◎丁國峰 （昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南昆明650500）

我國網(wǎng)絡(luò)群體性事件法治的路徑選擇

◎丁國峰 （昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南昆明650500）

網(wǎng)絡(luò)群體性事件對社會發(fā)展具有重要引導(dǎo)作用，有利于對政府及其工作人員進行監(jiān)督，促進社會變革和進步，但它極易演化為現(xiàn)實群體性事件而阻礙經(jīng)濟發(fā)展、破壞社會秩序?，F(xiàn)行引發(fā)網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法治因素缺失，主要表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范不健全；行政法治機制不具體，網(wǎng)絡(luò)對話法律機制不足，網(wǎng)絡(luò)預(yù)警法律機制空缺，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制滯后；司法追究機制不明確。應(yīng)該建立健全網(wǎng)絡(luò)群體性事件法治的合理路徑，確立法律治理的基本原則；構(gòu)建法律治理的制度體系；健全行政法治機制，建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，加強行政問責(zé)，完善執(zhí)法協(xié)調(diào)程序，建立網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機制；推動司法機制的創(chuàng)新和完善，增強網(wǎng)絡(luò)司法公信力。

網(wǎng)絡(luò)；群體性事件；法治；公信力

狹義的網(wǎng)絡(luò)群體性事件，是指在一定社會背景下形成的“網(wǎng)中人”群體，為了共同利益，利用網(wǎng)絡(luò)進行串聯(lián)和組織，公開干擾網(wǎng)中網(wǎng)外秩序，干擾網(wǎng)絡(luò)正常運行，造成不良社會影響，乃至可能危及社會穩(wěn)定的集群事件［1］。它廣義上，是指網(wǎng)民群體圍繞某一主題、基于不同目的，以網(wǎng)絡(luò)聚焦的方式制造社會輿論，促進社會行動的傳播過程。它可能是自發(fā)的，也可能是受組織的；可能是有序健康的，也可能是無序不健康乃至是非法的。網(wǎng)絡(luò)群體性事件發(fā)生的領(lǐng)域特殊，除了具有集群性、規(guī)模性、沖突性和制度外行動等特征，還具有虛實交互性、范圍廣泛性、瞬間爆發(fā)性和認識的偏差性等鮮明特征。網(wǎng)絡(luò)群體性事件對社會發(fā)展具有重要的引導(dǎo)作用，又極易制造不穩(wěn)定因素，妨礙正常的社會秩序，對其實施法律規(guī)制意義重大。

一、網(wǎng)絡(luò)群體性事件問題的提出——法治缺失

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡(luò)已成為公眾生活的重要組成部分。根據(jù)相關(guān)資料顯示，近些年，網(wǎng)民對民生、時政、體育新聞的關(guān)注不斷上升，關(guān)注的對象主要為明星、央企、中央、軍隊、腐?。?］，等等。 在《烏合之眾》一書中，法國心理學(xué)家勒龐認為，群體具有簡單、極端的情感，他們對于周圍的各種意見、想法和信念，要么全盤接受，將其視為絕對真理；要么一概拒絕，視為絕對謬論，即公眾具有從眾心理［3］。公眾既高度關(guān)注網(wǎng)絡(luò)，又具有從眾心理，致使群體性事件頻繁爆發(fā)。網(wǎng)絡(luò)問政方面的主要有：“表叔”案件、“蠢局長微博開房事件”、“湖北天價巡視組事件”，等等；民生方面的有：云南晉寧躲貓貓事件、油價“8 時代”、“毒膠囊”，等等；司法公平與正義方面主要有：杭州70碼飆車案、湖北“鄧玉嬌”案、“藥家鑫”案、“李昌奎”案等。各類網(wǎng)絡(luò)群體性事件不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)高發(fā)性、多元化趨勢。從社會學(xué)角度看，網(wǎng)絡(luò)群體性事件日漸增多，有兩方面的原因。其一，中國公民特殊的社會文化心態(tài)?！翱v觀近幾年的網(wǎng)絡(luò)群體性事件，凡是能夠聚集成公共輿論，得到持久關(guān)注，并大規(guī)模吸引民眾參與討論的網(wǎng)絡(luò)事件，必然涉及社會不公平、公權(quán)私用、貪污腐敗等問題，因為這些問題觸及的是人們最敏感的那根神經(jīng)”［4］。在中國傳統(tǒng)文化中，弱勢群體利益受到侵害，他們不是通過法律尋求權(quán)利救濟，而是選擇“上訪”“鬧事”等方式，期待“高層”“清官”出現(xiàn)。其二，法律和民意訴求機制不健全。當前，規(guī)范、約束公民在網(wǎng)絡(luò)空間中表達理性、發(fā)表意見的法律制度供給不足，以致公眾表達利益訴求的方式過于簡單、粗暴。此外，民意訴求表達機制不健全，網(wǎng)絡(luò)空間成為公民表達訴求的最后一根救命稻草。無論是公民不愛法律而獨好“上訪”“鬧事”，還是公民表達訴求的方式過于簡單、懶散以及表達訴求的渠道嚴重受阻，都能反映出網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律治理機制缺失。部分公民獨好“上訪”“鬧事”，至少可以反映出法律對于這部分公民而言不是一項“好”的選擇；公民表達利益訴求的方式過于簡陋以及表達訴求的渠道嚴重受阻，這更加反映出網(wǎng)絡(luò)群體性事件急需法律治理。

網(wǎng)絡(luò)群體性事件不能得到有效治理，將會迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實中的群體性事件，侵蝕政府統(tǒng)治根基、威脅公民生命健康、破壞司法公信力，影響社會穩(wěn)定。為了有效治理網(wǎng)絡(luò)群體性事件，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，需要認真探究法治缺失的原因。

二、引發(fā)網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法治因素分析

當前，網(wǎng)絡(luò)群體性事件頻發(fā)，其惡劣影響愈加凸顯，而法治機制缺失，極不利于對其徹底根治。網(wǎng)絡(luò)事件法治缺失的原因是多方面的，首先，法律規(guī)范體系不健全，導(dǎo)致法治基石不堅；其次，行政法治機制不具體，致使法治落空；再次，司法救濟機制難以有效發(fā)揮，使得法治霧里看花、停滯不前。

（一）法律規(guī)范不健全

法律規(guī)范不健全，無法保障有效的制度供給，不僅致使公民因權(quán)利無法得到有效救濟而通過網(wǎng)絡(luò)維權(quán)，還造成公民的網(wǎng)絡(luò)行為缺乏法律規(guī)范，以致粗暴、非法，損害社會公共利益。法律規(guī)范不健全的表現(xiàn)主要在于以下三個方面：

1.公民基本權(quán)利保護法律規(guī)范不完善。公民基本權(quán)利保護的法律制度缺陷主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，公民的基本權(quán)利得不到有效保護，遭受隨意踐踏。隨著我國現(xiàn)代化進程的推進，社會急劇轉(zhuǎn)型，工人下崗、房屋拆遷和環(huán)境污染等問題不斷凸顯，致使部分公民的利益受到嚴重損害?，F(xiàn)行保障公民基本權(quán)利的規(guī)范性法律文件有《憲法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《民法通則》《刑法》等，盡管有如此多的法律制度都為公民提供保護，但公民房屋還是被暴力拆除，職業(yè)病難以得到根本救治，時常遭遇城管毆打，遭到收容遣送等不公社會現(xiàn)象。當前法律多為宣示性、原則性，對公民基本權(quán)利的保護力度不夠，以致法律遭到政府、社會組織的任意踐踏。其二，公民基本權(quán)利遭受侵害，但權(quán)利救濟渠道不暢通。根據(jù)《憲法》《人民代表大會組織法》《信訪條例》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律法規(guī)的規(guī)定，國家建立人民代表大會制度、政治協(xié)商制度等以監(jiān)督法律的實施，維護公民的權(quán)利；公民亦可通過訴訟、信訪等方式維權(quán)，但暴力拆遷、非法拘留、貪污腐敗等現(xiàn)象一再發(fā)生，其生動證明公民維權(quán)渠道受阻，迫不得已通過網(wǎng)絡(luò)“上訪”“鬧事”。

2.引導(dǎo)性法律規(guī)范缺失。在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律文件中，禁止性、強制性規(guī)范較多，引導(dǎo)性法律規(guī)范不足?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播反對憲法所確定的基本原則。當前的法律規(guī)范過分強調(diào)法律的制裁性和打擊力，強行性、禁止性規(guī)范較多，而引導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性法律規(guī)范不足。網(wǎng)絡(luò)群體性事件的爆發(fā)，當然存在不法分子別有用心，煽動網(wǎng)民情緒，制造事端，擾亂社會正常秩序，但主要還是維權(quán)途徑受阻，企圖通過網(wǎng)絡(luò)維權(quán)或者對社會不公、道德淪喪等問題的憤慨、宣泄，大多數(shù)此類事件是值得同情并應(yīng)給予保護的。對于此種社會現(xiàn)象，過分強調(diào)制裁、禁止、扼殺、打壓，極不利于事件的根本性解決，反而是制造不公，招致潛伏事端進一步擴大的危機。對于此類事件的法律治理，生硬性、制裁性的法律規(guī)范難以達到治理的根本目的，迫切需要引導(dǎo)性法律規(guī)范進行調(diào)整和規(guī)制。

3.網(wǎng)絡(luò)安全法律規(guī)范不健全。目前，涉及調(diào)整網(wǎng)絡(luò)安全的法律規(guī)范主要有兩類：第一類主要是打擊網(wǎng)絡(luò)違反犯罪行為的法律規(guī)范，包括《刑法》《治安管理處罰法》《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《網(wǎng)監(jiān)部門信息網(wǎng)絡(luò)案件管轄暫行規(guī)定》等。如《刑法》第287條規(guī)定，利用計算機實施金融詐騙、盜竊、貪污、挪用公款、竊取國家秘密或者其他犯罪的，依照本法有關(guān)規(guī)定定罪處罰?，F(xiàn)行法律規(guī)定過分側(cè)重于事后救濟，缺乏人文關(guān)懷以及對公民基本權(quán)利的保障，極易導(dǎo)致矛盾激化，不利于網(wǎng)絡(luò)群體性事件的源頭治理。第二類是保障互聯(lián)網(wǎng)安全的法律規(guī)范，包括《互聯(lián)網(wǎng)安全保護技術(shù)措施規(guī)定》《網(wǎng)監(jiān)部門信息網(wǎng)絡(luò)案件管轄暫行規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等。當前法律規(guī)定主要通過技術(shù)手段以及規(guī)范網(wǎng)絡(luò)運營商的行為來保障網(wǎng)絡(luò)安全，不但法律效力低，而且缺乏針對性，無法有效治理網(wǎng)絡(luò)群體性事件。雖然法律打擊違法犯罪行為，通過技術(shù)手段保證網(wǎng)絡(luò)安全，但網(wǎng)絡(luò)上的各種“暴動”、粗俗行為，欺詐行為，虛假宣傳行為，侵犯公民肖像權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等行為仍大量存在，公眾群體在網(wǎng)絡(luò)空間中的言論未得到有效規(guī)制，公眾利益訴求表達仍顯簡單、粗暴。

（二）行政法治機制缺失

網(wǎng)絡(luò)群體性事件的頻發(fā)致使其惡性影響不斷凸顯，與行政法治機制缺失密切相關(guān)，行政法治機制缺失主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.網(wǎng)絡(luò)對話法律機制不足。在網(wǎng)絡(luò)群體性事件中存在兩個輿論場：一是政府通過權(quán)威發(fā)布和權(quán)威解讀等方式，自上而下主動釋放信息而形成的官方網(wǎng)絡(luò)輿論場，政府主要利用各類新聞網(wǎng)站傳播國家大政方針，因此，主流新聞網(wǎng)站自然成為政府的輿論陣地；二是公眾通過微博、微信、論壇等發(fā)表言論、表達自己的訴求而形成“民間網(wǎng)絡(luò)輿論場”，微博圈、論壇成為公民輿論的陣地。傳統(tǒng)的行政管理方式使部分官員僅僅滿足于上級部委審查，深諳自上而下的“官方輿論場”中的活動規(guī)則，對自下而上的“民間網(wǎng)絡(luò)輿論場”不聞不問，更有甚者，認為網(wǎng)絡(luò)只是廣大民眾茶余飯后的消遣方式，和政治無關(guān)。現(xiàn)實中，鮮有政府、官員在微博、論壇中和網(wǎng)民對話，大多數(shù)官員注冊微博回應(yīng)網(wǎng)民是迫不得已之舉。如2013年昆明因為PX項目引發(fā)群體性事件，面對網(wǎng)民的瘋狂進攻，市長李文榮不得不開微博回應(yīng)網(wǎng)民。政府有責(zé)任、義務(wù)傾聽民聲，解決民生疾苦，要認識到“改革開放的過程同時也是不斷調(diào)節(jié)人們之間利益關(guān)系的過程”［5］，但是，在當前網(wǎng)絡(luò)群體性事件中，官與民之間的網(wǎng)絡(luò)對話法律機制仍不能成為一種新常態(tài)，影響網(wǎng)絡(luò)群體性事件的有效治理。

2.網(wǎng)絡(luò)預(yù)警法律機制空缺。網(wǎng)絡(luò)群體性事件一旦爆發(fā)將一發(fā)不可收拾，因此，最為理想的治理方式是防患未然，故建立網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機制，有效收集、監(jiān)測、引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論尤為重要。但遺憾的是，我國未形成有效的網(wǎng)絡(luò)預(yù)警法律機制，對網(wǎng)絡(luò)群體性事件嚴重缺乏事前救濟的預(yù)防機制，以致治理效果不顯著。2005年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知，要求采取有效措施預(yù)防群體事件。2013年，十八屆三中全會繪制改革藍圖，為加強對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，國家設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)安全辦公室。網(wǎng)絡(luò)群體性事件的預(yù)防，僅僅依靠中央的力量是難以奏效的，地方也需積極行動，但目前各地方?jīng)]有建立預(yù)防網(wǎng)絡(luò)群體性的組織機構(gòu)，無法進行網(wǎng)絡(luò)輿情的收集、研判。此外，建立起廣泛的情報信息網(wǎng)絡(luò)，還要有一套完備的信息收集、匯報、分析、處理和識別的程序，以及信息發(fā)布的制度，但當前各地方普遍缺乏制度保障，對此類事件的預(yù)警處于非常態(tài)化的階段。

3.行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制不完善。網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性法律文件在制定過程中很少考慮、吸納網(wǎng)民意見，民主參與不足，現(xiàn)行法律規(guī)范難以獲得網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)運營商的認可，以致他們打擦邊球，規(guī)避法律。網(wǎng)站為了簡化程序，怠于執(zhí)行網(wǎng)站備案制度。網(wǎng)民為了信息安全，想方設(shè)法規(guī)避實名制要求，如微博實名制注冊受到網(wǎng)民的極大抵觸。由于執(zhí)法部門和網(wǎng)絡(luò)運營商、網(wǎng)民之間的溝通不足，以致其監(jiān)管工作難以被理解和支持。目前，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法工作由多部門聯(lián)合實施，工信部管網(wǎng)絡(luò)接入，廣電、新聞出版部門管網(wǎng)站內(nèi)容，工商部門管注冊、經(jīng)營，公安部門負責(zé)社會治安管理。各部門分工管理能實現(xiàn)權(quán)力制衡、滿足專業(yè)化和集中力量辦事的要求，但分工執(zhí)法存在一定弊端，由于部門條塊分割，容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、多頭管理、政出多門和執(zhí)法分散等情況，使網(wǎng)絡(luò)運營商、網(wǎng)民的“制度成本”上升，還會出現(xiàn)爭攬權(quán)力、推諉責(zé)任和管控效率低等現(xiàn)象。

4.行政法律責(zé)任不嚴厲。當前，網(wǎng)絡(luò)群體性事件頻發(fā)且呈井噴之勢，其與行政法律責(zé)任缺失嚴厲性密切相關(guān)。政府在面對此類事件時常采取兩種態(tài)度：一種是無視網(wǎng)絡(luò)群體性事件，任其發(fā)展［6］。如郭美美炫富事件，給紅十字會造成巨大損失，但此事最終不了了之；2007年廈門“PX”事件、湖北“石首”事件，政府表現(xiàn)出滯后、消極的責(zé)任追究意識。政府無視網(wǎng)絡(luò)群體性事件發(fā)起主體的相應(yīng)責(zé)任，致使其損害仍在蔓延，這恰巧是政府監(jiān)管職責(zé)不嚴所導(dǎo)致的。政府對網(wǎng)絡(luò)群體性事件的另一種態(tài)度是“堵、蓋、封、壓”，堅決打壓網(wǎng)絡(luò)群體性事件，打壓缺乏法律尺度和責(zé)任約束。如在“昆明PX項目事件”中，政府對網(wǎng)絡(luò)嚴厲管控，禁止評論。政府對此類事件要么采取無視的態(tài)度，要么采取打壓態(tài)度，這反映出行政法律責(zé)任的缺失或不嚴厲，面對網(wǎng)絡(luò)群體性事件，政府基本不用承擔法律責(zé)任的風(fēng)險，以致可以胡亂作為甚而不作為。

（三）司法追究機制不明確

網(wǎng)絡(luò)群體性事件的參與人數(shù)眾多，負面影響大，回避、忽視網(wǎng)絡(luò)輿情不利于此類事件的根本解決，常常使得司法機關(guān)陷入被動局面。在此類事件的處置中，司法機制不明確主要體現(xiàn)在以下三個方面：其一，司法救濟渠道不暢通，公眾利益訴求難以獲得合理救濟，以致網(wǎng)絡(luò)群體性事件的數(shù)量居高不下。目前司法機關(guān)對拆遷案件、司法賠償?shù)劝讣芾黹T檻過高，把許多案件拒之門外，導(dǎo)致司法救濟渠道受阻，民眾不得不通過網(wǎng)絡(luò)“上訪”“鬧事”以維護自身合法權(quán)利。其二，司法對網(wǎng)絡(luò)安全的保護機制不足，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為大量出現(xiàn)，網(wǎng)民行為不文明、不規(guī)范。2013年9月，最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件的司法解釋》，規(guī)定利用信息網(wǎng)絡(luò)誹謗他人，同一誹謗信息實際被點擊、瀏覽次數(shù)達到5000次以上，或者被轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)達到500次以上的可構(gòu)成誹謗罪。司法機關(guān)對利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗犯罪的行為方式、入罪標準、公訴條件等進行規(guī)定，在一定程度上維護了網(wǎng)絡(luò)安全，但相關(guān)制度仍不明確，存在較大缺陷。該解釋的適用范圍顯然較狹窄，僅限于誹謗犯罪。此外，其相關(guān)規(guī)定仍顯粗糙，被瀏覽5000次或者被轉(zhuǎn)發(fā)500次即構(gòu)成犯罪，不考慮行為人的主觀因素，其正義性值得叩問。其三，在司法審判中，司法機關(guān)缺乏信息溝通報告機制、信息處理反饋機制、新聞發(fā)布機制、網(wǎng)絡(luò)輿情研判機制和網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對責(zé)任追究機制等，致使司法活動受到公眾質(zhì)疑和網(wǎng)絡(luò)輿論譴責(zé)，出現(xiàn)了“民意”左右司法的現(xiàn)象，如“藥家鑫”案、“李昌奎”案和“徐英”案等。

三、我國網(wǎng)絡(luò)群體性事件法治的路徑完善

網(wǎng)絡(luò)群體性事件的治理涉及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)防治、行政手段治理、法律規(guī)制和道德教化等重要手段，但要實現(xiàn)對其長效根治不能缺少法治手段，唯有法律規(guī)則才能從根本上預(yù)防和整治此類事件的大規(guī)模爆發(fā)。首先，法治是社會發(fā)展潮流，法治精神日益深入人心，網(wǎng)絡(luò)群體性事件的治理應(yīng)該依靠法律、謹遵正當法律程序。其次，法律規(guī)則具有較強的穩(wěn)定性和公信力。法律的制定、修改程序較為嚴格，規(guī)制網(wǎng)絡(luò)群體性事件，借助法律手段對其徹底治理需設(shè)計完善的制度路徑。最后，法律規(guī)制易于操作，約束力強。法律一旦公布，在社會中會形成一種標準，便于實施和遵守，它以國家強制力為保障。因此，網(wǎng)絡(luò)群體性事件的防治，引入法律、實施法治是現(xiàn)實所需［7］。為此，需要建立健全網(wǎng)絡(luò)群體性事件法治的合理路徑。

（一）確立法律治理的基本原則

網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律治理應(yīng)該遵循及時原則、比例原則和公開原則。此類事件具有瞬間爆發(fā)性，只有及時防范才能防患未然；網(wǎng)絡(luò)群體性事件的爆發(fā)與公眾維權(quán)密切相關(guān)，尊重公眾合法權(quán)益，治理手段合乎比例，方能保障人權(quán)；又因這類事件虛實交互，只有最大限度地信息公開，疏導(dǎo)民憤，方能阻止事態(tài)擴大化。

1.及時原則。當今社會是互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)民數(shù)量日益增多，網(wǎng)絡(luò)成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾M成部分，公眾日益傾向于通過網(wǎng)絡(luò)表達利益和訴求。當公民的正當和不正當利益訴求不能得到政府的及時回應(yīng)時，就會迅速發(fā)展為網(wǎng)絡(luò)群體性事件，甚至?xí)劤涩F(xiàn)實生活中的群體性事件。政府通過法律手段治理此類事件，應(yīng)當及時、迅速，以防事態(tài)擴大、蔓延而造成巨大的現(xiàn)實損害，以促進社會正義全面實現(xiàn)。及時是行政法治的一個重要原則，無論是對網(wǎng)絡(luò)輿情的收集、分析、研判，還是網(wǎng)絡(luò)群體性事件法律機制的實施，都應(yīng)當及時。及時是政府履行本職工作的內(nèi)在要求，是積極對公民負責(zé)任的表現(xiàn)，是樹立政府公信力的重要舉措，是維護社會穩(wěn)定的重要保障。

2.比例原則。比例原則是指國家干預(yù)公民基本權(quán)利時必須適度，最大限度地減少對公民權(quán)利的侵犯。當前，我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，公民與公民之間、公民與國家之間的利益沖突較多，由于國家多項制度不健全，公眾維權(quán)渠道非常有限?；ヂ?lián)網(wǎng)因為傳播速度迅捷、傳播范圍廣的優(yōu)勢，它能快速引發(fā)公眾憤慨聚集于互聯(lián)網(wǎng)，這也是公眾維權(quán)受阻而迫不得已的選擇。網(wǎng)絡(luò)群體性事件中夾雜著大量的公眾利益訴求，飽含著公眾對國家、社會的殷切期待。因此，對此類事件的法律治理，需要遵循比例原則，最大限度地保障公眾權(quán)益。政府在處理此類事件時，所采取的行政措施和手段的強制程度應(yīng)該與網(wǎng)絡(luò)群體性事件的緊急狀況、危害程度相一致，倘若采取較輕的措施、手段即可達至此種目的的，就不應(yīng)使用較重的強制性措施和手段，只有在迫不得已的情況下方能使用較重的制裁措施和手段。

3.公開原則。謠言止于公開。網(wǎng)絡(luò)群體性事件之所以爆發(fā)和信息的封鎖、圍堵密切相關(guān)，公民不知真相以致憤懣情緒高漲，易激發(fā)不理智行為。無數(shù)事實生動證明，政府認識不到位、處置不當，隱瞞信息是造成網(wǎng)絡(luò)群體性事件擴大的重要原因?！墩畔⒐_條例》明確規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確公開政府信息，一旦發(fā)現(xiàn)有破壞社會穩(wěn)定、擾亂社會秩序的虛假信息，應(yīng)發(fā)布準確信息予以澄清。在網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律治理過程中應(yīng)該謹慎遵守《政府信息公開條例》的規(guī)定，堅持信息公開原則，把事實真相通過主流媒介、新聞發(fā)言人和意見領(lǐng)袖等多種渠道向社會公布，消除公眾疑慮，解除公眾擔憂。

（二）健全法律治理的制度體系

1.完善公民權(quán)利保護的法律。公民的基本權(quán)利受到侵害且不能得到有效救濟是網(wǎng)絡(luò)群體性事件大量發(fā)生的重要原因，故需要加強公民基本權(quán)利的保護以及暢通權(quán)利救濟渠道。首先，應(yīng)積極推動《憲法》的實施，保障公民基本權(quán)利?！稇椃ā肥菄业母敬蠓ǎ枪駲?quán)利的保障書，它對公民基本權(quán)利做了較全面的規(guī)定，但公民基本權(quán)利未得到有效保護，這與憲法未有效實施密切相關(guān)。因此應(yīng)加強憲法實施，建立憲法實施的機關(guān)，制定憲法實施的方略。其次，加強部門立法，強化公民基本權(quán)利保護力度?！稇椃ā冯m規(guī)定了公民的基本權(quán)利，但其直接作用的發(fā)揮非常有限，需要完善部門法律的保障機制。在此類事件中，公眾的人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、言論自由權(quán)是常遭侵犯的對象，因此，需進一步細化部門法中對公民相關(guān)權(quán)利的規(guī)定，以保證有關(guān)保障公民人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、言論自由權(quán)的法律規(guī)定能得以有效實施。最后，完善以司法救濟為主的公民權(quán)利救濟渠道。司法機關(guān)是公眾權(quán)利的重要救濟機關(guān)，但公眾常被拒之司法機關(guān)門外，訴訟渠道受阻。十八屆四中全會提出，加強司法體制改革，法院應(yīng)該降低案件受理的門檻，對一切案件均應(yīng)受理，此舉對公眾權(quán)利司法救濟意義重大，各級司法機關(guān)需積極貫徹落實。

2.加強引導(dǎo)性法律規(guī)范建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)群體性事件主要由社會不公平現(xiàn)象引起，具有集群性、瞬間爆發(fā)性等特點，強力的制裁、懲罰不利于此類事件的解決，應(yīng)加強法律引導(dǎo)，建立引導(dǎo)性法律制度，救助受侵害的個體。在引導(dǎo)性法律建設(shè)中，尤其應(yīng)重視軟法制度。“軟法是指原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”［8］，“軟法的規(guī)范性主要不在于設(shè)定明確的行為模式，而是通過描述背景，宣示立場，確立指導(dǎo)思想，規(guī)定目標，明確方針、路線，確認原則，規(guī)定配套措施等各種方式，正面要求相關(guān)主體為或者不為某種行為，通過為其提供行為導(dǎo)向的方式來施加影響，促使其作出有利于公共目標實現(xiàn)的行為選擇”［9］。網(wǎng)絡(luò)群體性事件一觸即發(fā)，運用強制性的法律進行規(guī)范和制約，不是一種理想的治理模式，應(yīng)在立法過程中充分汲取軟法思想，堅持民本原則，關(guān)注網(wǎng)民權(quán)益訴求，加強引導(dǎo)，疏導(dǎo)民憤。此類事件的“軟法治理”突出表現(xiàn)為疏導(dǎo)，即對網(wǎng)絡(luò)輿情進行積極引導(dǎo)，采取以“疏”為主、以“堵”為輔的輿情引導(dǎo)和管理手段的創(chuàng)新。

3.促進網(wǎng)絡(luò)安全立法。目前對網(wǎng)絡(luò)安全的維護主要是通過打擊違法犯罪行為和采取技術(shù)手段來實現(xiàn)的，難以滿足現(xiàn)實要求，因此需促進網(wǎng)絡(luò)安全立法。首先，改變事后打擊的法律治理思維，加強事前預(yù)防機制。此外，應(yīng)對法律的制裁持審慎態(tài)度，充分考量法律制裁的必要性及其引起的后果，避免矛盾激化。其次，健全法律保障機制。僅依靠技術(shù)手段，如刪帖、屏蔽等方式不能有效保障網(wǎng)絡(luò)安全。應(yīng)該推行“部分網(wǎng)絡(luò)實名制”，在注冊論壇、微博時須提供個人真實身份信息，注冊之后可以根據(jù)個人喜好變更用戶名，此舉不僅方便公安機關(guān)追查案件，還能有效震懾虛假信息的發(fā)布者。應(yīng)該規(guī)范公民的發(fā)帖、發(fā)微博等行為，如故意發(fā)誹謗他人的信息，被瀏覽5000次，被轉(zhuǎn)發(fā)500次構(gòu)成誹謗罪等。最后，規(guī)范新興網(wǎng)絡(luò)行為。如新興營銷角色“網(wǎng)絡(luò)推手”正在興起，但對其法律規(guī)制處于缺失狀態(tài)，以致像“金泉少俠”這樣的網(wǎng)絡(luò)推手一次次地挑戰(zhàn)社會道德底線，傷害網(wǎng)民感情。為此可以借鑒英國的相關(guān)經(jīng)驗，政府制定“網(wǎng)絡(luò)推手行為準則”，規(guī)范新興網(wǎng)絡(luò)行為，保障網(wǎng)絡(luò)安全［10］。

（三）健全行政法治機制

1.建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，搭建網(wǎng)絡(luò)對話平臺。坦誠相待、公開相關(guān)信息、與民眾對話才能有效地解決問題，需建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度。網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人職責(zé)主要是在一定時間內(nèi)就某一重大網(wǎng)絡(luò)群體性事件向網(wǎng)民公布最新相關(guān)信息，并代表有關(guān)方面解釋或解答網(wǎng)民提問。在重大的此類事件發(fā)生時，相關(guān)部門應(yīng)責(zé)成網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人積極發(fā)布信息，了解網(wǎng)民動向，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)輿情，共同構(gòu)建網(wǎng)民和政府部門的溝通渠道，平息網(wǎng)絡(luò)群體性事件。“基于多年對網(wǎng)絡(luò)輿情傳播的分析，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室提出了突發(fā)事件中的‘黃金4小時’理論，認為在以微博客、QQ群、人氣高的BBS論壇等為代表的能快速傳播輿論的網(wǎng)絡(luò)媒體作用下，在數(shù)小時之內(nèi)就可能將突發(fā)事件傳播、發(fā)酵為有著重大輿論影響的事件”［11］。建立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，有助于及時發(fā)布信息，并有利于網(wǎng)絡(luò)事件的及時解決。政府首長是應(yīng)對此類事件的第一責(zé)任人，他應(yīng)開通微博，傾聽民聲，積極和民眾對話應(yīng)該是一種新常態(tài)，因此有必要出臺相關(guān)規(guī)定，督促政府負責(zé)人開通微博，積極參與公眾網(wǎng)絡(luò)互動。

2.加強行政問責(zé)。地方政府在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)群體性事件時表現(xiàn)出明顯的行政不作為，要么無視此類事件，要么采取“堵、蓋、封、壓”等策略，常導(dǎo)致此類事件惡化，迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實群體性事件。鑒于社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾突出，為有效解決網(wǎng)絡(luò)群體性事件，構(gòu)建和諧的社會環(huán)境，有必要加強行政問責(zé)，督促相關(guān)部門轉(zhuǎn)變觀念，積極應(yīng)對此類事件的合理解決。行政問責(zé)制度的運用在一定程度上可增加公務(wù)員的危機感、壓力感，促進政府官員積極履行監(jiān)管職責(zé)。在對地方政府的考核中，增加應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)群體性事件的考核規(guī)定，對因工作疏忽沒有及時掌握網(wǎng)絡(luò)輿情或?qū)φ莆盏木W(wǎng)絡(luò)輿情不及時處理、上報而引發(fā)更大規(guī)模群體性事件，而影響社會安定，擾亂社會秩序的，應(yīng)視情節(jié)追究相關(guān)單位負責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的執(zhí)政責(zé)任。此外，應(yīng)積極改革行政問責(zé)制度，當前行政問責(zé)的主觀隨意性大、程序性制度缺失等問題一直影響著行政問責(zé)制度的發(fā)揮。為有效發(fā)揮行政問責(zé)的作用，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律治理，應(yīng)該進一步明確行政問責(zé)的標準、主體、客體以及程序等制度。

3.完善執(zhí)法協(xié)調(diào)程序。由于網(wǎng)絡(luò)群體性事件爆發(fā)范圍廣泛，會出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)交叉、管轄權(quán)難以確定等困難。為保障執(zhí)法工作有效開展，需協(xié)調(diào)行政執(zhí)法權(quán)，增強網(wǎng)絡(luò)群體性事件的規(guī)制效率。《行政處罰法》第16條規(guī)定，國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?？梢?，行政綜合執(zhí)法權(quán)來源于此，它賦予一個行政機關(guān)綜合性的執(zhí)法權(quán)，鑒于網(wǎng)絡(luò)事件的特殊性，可在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中對執(zhí)法權(quán)進行集中行使，為有效規(guī)制網(wǎng)絡(luò)群體性事件提供制度保障；對其管轄權(quán)有爭議的，還可由上級機關(guān)進行協(xié)調(diào)。此外，還可加強各行政機關(guān)之間的合作，進行聯(lián)合執(zhí)法。

4.建立網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機制。對網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律治理，建立網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機制是一種比較經(jīng)濟的手段。建立網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機制需要解決三個方面的問題：其一，人員組織保障。健全的組織機構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、研判的前提，為此，各地方政府應(yīng)該建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測機構(gòu)，提供經(jīng)費保障，賦予其相關(guān)職能。組建全新的行政機構(gòu)，成本高昂，程序煩瑣，為此政府可以在相關(guān)宣傳部門中指定部分人員行使此部分職權(quán)即可。其二，技術(shù)保障。網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警需要借助計算機系統(tǒng)軟件，采用預(yù)測和仿真技術(shù)，對各種社會警源的變量進行監(jiān)測、度量和評估，其技術(shù)性較強，一般政府部門不具備相關(guān)技術(shù)能力，故需要與各社交、新聞網(wǎng)站加強合作，依靠它們的技術(shù)力量開展工作。其三，工作程序。對網(wǎng)絡(luò)群體性事件的治理，從輿情信息的收集、監(jiān)測、分析、研判和采取行動等行為擁有一系列復(fù)雜的程序，網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警機制能否建立并有效發(fā)揮作用，其中程序標準相當重要，只有明確標準，形成制度，該機制才會有效運轉(zhuǎn)。

（四）推動司法機制不斷完善

在網(wǎng)絡(luò)群體性事件的法律治理過程中，司法機關(guān)承擔著重要角色，因此需不斷完善司法機制。其一，暢通司法救濟渠道。十八屆四中全會為司法改革繪制了完整的藍圖，要求降低司法機關(guān)受理案件門檻，一切案件均應(yīng)被受理。目前，各級法院的重要任務(wù)是積極落實會議精神，改革受案制度。此外，司法救濟渠道的暢通和審判案件的公開透明，執(zhí)行程序的公正有效、檢查監(jiān)督的積極到位等行為都是密切相關(guān)的，因此應(yīng)在司法體制改革的全過程中，格外注重司法救濟渠道的疏通。其二，加強司法對網(wǎng)絡(luò)安全的保障機制。僅依靠《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件的司法解釋》還難以有效保障網(wǎng)絡(luò)安全，該解釋僅涉及公民名譽權(quán)的刑事保護，對于公民隱私權(quán)和言論自由權(quán)等內(nèi)容保護力度不夠。此外，除了犯罪行為，一般違法行為也應(yīng)該得以有效制止。其三，司法審判應(yīng)該加強網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測，擺脫司法被動乃至“被民意左右”的局面。湖北省漢江中級人民法院對網(wǎng)絡(luò)輿情與法院審判工作做了積極探索，為正確應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情，它下發(fā)文件即《湖北省漢江中級人民法院辦公室關(guān)于正確應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情推動審判工作開展的實施意見》（漢中法辦發(fā)〔2009〕2號），為審判工作提供了明確指導(dǎo)。該文件要求，轄區(qū)內(nèi)法院實行網(wǎng)絡(luò)閱評制度，建立信息溝通報告機制；對信息進行分類處理，建立信息反饋機制；設(shè)立新聞發(fā)言人，建立重大信息新聞發(fā)布機制；加強交流分析，建立網(wǎng)絡(luò)輿情研判機制；此外，還要求建立網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對責(zé)任追究機制［12］。漢江中級人民法院的做法極其可取，對網(wǎng)絡(luò)群體性事件的防范具有重要意義，能使司法審判工作擺脫被動局面，提高司法審判的質(zhì)量，保障法律實施的尊嚴。漢江中級人民法院已邁出了網(wǎng)絡(luò)輿論與司法審判和諧互動的重要一步，司法機關(guān)應(yīng)積極借鑒漢江中級人民法院的經(jīng)驗，正視網(wǎng)絡(luò)群體性事件，不斷探索完善網(wǎng)絡(luò)群體性事件的司法應(yīng)對機制。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）06-0073-06

2014-12-06

國家社會科學(xué)基金青年項目“石油行業(yè)限制競爭行為反壟斷法規(guī)制研究”（13CFX084）；云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障法律制度研究”（QN2013029）

丁國峰（1980—），男，湖北英山人，法學(xué)博士，副教授，經(jīng)濟法學(xué)研究中心主任，從事社會法、經(jīng)濟法研究。