郭 明 （廣東警官學(xué)院公共管理系，廣東廣州 510230）

改革開(kāi)放以來(lái)，在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的背景下，地方政府（縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府）充當(dāng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”“經(jīng)營(yíng)土地”“經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)”等策略為中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的壯大做出重要貢獻(xiàn)［1］。然而，在經(jīng)濟(jì)水平取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)之間的矛盾日益突出并影響到下一步中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型。地方政府應(yīng)該如何解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)建設(shè)之間的張力以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)性發(fā)展已成為理論研究者與實(shí)踐工作者關(guān)注的重要議題。有鑒于此，我們選擇容桂“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革為研究案例，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系的基本路徑，在此基礎(chǔ)上探討經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系的實(shí)踐價(jià)值與改革局限。

在某種意義上，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系探索的總結(jié)，有利于積累創(chuàng)新地方治理體系的政治智慧和改革經(jīng)驗(yàn)，為“推進(jìn)國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因而，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系路徑研究是具有較大的實(shí)踐價(jià)值與理論空間的重要課題。

一、研究問(wèn)題與研究進(jìn)路

作為改革開(kāi)放前沿陣地，廣東省憑借其毗鄰港澳的先天區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一舉成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的排頭兵。與浙江省、江蘇省“縣域經(jīng)濟(jì)”不同，廣東省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的出色表現(xiàn)。近年來(lái)，東莞、順德等地不斷地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成了大量具有產(chǎn)業(yè)特色的專(zhuān)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著以市場(chǎng)型和外向型為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，這些專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)在各領(lǐng)域的表現(xiàn)出色，并成為推動(dòng)廣東省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量。然而，這些產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)水平取得巨大發(fā)展的同時(shí)，行政管理能力、社會(huì)發(fā)展水平、公共服務(wù)供給能力卻遭遇著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一現(xiàn)象被學(xué)界與媒體喻為“市級(jí)經(jīng)濟(jì)、縣級(jí)人口、科級(jí)行政”。為了破解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)建設(shè)之間的矛盾困境，廣東省按照“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”原則積極探索新的地方治理機(jī)制以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)失衡的困境。2009年，廣東省先后在佛山市、東莞市選擇4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革試點(diǎn)，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)之間張力的破解之道。經(jīng)過(guò)一年多的改革試點(diǎn)，這一改革實(shí)踐逐步向珠三角其他地區(qū)鎮(zhèn)街進(jìn)行實(shí)踐擴(kuò)散，并產(chǎn)生了一定的社會(huì)效應(yīng)。

縱觀這一改革實(shí)踐歷程，它包括“橫向職能機(jī)構(gòu)重組”和“縱向政府向社會(huì)放權(quán)”兩個(gè)改革維度。目前，學(xué)界對(duì)“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革已取得一定的研究成果。不過(guò)，已有研究著重對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府橫向職能機(jī)構(gòu)的研究［2］［3］，而缺乏對(duì)縱向的政府外部治理結(jié)構(gòu)的觀照。有鑒于此，在已有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，我們選擇容桂“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革為研究案例，將“橫向重組”與“縱向放權(quán)”相結(jié)合來(lái)對(duì)這一改革展開(kāi)綜合性研究，力圖勾畫(huà)容桂“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的基本圖景，進(jìn)而展示經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系的基本路徑，在此基礎(chǔ)上探討這一實(shí)踐路徑的價(jià)值與局限。

二、從“內(nèi)部重塑”到“外部理順”：容桂街道改革的實(shí)踐路徑

容桂街道地處順德區(qū)南部，是順德中心城區(qū)的重要組成部分。容桂街道靠近廣州，毗鄰港澳，地理位置優(yōu)越，廣珠城際軌道貫穿全境并在容桂設(shè)站。轄區(qū)面積80平方公里，戶籍人口20多萬(wàn)人，外來(lái)人口30多萬(wàn)人。經(jīng)歷了改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，容桂的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，成為珠江三角洲地區(qū)重要的工業(yè)制造基地，并涌現(xiàn)出容聲、格蘭仕、萬(wàn)和等國(guó)際知名企業(yè)。2010年，容桂街道工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到1376.4億元，順德人習(xí)慣稱(chēng)之為“千億大鎮(zhèn)”［4］。隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會(huì)沖突尖銳相互交織，已嚴(yán)重制約了容桂下一步的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。為了解決人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量大而行政管理能力弱化的現(xiàn)實(shí)，在“上級(jí)驅(qū)動(dòng)”、“基層推動(dòng)”及“ 主體主動(dòng)”［5］的背景下，2009 年 11 月，容桂街道“ 簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)試點(diǎn)改革正式啟動(dòng)。這次改革不僅實(shí)現(xiàn)了地方政府從“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變［6］，而且實(shí)現(xiàn)了地方治理體系和地方治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。

（一）“橫向重塑”：公共權(quán)力優(yōu)化、黨政機(jī)構(gòu)重組與公共服務(wù)提升

1.擴(kuò)展行政管理權(quán)限。隨著市場(chǎng)化力量不斷地深化發(fā)展，城市化進(jìn)程中的容桂街道面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型的重任，社會(huì)管理事務(wù)逐漸增多。社會(huì)管理能力不足、轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給不足等制約因素導(dǎo)致其難以有效地進(jìn)行城市管理。有學(xué)者和媒體把容桂街道形容為“人小衣大、小馬拉大車(chē)”。如在城市管理與行政事務(wù)處理中，容桂街道經(jīng)常處于尷尬境地，既沒(méi)有行政審批權(quán)，也沒(méi)有行政處理權(quán)，僅充當(dāng)“檢查員”“協(xié)調(diào)者”角色，處理事務(wù)的難度比較大。為了解決鎮(zhèn)/街道所面臨的困境，根據(jù)順德區(qū)委辦公室頒布的《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)街道行政管理權(quán)限的意見(jiàn)》，按照“宏觀決策上移、微觀管理下移”原則，在保持容桂街道建制不變的前提下，順德區(qū)通過(guò)授權(quán)、委托和下延機(jī)構(gòu)等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等方面依法賦予容桂街道辦事處縣級(jí)行政管理權(quán)限，使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

2009年12月1日，順德區(qū)下放給容桂街道316項(xiàng)權(quán)限，涉及組織工作辦公室、財(cái)政辦公室等10個(gè)部門(mén)。按照簡(jiǎn)政放權(quán)的原則，順德區(qū)政府在下放審批權(quán)限的同時(shí)，把相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限也下放到容桂街道，使其社會(huì)管理能力更到位、更有效。2010年9月8日，包括容桂街道在內(nèi)的順德轄區(qū)內(nèi)10大鎮(zhèn)/街正式開(kāi)始行使縣級(jí)行政管理權(quán)限。順德區(qū)政府梳理出區(qū)級(jí)行政審批、征收等8大類(lèi)行政管理事項(xiàng)5205項(xiàng)。順德區(qū)政府正式把其中的3197項(xiàng)行政管理事權(quán)劃歸鎮(zhèn)/街行使，容桂街道成為廣東省“管事”最多的鎮(zhèn)街之一［7］。

2.重組黨政職能機(jī)構(gòu)。在賦予容桂街道縣級(jí)行政管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，容桂街道以黨政組織部門(mén)為突破口，對(duì)黨政組織架構(gòu)進(jìn)行重組和優(yōu)化。首先，容桂街道整理出黨委—政府機(jī)構(gòu)共28個(gè)職能部門(mén)，為機(jī)構(gòu)重組和改革奠定基礎(chǔ)。其次，按照“同類(lèi)合并、上下對(duì)接、權(quán)責(zé)一致”的原則，容桂街道把原來(lái)的28個(gè)黨政部門(mén)、街道單位及部分雙管單位整合為11個(gè)機(jī)構(gòu)和2個(gè)分局，13個(gè)機(jī)構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)均由街道辦黨工委副書(shū)記、黨工委委員和辦事處副主任兼任，實(shí)現(xiàn)了黨政決策的科學(xué)化和管理的扁平化。通過(guò)黨政內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重塑，容桂街道已初步建立起黨政合署辦公、決咨委決策與監(jiān)督的既有分工又有合作的黨政組織新架構(gòu)，形成了決策高效、執(zhí)行有力、監(jiān)督多元的黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)作體系。再次，為了暢通和拓寬民意表達(dá)渠道，2010年1月，容桂街道成立了順德地區(qū)第一個(gè)鎮(zhèn)街級(jí)公共決策與事務(wù)咨詢委員會(huì)（決咨委）。容桂街道黨工委、街道辦主動(dòng)從轄區(qū)的黨代表、人大政協(xié)委員、居（村）民代表、工商企業(yè)代表等人士中選取具備較強(qiáng)的參政議政能力、熱心社會(huì)事務(wù)、有為容桂經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作貢獻(xiàn)的熱心人士，并把其聘為決咨委委員，使其能參與到政府的重大決策和對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督。

3.提升政府服務(wù)水平。根據(jù)順德區(qū)委頒布的《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)/街道行政管理權(quán)限的意見(jiàn)》規(guī)定：順德區(qū)要構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)一體化的行政服務(wù)體系，強(qiáng)化區(qū)行政服務(wù)中心的服務(wù)功能。2010年5月，容桂街道籌建容桂行政服務(wù)中心并投入使用。容桂將街道各個(gè)職能部門(mén)集中在一個(gè)辦公場(chǎng)地，該場(chǎng)地共兩層，占地面積為1390平方米，共設(shè)置了70個(gè)對(duì)外窗口。本著便民利民的服務(wù)宗旨，行政服務(wù)中心采取“窗口式”服務(wù)和“一站式”服務(wù)的服務(wù)機(jī)制，方便市民辦理各種事務(wù)。為了保障服務(wù)質(zhì)量，容桂街道由街道紀(jì)工委和特約監(jiān)察員采取明察暗訪的方式對(duì)工作人員進(jìn)行公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，營(yíng)造風(fēng)清氣正、公平公正的政務(wù)環(huán)境。

為了提升政府服務(wù)質(zhì)量，容桂街道主動(dòng)將政府服務(wù)延伸到基層社區(qū)（村）。2010年1月，容桂街道在華口、馬崗、海尾、紅星等4個(gè)社區(qū)/村進(jìn)行設(shè)立行政服務(wù)中心試點(diǎn)工程，探索社區(qū)/村政府公共服務(wù)體制改革。在此基礎(chǔ)上，2010年下半年，容桂街道所轄的26個(gè)村居全部建成社區(qū)（村）行政服務(wù)中心作為承接政府工作的平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)延伸到基層的目的?？傊?，社區(qū)/村行政服務(wù)中心的成立不僅保證了政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，而且能夠保證政府下派的行政任務(wù)能夠順利完成。

（二）“縱向放權(quán)”：政府放權(quán)、社會(huì)組織發(fā)育與治理結(jié)構(gòu)變革

在城市化和市場(chǎng)化的雙重作用下，外來(lái)人口的入駐在強(qiáng)化居村民原子化程度的同時(shí)，政府和居村委會(huì)的社會(huì)管理和公共服務(wù)供給壓力也在不斷加大。如何能夠更好地為外來(lái)人口提供公共服務(wù)、滿足多元化公共服務(wù)需求來(lái)實(shí)現(xiàn)基層善治，給基層政權(quán)和居村委會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.政府主動(dòng)培育與發(fā)展社會(huì)組織。為了提升社會(huì)服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織協(xié)同運(yùn)作以滿足民眾的多元化訴求，在容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革方案指導(dǎo)下，政府將無(wú)法供給的公共服務(wù)通過(guò)委托、授權(quán)及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移給民間社會(huì)組織，通過(guò)市場(chǎng)化等方式將自律自管、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的管理事項(xiàng)有序地轉(zhuǎn)向社會(huì)，減少政府對(duì)市場(chǎng)的不正當(dāng)?shù)母深A(yù)［8］。根據(jù)順德區(qū)培育社會(huì)組織的相關(guān)規(guī)定及容桂地區(qū)實(shí)際，容桂街道承擔(dān)起培育社會(huì)組織，讓其承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移相關(guān)職能的重任。

首先，容桂街道變革了社會(huì)組織登記制度，降低了社會(huì)組織的成立門(mén)檻。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范社會(huì)組織管理加快社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定，容桂街道打破了雙重管理體制的制約，建立了社會(huì)組織直接登記制度。民間社會(huì)組織的申請(qǐng)人可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，不再要求其他政府部門(mén)擔(dān)任社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門(mén)。其次，容桂街道大力扶持社會(huì)組織成長(zhǎng)，促使其更好地承接政府轉(zhuǎn)移的職能。在經(jīng)濟(jì)來(lái)源上，政府建立了社會(huì)組織專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展基金，促進(jìn)民間社會(huì)組織功能的發(fā)揮。在組織發(fā)展上，政府建立了完善的社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)和培養(yǎng)制度，為符合條件的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人提供培訓(xùn)服務(wù)。在物質(zhì)支持上，政府為符合條件的社會(huì)組織提供公辦場(chǎng)地等方面的支持，實(shí)行免租、減租等優(yōu)惠政策。最后，政府不斷地完善對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督與管理。在轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之前，政府通過(guò)聘請(qǐng)第三方對(duì)社會(huì)組織的能力與資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)部分不自律、功能發(fā)揮不顯著的社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)整和整改，沒(méi)有達(dá)到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織被撤銷(xiāo)。截至2013年7月，容桂街道已經(jīng)成立了包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)兩類(lèi)社會(huì)組織共126家。社會(huì)團(tuán)體有47個(gè)，涉及工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)2個(gè)、公益慈善類(lèi)27個(gè)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)6個(gè)、文化體育類(lèi)11個(gè)以及聯(lián)誼類(lèi)1個(gè)；民辦非企業(yè)單位有79個(gè)，教育類(lèi)65個(gè)、文化體育類(lèi)6個(gè)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)3個(gè)、勞動(dòng)就業(yè)類(lèi)4個(gè)以及衛(wèi)生類(lèi)1個(gè)［9］。

2.社會(huì)組織的成長(zhǎng)與政社協(xié)同的構(gòu)建。根據(jù)順德區(qū)委、區(qū)政府的社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃方案，結(jié)合容桂地區(qū)的實(shí)際情況，容桂街道把“經(jīng)濟(jì)合作交流類(lèi)”、“社會(huì)管理與公共服務(wù)類(lèi)”及“文體建設(shè)類(lèi)”社會(huì)組織作為重點(diǎn)發(fā)展與培育對(duì)象。經(jīng)過(guò)近四年的發(fā)展，容桂街道社會(huì)組織培育工作取得較大進(jìn)步，并初步理順政府、社會(huì)及市場(chǎng)之間的關(guān)系。

（1）在經(jīng)濟(jì)合作交流類(lèi)社會(huì)組織上，容桂街道商會(huì)是以在容桂登記注冊(cè)的民營(yíng)工商企業(yè)為主體自愿組成的非盈利性民間組織，是在2000年5月由容奇鎮(zhèn)商會(huì)、桂洲鎮(zhèn)商會(huì)合并而成的。2012年10月，在原容桂商會(huì)的基礎(chǔ)上，容桂商會(huì)升級(jí)為容桂總商會(huì)。升級(jí)之后容桂總商會(huì)在容桂地區(qū)公共事務(wù)中扮演了更多的角色。第一，容桂總商會(huì)利用其自身優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。為了穩(wěn)定企業(yè)員工隊(duì)伍，容桂總商會(huì)自發(fā)設(shè)立了互助基金委員會(huì)制度，會(huì)員企業(yè)的員工在遇到突發(fā)性疾病、交通事故及家庭遭遇突變等急需資金時(shí)可以申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)援助，及時(shí)提供緊急救援，這一慈善事業(yè)被譽(yù)為“企業(yè)內(nèi)部的社?！保?0］。容桂總商會(huì)還設(shè)立了“扶貧助學(xué)基金”，對(duì)容桂地區(qū)的經(jīng)濟(jì)困難民眾、孤寡老人進(jìn)行扶助；對(duì)學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀、家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生給予必要的資助。第二，容桂總商會(huì)還積極承擔(dān)政府委托和轉(zhuǎn)移的部分職能，減輕了政府的日常工作量。2012年3月，順德區(qū)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局和容桂街道正式把“星光企業(yè)”申報(bào)的發(fā)動(dòng)、培訓(xùn)、申報(bào)等相關(guān)工作下放給容桂總商會(huì)，由其承擔(dān)政府的相關(guān)職能，形成了政府與總商會(huì)的分工與協(xié)作機(jī)制，大大提高了政府行政審批的效率。第三，容桂總商會(huì)搭建政府與企業(yè)的橋梁，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。容桂總商會(huì)采取座談會(huì)的形式，提供街道領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)面對(duì)面接觸與交流，從而使政府了解企業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題。

（2）在社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織上，通過(guò)培育和發(fā)展社會(huì)組織，容桂街道以委托、授權(quán)、購(gòu)買(mǎi)等方式，將部分社會(huì)事務(wù)交由市場(chǎng)中介和社會(huì)組織承擔(dān)。2011年5月，容桂街道成功培育了順德區(qū)首家專(zhuān)門(mén)為殘疾人提供服務(wù)的庇護(hù)工場(chǎng)——伍威權(quán)庇護(hù)工場(chǎng)。容桂伍威權(quán)庇護(hù)工場(chǎng)主要功能在于為殘疾人提供庇護(hù)性的就業(yè)崗位，開(kāi)展各種形式的教育培訓(xùn)來(lái)提高殘疾人的勞動(dòng)技能和職業(yè)素養(yǎng)，使其能很好地融入社會(huì)就業(yè)，能夠在社會(huì)上找到自身發(fā)展的空間。此外，經(jīng)容桂街道教育部門(mén)、民政部門(mén)審批同意，成立了順德區(qū)第一家非營(yíng)利性民辦特殊兒童教育中心——容桂星愿自閉癥康復(fù)中心，該中心專(zhuān)門(mén)為轄區(qū)內(nèi)200多名自閉癥兒童提供專(zhuān)業(yè)性教育和康復(fù)訓(xùn)練。

2010年8月，在容桂街道社會(huì)工作局的引導(dǎo)下，在地區(qū)青年企業(yè)家倡導(dǎo)下，容桂成立了具有非營(yíng)利性質(zhì)的青少年促進(jìn)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“青促會(huì)”）。青促會(huì)主要致力于發(fā)展各類(lèi)青少年公益事業(yè)，以民間力量參與青少年事務(wù)的管理，為青少年的健康成長(zhǎng)提供全方位的幫助。受容桂街道教育局的委托，青促會(huì)正式介入公立幼兒園的日常管理，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)公益組織監(jiān)管公立幼兒園的先河。在此基礎(chǔ)上，青促會(huì)購(gòu)買(mǎi)啟創(chuàng)社工的服務(wù)并建立“飛揚(yáng)地帶”。通過(guò)“學(xué)?！彝ァ鐓^(qū)”三位一體的服務(wù)理念，促進(jìn)青少年與學(xué)校、家庭和社區(qū)三者之間的良性互動(dòng)，幫助青少年挖掘潛能、發(fā)展所長(zhǎng)。

（3）在社會(huì)文化類(lèi)社會(huì)組織上，隨著容桂地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，大量高學(xué)歷人才的入駐，民眾對(duì)地區(qū)的文化服務(wù)需求越來(lái)越高。容桂街道把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化發(fā)展結(jié)合性發(fā)展作為提升容桂地區(qū)文化服務(wù)的抓手。在街道層面上，容桂街道啟動(dòng)了“文體社會(huì)組織培育工程”，將文體服務(wù)由政府供給轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織供給，提升了容桂地區(qū)文體服務(wù)的水平。目前，容桂街道已經(jīng)成立了容桂街道文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、容桂街道體育聯(lián)合會(huì)。

在居村委會(huì)的引導(dǎo)、支持和資助下，各社區(qū)/村培育了大量草根型社會(huì)組織。在筆者調(diào)查的9個(gè)社區(qū)，大量草根型社會(huì)組織在居村委會(huì)的指導(dǎo)和支持下成立。為了保證他們能夠順利地開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)，各居村委會(huì)為社會(huì)組織提供場(chǎng)地及相關(guān)的配套設(shè)施。例如，在海尾社區(qū)，居委會(huì)每月給社區(qū)內(nèi)的舞蹈隊(duì)、太極隊(duì)等600元的補(bǔ)貼。作為基層社會(huì)重要行動(dòng)者，草根型社會(huì)組織具有天然的優(yōu)勢(shì)，他們通過(guò)舉辦的文體娛樂(lè)活動(dòng)，有效地把社區(qū)/村中的居民聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)居民之間的深入了解與溝通，居民之間的信任關(guān)系逐步確立起來(lái)，居民之間的互助行為逐漸形成［11］。在某種意義上，草根型社會(huì)組織所體現(xiàn)的意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)娛樂(lè)，民眾在此基礎(chǔ)上建立的橫向網(wǎng)絡(luò)，完全不同于我國(guó)社區(qū)中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的垂直網(wǎng)絡(luò)，這種橫向的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本產(chǎn)生的重要源泉［12］。

通過(guò)改革，容桂街道實(shí)現(xiàn)了從以政府管理為主向吸納社會(huì)組織參與社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變，從而形成政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)的新格局。在某種意義上，政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移社會(huì)管理職能突破了傳統(tǒng)的行政框架和管理理念，調(diào)整了政府在社會(huì)治理中的角色定位，理順了政府與社會(huì)組織之間的良性關(guān)系。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系實(shí)踐價(jià)值與實(shí)踐限度

通過(guò)改革實(shí)踐的分析，容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革不僅重塑了黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了黨政組織的運(yùn)作機(jī)制，而且通過(guò)理順政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系，變革了地方治理結(jié)構(gòu)，初步形成了政府與社會(huì)組織協(xié)同運(yùn)作的基本格局。這一改革對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新地方治理體系具有一定的積極意義。但這一改革自身也面臨著難以破解的結(jié)構(gòu)性約束而使改革難以具有徹底性。

（一）實(shí)踐價(jià)值

1.為實(shí)現(xiàn)地方政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變提供思路。改革開(kāi)放以來(lái)的地方政府是一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體與政治主體的混合型政權(quán)組織，基層政權(quán)憑借其公家身份控制著社會(huì)資源，從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一方面，基層政權(quán)通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為國(guó)家的財(cái)政收入奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段制造了大量的社會(huì)沖突、激發(fā)了政府與民眾的深層矛盾。中央政府力圖通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)敦促基層政府職能轉(zhuǎn)變。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革并沒(méi)有帶來(lái)基層政府職能的轉(zhuǎn)變，而是出現(xiàn)了基層政府的財(cái)力下降、公共服務(wù)能力弱化等一系列負(fù)面效應(yīng)［13］。如何實(shí)現(xiàn)基層政府從“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變是理論工作者和改革實(shí)踐者普遍關(guān)注的重要議題。而本研究所呈現(xiàn)的容桂街道改革的探索在一定程度上為基層政府從“經(jīng)營(yíng)性行為”向“服務(wù)性行為”轉(zhuǎn)變提供了一種改革路徑。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，廣東省珠江三角洲地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）憑借政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與外部要素主導(dǎo)的外向型經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平的快速增長(zhǎng)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)發(fā)展，其發(fā)展背后面臨的深層次問(wèn)題已經(jīng)不斷凸顯，并制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。在這個(gè)意義上，容桂街道改革實(shí)現(xiàn)對(duì)探索構(gòu)建“服務(wù)型政府”具有一定的探索性意義。需指出的是，地方政府“服務(wù)性行為”轉(zhuǎn)向并不意味著革除“經(jīng)營(yíng)性行為”，而是要實(shí)現(xiàn)地方政府的“經(jīng)營(yíng)性行為”與“服務(wù)性行為”協(xié)調(diào)性發(fā)展。

2.為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化積累經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。俞可平把國(guó)家治理體系現(xiàn)代化劃分為五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：公共權(quán)力運(yùn)作規(guī)范化與制度化、民主化、法治化、效率及協(xié)調(diào)［14］。國(guó)家治理體系指規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行和保障社會(huì)和諧的一系列制度和程序，涉及政府治理、社會(huì)治理和市場(chǎng)治理等范疇。隨著市場(chǎng)化和民主化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)了國(guó)家和地方在治理層面上出現(xiàn)危機(jī)。這一現(xiàn)實(shí)呼喚著國(guó)家治理體制的改革和轉(zhuǎn)型。中國(guó)國(guó)家治理體制的改革和轉(zhuǎn)型是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型之間張力的一種漸進(jìn)式的、結(jié)構(gòu)性的適應(yīng)過(guò)程［15］。實(shí)際上，從國(guó)家治理體系的層面上來(lái)看，地方治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，地方治理能力的提升為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供重要的保障。在某種意義上，容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的實(shí)踐探索正是扎扎實(shí)實(shí)地踐行創(chuàng)新地方治理體系的典型案例。通過(guò)“橫向重組”和“縱向放權(quán)”，容桂街道既涉及黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化，又涉及政府、社會(huì)及市場(chǎng)關(guān)系的理順，從而探索出一條政府與社會(huì)協(xié)同發(fā)展之路。容桂街道的探索為廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的下一步轉(zhuǎn)型提供了借鑒，其為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平的提升與治理能力的現(xiàn)代化提供了“容桂樣本”。

（二）實(shí)踐限度

雖說(shuō)容桂街道的改革實(shí)踐在一定程度上探索出基層政府從“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變的線路，實(shí)現(xiàn)了地方治理體系的創(chuàng)新，但這一改革也具有一定的實(shí)踐限度。一方面，容桂街道改革探索屬于“治理創(chuàng)新”層面的改革，而不具有鮮明的“政權(quán)改革”層面的改革意涵；另一方面，這一改革受到的結(jié)構(gòu)性因素制約突出致使改革具有一定的限度。

1.改革過(guò)程中黨政、市場(chǎng)及社會(huì)關(guān)系的不均衡分配導(dǎo)致改革具有不徹底性。通過(guò)對(duì)改革實(shí)踐的觀察，我們發(fā)現(xiàn)這一改革既涉及黨政內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的變革，又涉及黨政組織機(jī)構(gòu)外部治理結(jié)構(gòu)的變化，其在一定程度上可以界定為綜合性改革。但這一改革仍然屬于治理層面的改革，并沒(méi)有真正意義上的政權(quán)改革意涵［16］。雖說(shuō)這次改革既涉及黨政組織機(jī)構(gòu)的變革，又涉及政府、社會(huì)及市場(chǎng)關(guān)系的理順與調(diào)整，但黨政、社會(huì)及市場(chǎng)之間關(guān)系調(diào)整的格局具有一定的不均衡性。在整個(gè)改革中，黨委和政府始終處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。如果說(shuō)這一改革實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)多元協(xié)同治理的新的地方治理體系，那么這一新的地方治理體系實(shí)質(zhì)上是黨委執(zhí)掌政權(quán)、政府主導(dǎo)治理的前提下的多元協(xié)同共治。在黨政主導(dǎo)下，這種地方治理格局的創(chuàng)新既使得政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同具有非對(duì)稱(chēng)性，也使得政府與社會(huì)組織的合作呈現(xiàn)出不平等性，因而這一改革具有不徹底性。雖說(shuō)容桂街道改革屬于治理層面的改革，不具有政權(quán)改革的意涵，沒(méi)有觸動(dòng)基層政權(quán)的本質(zhì)和內(nèi)核，但是基層政府的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制已出現(xiàn)了新變化，因而這一改革同樣值得肯定。

2.這一改革受到結(jié)構(gòu)性因素約束進(jìn)而削弱改革的成效。雖說(shuō)這一改革已得到廣東省政府甚至中央政府的指導(dǎo)與支持，但在改革的具體實(shí)施過(guò)程中，仍與政策文本存在一定的距離。由于歷史的慣性，現(xiàn)行的行政體制具有一定的集權(quán)色彩，上級(jí)政府下達(dá)的行政命令，基層政權(quán)必須無(wú)條件地執(zhí)行，而缺乏依據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行討價(jià)的余地。在容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革過(guò)程中，簡(jiǎn)政放權(quán)的本意是促進(jìn)基層政府行為的轉(zhuǎn)變。然而，在改革實(shí)踐的過(guò)程中，壓力型行政體制給基層政府改革提出了新的挑戰(zhàn)。隨著放權(quán)改革的持續(xù)推進(jìn)，在上級(jí)政府下達(dá)給街道辦越來(lái)越多的各類(lèi)行政任務(wù)的同時(shí)，街道辦與社區(qū)（村）之間也存在著這種配合關(guān)系，這就導(dǎo)致社區(qū)（村）的各類(lèi)行政任務(wù)也在不斷地增多。與權(quán)力下放相伴隨的便是各類(lèi)社會(huì)事務(wù)的下放，與之前相比，社區(qū)（村）行政服務(wù)中心成立后政府下派的工作任務(wù)逐漸增多。地方治理中“上面千條線、下面一根針”的困境并沒(méi)有被打破。

在壓力型行政體制下，上級(jí)政權(quán)源源不斷地將與基層政府服務(wù)與管理職能無(wú)關(guān)的行政任務(wù)納入到政府職能的范圍內(nèi)，致使其難以向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，如果不革除現(xiàn)行的壓力型行政體制，則很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的服務(wù)型政府。這就要求高層政府切實(shí)拋棄阻礙基層政府轉(zhuǎn)型所遭遇的深層次結(jié)構(gòu)性障礙。只有消除這些結(jié)構(gòu)性障礙，才能從本質(zhì)上為基層政府改革鋪平道路，推動(dòng)改革繼續(xù)前行，否則只能陷入改革的怪圈之中。

四、簡(jiǎn)短的結(jié)論

通過(guò)改革從“橫向重塑”向“縱向放權(quán)”的邁進(jìn)，容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革呈現(xiàn)出一幅地方治理體系創(chuàng)新的實(shí)踐圖景。通過(guò)這兩個(gè)改革維度的分析可以看到，容桂街道地方治理體系創(chuàng)新實(shí)踐是建構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度框架、實(shí)現(xiàn)地方治理轉(zhuǎn)型的基本保障，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要前提。在某種意義上，容桂街道的探索不僅為實(shí)現(xiàn)政府從“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變提供了一套思路，而且在實(shí)踐中擔(dān)當(dāng)著創(chuàng)新地方治理體系的重任，其改革實(shí)踐對(duì)其他地區(qū)具有一定的借鑒意義。

雖然因改革的實(shí)踐過(guò)程與結(jié)構(gòu)性因素的制約，容桂街道“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革具有一定的限度，但容桂街道的改革探索確實(shí)是中國(guó)地方治理體系創(chuàng)新中一個(gè)值得關(guān)注的典型案例，其改革的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)リP(guān)注與總結(jié)。

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