城市的“立法需求”實(shí)際上不會(huì)產(chǎn)生任何實(shí)際控制價(jià)值；還如，倘若真的要考慮立法能力因素的話，那么許多設(shè)區(qū)的市實(shí)際上是不符合條件的，這也是前文中筆者反對大面積放開城市立法權(quán)的主要理由之一。其二，在地方旺盛的立法需求下，省級人大常委會(huì)很難對立法權(quán)的放開給予有效的控制，加之地方利益表達(dá)、市際協(xié)調(diào)均衡等復(fù)雜因素的影響，勢必導(dǎo)致省、自治區(qū)對放開節(jié)奏的實(shí)際控制力進(jìn)一步削弱。其三，全國人大常委會(huì)對于各市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間的報(bào)告僅是“備案”（而不是“批準(zhǔn)”），這雖然是出于尊重地方具體情況的考量，但卻在事實(shí)上造成中央無法對本就孱弱的省級控制給予有效的補(bǔ)強(qiáng)性管控。

二、未竟與可期：作為《立法法》修改盲區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)

原《立法法》對經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的規(guī)定主要有三個(gè)：一是第63條，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市作為較大的市擁有制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，但是這類立法不得與上位法相抵觸；二是第81條，經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)特別授權(quán)制定的法規(guī)可對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定，即可形成對上位法的有條件突破，這也是“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的“特”在立法權(quán)上的集中體現(xiàn)；三是第65條，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。

（一）作為四類設(shè)區(qū)的市之一，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”急需新的法律解釋和立法回應(yīng)

在原《立法法》制定時(shí)，我國業(yè)已建立的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)（深圳、珠海、汕頭和廈門）均以城市為基礎(chǔ)，因此“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”的表述在當(dāng)時(shí)并無不妥，但后來，一方面，海南以省為基礎(chǔ)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，全省轄4個(gè)地級市和6個(gè)縣級市，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”如何確認(rèn)？另一方面，喀什系以地區(qū)為基礎(chǔ)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”又究竟是指喀什地區(qū)還是地區(qū)行署所在的縣級喀什市？②結(jié)合日喀則、林芝和吐魯番撤地設(shè)市的先例，喀什地區(qū)同樣進(jìn)行撤地設(shè)市可能是較妥的解決方案。這在《新疆維吾爾自治區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化行動(dòng)計(jì)劃(2013-2020）》中已有顯現(xiàn)。此外，新《立法法》第74條對經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省根據(jù)全國人大的授權(quán)決定制定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)實(shí)施的法規(guī)的權(quán)力予以再次確認(rèn)，但喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)位處的新疆維吾爾自治區(qū)并非“省”，因此，嚴(yán)格依照新《立法法》的規(guī)定，新疆維吾爾自治區(qū)并不享有此項(xiàng)立法權(quán)。

（二）《立法法》第74條對經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的特殊觀照形成了對第72條的事實(shí)覆蓋

對于早先設(shè)立的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)來說，由于當(dāng)時(shí)部分市區(qū)未被納入特區(qū)范圍，因此，這兩個(gè)條款的區(qū)分具有現(xiàn)實(shí)意義。但隨著四地先后將特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市，這兩條的差異就僅僅體現(xiàn)在形式身份層面——同一立法主體（機(jī)關(guān)），以設(shè)區(qū)的市的身份立法，則不能突破上位法；以經(jīng)濟(jì)特區(qū)的身份立法，則可以突破（第90條）。因此，這種主體身份區(qū)分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)已不復(fù)存在。而對于兩個(gè)新設(shè)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)（尤其是喀什）來說，只要在前段所述的主體身份方面獲得《立法法》的確認(rèn)或合理的解釋，也必將面臨前述問題。因此，可考慮第72條和第74條對于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)部分的整合，這對強(qiáng)化相關(guān)條款的體系化適用意義重大。

（三）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省人大及其常委會(huì)根據(jù)全國人大授權(quán)制定法規(guī)在海南幾無實(shí)踐價(jià)值

第74條賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省的立法權(quán)的初衷應(yīng)是期待經(jīng)濟(jì)特區(qū)上級地方進(jìn)行立法補(bǔ)強(qiáng)，或在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)配合經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的區(qū)域化格局。但這對于海南這個(gè)“全省皆特區(qū)”的特例而言卻無異于規(guī)范重復(fù)。尤其是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展范圍不斷擴(kuò)大的情況下，單單圍繞經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行省內(nèi)市場資源的整合顯然已不足夠，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的持續(xù)發(fā)展需要其同更為廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地之間建立更為緊密的制度性協(xié)調(diào)機(jī)制。相應(yīng)的，圍繞經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)和發(fā)展所設(shè)置的地方立法權(quán)格局也應(yīng)隨之?dāng)U大，但這在新《立法法》中同樣未有回應(yīng)。

總之，《立法法》修改其實(shí)可考慮將經(jīng)濟(jì)特區(qū)剔出較大的市的范疇，而作為一類特殊的地方立法權(quán)主體以專條?？畹姆绞郊右砸?guī)定［6］，但新《立法法》對此并未給予應(yīng)有的關(guān)注。

三、選擇性突破：民族自治地方的立法權(quán)問題

（一）當(dāng)前民族自治地方立法體制改革的需求

1.自治區(qū)立法權(quán)之困。在三級民族自治地方中，自治區(qū)的立法權(quán)資源最為豐富：既擁有作為一般省級地方的地方性法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)，也有作為民族自治地方的自治條例和單行條例制定權(quán)。但自治區(qū)立法權(quán)面臨的窘?jīng)r也是顯而易見的：如目前五大自治區(qū)的自治條例尚付闕如，甚至嚴(yán)格意義上的單行條例亦不存在；又如自治州和自治縣不會(huì)面臨的問題——自治區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例位階對比關(guān)系以及如何在實(shí)踐中適用？對此，《立法法》均未給出明確的回應(yīng)。筆者認(rèn)為，未來改革的重點(diǎn)應(yīng)在自治區(qū)自治法規(guī)審批程序的松綁——從五大自治區(qū)制定自治條例的歷程看來，全國人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序業(yè)已成為最大的制度性阻礙。當(dāng)然，這一改革還需要《民族區(qū)域自治法》乃至《憲法》的配合，非單純修改《立法法》所能實(shí)現(xiàn)。

2.自治州和自治縣自治立法權(quán)濫用問題的凸顯。長期以來，自治州和自治縣的立法權(quán)僅限于自治條例和單行條例的制定。而特定民族自治地方自治條例綜合性、唯一性的特征則導(dǎo)致單行條例事實(shí)上成為這兩類自治地方滿足日常立法需求的唯一“制度出口”，其主要弊端有兩個(gè)：一是大量非自治性立法事項(xiàng)披著單行條例的外衣粉墨登場，導(dǎo)致自治立法權(quán)濫用；二是基于每年召開一次的人大專有立法權(quán)的規(guī)定，立法效率被嚴(yán)重制約，從而拖慢了法制化建設(shè)的腳步［7］。對于自治州而言，隨著《立法法》的修改，其所享有的立法權(quán)在類型上將與自治區(qū)別無二致，自治法規(guī)制定權(quán)濫用的問題自然得以解決；而對于自治縣來說，在當(dāng)前以及未來相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，總的思路還應(yīng)是回歸自治立法權(quán)的本質(zhì)，即對于那些不屬于自治立法權(quán)范疇、但又必須實(shí)現(xiàn)法制化的事項(xiàng)，應(yīng)依托該自治縣所隸屬的上級地方立法實(shí)現(xiàn)。

（二）自治州一般地方立法權(quán)：《立法法》修改的得與失

此次《立法法》修改對于前述問題的回應(yīng)采取了頗為實(shí)際的策略：對于自治區(qū)立法權(quán)問題，短期內(nèi)非依靠《立法法》的單獨(dú)修改所能改變；對于自治縣立法權(quán)，雖然存在濫用，但亦無須通過擴(kuò)充立法權(quán)的方式解決。因此，新《立法法》選擇對更為迫切也更為現(xiàn)實(shí)的自治州立法權(quán)擴(kuò)充問題予以較為充分的回應(yīng)——根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第4條第二款“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)”的規(guī)定，隨著新《立法法》對社區(qū)的市的地方立法權(quán)的全面放開，自治州的人大和常委會(huì)以及州政府就自動(dòng)獲得了制定市級地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)力。但新《立法法》在授予自治州一般地方性立法權(quán)的問題上，仍有兩點(diǎn)值得商榷。

1.在地方性法規(guī)的規(guī)制范疇上，自治州與設(shè)區(qū)的市別無二致，即僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三項(xiàng)。雖然這三項(xiàng)對于當(dāng)前少數(shù)民族法制而言的確具有特別的時(shí)代價(jià)值——城鄉(xiāng)建設(shè)與管理針對的民族地區(qū)城市（鎮(zhèn)）化進(jìn)程以及城市散居少數(shù)民族規(guī)模日益增加、環(huán)境保護(hù)對應(yīng)的民族地區(qū)環(huán)境污染與生態(tài)破壞、歷史文化保護(hù)對應(yīng)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的當(dāng)代傳承困境等——但與民族自治地方更為寬泛的立法需求而言，這三項(xiàng)的限制又明顯過窄。更重要的是，賦予自治州地方性法規(guī)制定權(quán)的價(jià)值在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為對自治州單行條例制定權(quán)濫用問題的解決，但如此狹隘的立法事項(xiàng)限制則嚴(yán)重限制了“撥亂反正”立法價(jià)值的彰顯——對自治州未來需要予以立法卻又不屬于前述三項(xiàng)范疇的事項(xiàng)而言，仍然只能通過單行條例制定權(quán)的“被迫濫用”實(shí)現(xiàn)。這不僅與《立法法》修改的初衷不符，更與整個(gè)社會(huì)主義民族法制發(fā)展的大趨勢相悖。

2.與“其他設(shè)區(qū)的市”一樣，新《立法法》對自治州制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間同樣采取了逐步放開的策略。但不應(yīng)忽視的是，與此次新增的239個(gè)城市立法史的空白狀態(tài)不同，我國的30個(gè)自治州已經(jīng)擁有數(shù)十年的立法權(quán)運(yùn)作史，其間不僅積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際立法能力亦不容小覷。與新《立法法》中處處設(shè)限的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不同，根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治條例在立法事項(xiàng)上更為寬泛，號稱民族自治地方的“小憲法”，綜合性可見一斑；單行條例雖然規(guī)制事項(xiàng)較為單一，但卻是民族自治地方變通立法權(quán)的重要規(guī)范載體，立法要求較高；自治條例和單行條例在實(shí)踐中的規(guī)制范圍實(shí)際上已經(jīng)全面涵蓋甚至溢出了新《立法法》的三項(xiàng)限制，同時(shí)還擁有不容小覷的規(guī)范位階。因此，不論是對立法范疇的宏觀把握還是對重要立法事項(xiàng)（如對法律的變通規(guī)定）的細(xì)節(jié)拿捏，自治州的立法能力均要明顯優(yōu)于大部分新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。此外，由于長期存在立法需求釋放渠道，即便直接全面放開自治州地方性法規(guī)的制定權(quán)，也不易出現(xiàn)所擔(dān)心的井噴式局面?？傊?，對自治州地方性法規(guī)制定權(quán)采取逐步放開的策略顯得過于保守。

總之，《立法法》修改的確在一定程度上回應(yīng)了目前地方法制建設(shè)所面臨的諸多問題，但同時(shí)在回應(yīng)的范疇、路徑和模式上依然具有可資商榷的空間。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，地方法制建設(shè)所呈現(xiàn)的體系化特征，恰恰說明任一法律的規(guī)范發(fā)展都無法獨(dú)力承擔(dān)推動(dòng)改革進(jìn)程的大任。因此，相關(guān)法律圍繞新《立法法》進(jìn)行協(xié)調(diào)完善的“集體發(fā)力”，或許更加值得期待。

［1］彭波，張瀟月.地方立法，機(jī)遇還是挑戰(zhàn)［N］.人民日報(bào)，2014-10-22（17）.

［2］武增.2015年《 立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀［J］.中國法律評論，2015，（1）：210-216.

［3］馬斌.政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2009：191.

［4］秦前紅.地方立法主體擴(kuò)容不宜操之過急［N］.南方都市報(bào)，2014-08-27（A23）.

［5］鄭毅.“較大的市”擴(kuò)充模式值得商榷［N］.檢察日報(bào)，2014-10-13（6）.

［6］鄭毅.立法法修改應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方立法權(quán)改革［N］.檢察日報(bào)，2014-06-09（6）.

［7］鄭毅.期待修改后的《立法法》引領(lǐng)民族法治新進(jìn)程［N］.中國民族報(bào)，2015-03-13（1）.