王全寶+陳嘉林

2014年前三個(gè)季度，東北三省遼寧、吉林和黑龍江GDP增速在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)中位居最后五位，其中，黑龍江省以5.2%的增速墊底。去年?yáng)|北三省經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)廣受社會(huì)輿論關(guān)注。

實(shí)際上，從2013年開(kāi)始，東北三省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度就開(kāi)始明顯下滑，經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)有增無(wú)減，一些深層次的體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。轉(zhuǎn)型，成為東北三省老工業(yè)基地共同面臨的難題。

事實(shí)上，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展所存在的問(wèn)題，早在十年前已經(jīng)引起關(guān)注。2003年，國(guó)務(wù)院成立了“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)東北三省經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。該領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“東北辦”），具體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，屬于正部級(jí)單位。

2004年5月，時(shí)任國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)黨組成員兼宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)的宋曉梧，調(diào)任東北辦副主任。在此任職期間，宋曉梧幾乎走遍了東北三省大大小小各個(gè)地方，對(duì)于東北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，他不僅是研究者更是實(shí)踐者。

1月6日，宋曉梧接受了《中國(guó)新聞周刊》的專訪。談及東北地區(qū)發(fā)展所面臨的問(wèn)題，他指出，“東北三省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不僅是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題，還有當(dāng)?shù)厝怂枷肷嫌?jì)劃經(jīng)濟(jì)思維根深蒂固，很多人不相信市場(chǎng)的作用，包括有些官員在內(nèi)?！?h3>“投資在東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中已經(jīng)占比過(guò)高”

中國(guó)新聞周刊：國(guó)務(wù)院第28號(hào)文件中提到，要解決東北發(fā)展過(guò)程中的體制機(jī)制性矛盾。你怎么看東北現(xiàn)在面臨的問(wèn)題？

宋曉梧：我認(rèn)為，東北地區(qū)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在比較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，而且對(duì)GDP的增長(zhǎng)過(guò)分看重。GDP是個(gè)流量，而財(cái)富是存量，GDP增長(zhǎng)不一定能形成財(cái)富。中國(guó)的財(cái)富積累比GDP增長(zhǎng)要低很多，所以，雖然我們的資源、能源消耗那么多，但很多都浪費(fèi)了。

我其實(shí)是一直堅(jiān)決反對(duì)“保8”這種說(shuō)法的。有人說(shuō)，保證GDP增長(zhǎng)在8%左右是為了保障就業(yè)，但哪個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哪段經(jīng)濟(jì)史能證明只有8%的GDP增長(zhǎng)才能夠保證就業(yè)呢？

為了保證GDP的增長(zhǎng)，錢都投資到拉動(dòng)GDP高增長(zhǎng)而就業(yè)低增長(zhǎng)的行業(yè)，比如重化工業(yè)、高鐵建設(shè)、大型廣場(chǎng)、主題公園等，這些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)有一些好處，但對(duì)于解決就業(yè)作用并不是很明顯。我特別分析比較過(guò)中外在一、二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)，如果假設(shè)歐美國(guó)家的就業(yè)彈性為1，那么我們就是0.1左右，所以在GDP增速降低后，就業(yè)也不會(huì)受太大影響。

振興東北不應(yīng)僅要求GDP增長(zhǎng)要高于全國(guó)。如果GDP增長(zhǎng)了，但城鄉(xiāng)差距沒(méi)有縮小，基尼系數(shù)沒(méi)有縮小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也沒(méi)有調(diào)整，就不能說(shuō)振興東北成功了。

東北振興應(yīng)該以就業(yè)作為第一衡量指標(biāo)。西方國(guó)家宏觀調(diào)控最早提出的就是保就業(yè)，比如法國(guó)，在推行資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型時(shí)成立了國(guó)土整治行動(dòng)組，夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、職工安置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，他們工作的第一重點(diǎn)就是就業(yè)和社會(huì)保障，第二才是工業(yè)項(xiàng)目，第三是金融融資。

中國(guó)新聞周刊：當(dāng)前，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東北三省都在加大投資力度。在你看來(lái)，加大投資對(duì)于東北是否是一個(gè)好的出路？

宋曉梧：目前投資在東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占比已經(jīng)過(guò)高，東北三省前三季度GDP是37908億元，其中投資就有35000多億元。投資解決不了長(zhǎng)期的問(wèn)題。中長(zhǎng)期問(wèn)題的解決，還是要著眼于體制，要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，要?jiǎng)?chuàng)新。在出口和消費(fèi)方面，東北提高不了多少，如果一定要當(dāng)年見(jiàn)效，確實(shí)只能依靠投資。但是，投資已經(jīng)比重太高了。如果非要投資也可以，但一定要投資到第三產(chǎn)業(yè)，一定不能再為了GDP的增長(zhǎng)而投資。

中國(guó)新聞周刊：現(xiàn)在國(guó)家提出進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，在這個(gè)背景下，如何看待東北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題？

宋曉梧： 我認(rèn)為，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在所面臨的問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過(guò)程中必定會(huì)經(jīng)歷的痛苦，全國(guó)都會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題，只不過(guò)是在東北表現(xiàn)得更為突出。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)前一階段的發(fā)展是以過(guò)多消耗能源為代價(jià)的，萬(wàn)元產(chǎn)值的能源消耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際平均水平，更高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。同時(shí)還造成了環(huán)境污染，高增長(zhǎng)伴隨著高污染。另外，勞動(dòng)力成本被壓得過(guò)低。假如說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新常態(tài)，就必須有效益的增長(zhǎng)、低能源消耗、良好的環(huán)境和財(cái)富的合理分配。

“東北辦在2007年制定了整個(gè)東北振興的規(guī)劃”

中國(guó)新聞周刊：東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型嘗試從10年前就已經(jīng)開(kāi)始，東北辦也是那個(gè)時(shí)候成立的。當(dāng)初成立東北辦，有什么考慮？

（資料圖片）宋曉梧。圖/CNSPHOTO?

宋曉梧：其實(shí)，中央在實(shí)施振興東北戰(zhàn)略之前，先提出了完善社會(huì)保障試點(diǎn)，目的在于解決國(guó)有職工的社會(huì)保障問(wèn)題。因?yàn)樵谏鲜兰o(jì)90年代中后期，就是朱镕基當(dāng)總理的那五年，實(shí)行了大規(guī)模的國(guó)企改革。國(guó)企改革為后來(lái)國(guó)企脫困起了很大作用，但其中有一條是減人增效，而東北的國(guó)企所占比重很高，2003年?yáng)|北三省國(guó)企占比都在百分之七十、八十以上，這樣就導(dǎo)致下崗職工壓力非常大。由于當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度還不太健全，很多老職工發(fā)不出工資，導(dǎo)致東北發(fā)生了多起大規(guī)模群體性事件，比如像葫蘆島楊家杖子群體性事件，沈陽(yáng)的鐵西區(qū)工人上街示威等等。所以在2001年左右，為了解決東北下崗職工、離退休職工發(fā)不出養(yǎng)老金等問(wèn)題，中央開(kāi)始以遼寧省作為試點(diǎn)，逐漸向全東北推行社會(huì)保障體系的完善。

后來(lái)，在落實(shí)基本社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2003年正式作出振興東北戰(zhàn)略部署，成立了東北辦，一直到2008年3月，東北辦并入發(fā)改委，成為振興東北司。

中國(guó)新聞周刊：東北辦成立后，主要做了哪些工作？

宋曉梧：針對(duì)東北的問(wèn)題我們抓了幾件大事，第一件就是東北國(guó)有企業(yè)改革。當(dāng)時(shí)東北國(guó)企比例過(guò)重，民企發(fā)展不夠，是最晚走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的。東北地區(qū)市場(chǎng)導(dǎo)向的改革比較慢，政府主導(dǎo)和國(guó)企占了很大分量。這項(xiàng)工作取得了一定成效，但改革過(guò)程相對(duì)粗糙，有些環(huán)節(jié)沒(méi)有履行必要的程序，典型的例子就是通鋼集團(tuán)的改制，職工代表大會(huì)沒(méi)有開(kāi)，結(jié)果鬧出很大的事情。但總體來(lái)說(shuō)，東北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，取得了很大的進(jìn)步，國(guó)企比重下降了百分之四十到五十。但即便如此，這個(gè)比例在全國(guó)來(lái)看還是比較高的。

第二項(xiàng)工作是抓對(duì)外開(kāi)放。東北地區(qū)開(kāi)放和東南沿海的開(kāi)放特點(diǎn)不一樣，東南沿海的開(kāi)放主要面向外國(guó)，吸引國(guó)外的資金、管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，而東北主要是對(duì)內(nèi)開(kāi)放，希望吸引國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)到東北投資。當(dāng)時(shí)東南沿海像溫州等地已經(jīng)積累了大量的私人資本，我們把這些地區(qū)的商會(huì)引進(jìn)到了東北的幾個(gè)大城市。

當(dāng)然我們也希望對(duì)國(guó)際開(kāi)放，由于東北亞地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)，東北對(duì)外主要面向俄羅斯、韓國(guó)、日本，我們?cè)蛩憬ǔ伞澳嫌猩钲?、北有圖們江”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，但由于離朝鮮太近，朝鮮核試驗(yàn)惡化了當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，這一計(jì)劃就沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。

不過(guò)，當(dāng)時(shí)的對(duì)外開(kāi)放也確實(shí)吸引了相當(dāng)一批大型外企進(jìn)入，例如大連機(jī)床廠和美國(guó)、德國(guó)開(kāi)展了合作，哈爾濱量具刃具廠和德國(guó)開(kāi)展了合作，一汽集團(tuán)和德國(guó)大眾開(kāi)展合作，哈飛和巴西支線飛機(jī)的合作也都有進(jìn)展。

我們?cè)鴮ｉT組織港澳企業(yè)家到東北去尋找投資項(xiàng)目，但真正由港澳企業(yè)家投資的大項(xiàng)目并不多，主要原因在于他們主營(yíng)的是金融、旅游等第三產(chǎn)業(yè)，與東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不是特別匹配。

我們做的第三件項(xiàng)工作是處置地方企業(yè)不良資產(chǎn)。東北在這一方面有特殊原因，其不良資產(chǎn)的形成主要是政府行為。當(dāng)初國(guó)家號(hào)召要搞“十個(gè)大慶”，這就需要十個(gè)大慶的設(shè)備，所以東北企業(yè)都投入到設(shè)備生產(chǎn)中去了。后來(lái)說(shuō)這是“洋躍進(jìn)”，不能搞了，這批設(shè)備就積壓了下來(lái)，這是一筆歷史賬。

剛才提到的是國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題。而在民營(yíng)企業(yè)方面，問(wèn)題主要在于融資難。我們?cè)?004年針對(duì)東北企業(yè)融資難問(wèn)題召開(kāi)過(guò)會(huì)議，有代表指出，中國(guó)金融生態(tài)最好的板塊是長(zhǎng)三角地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快而且信譽(yù)度高，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、信譽(yù)度較低，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后但信譽(yù)度高，而東北地區(qū)則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展差、信譽(yù)度還低。后來(lái)東北辦組織了長(zhǎng)城、華融等四大資產(chǎn)管理公司調(diào)查東北企業(yè)不良資產(chǎn)狀況，并且聯(lián)合開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)家發(fā)改委中小企業(yè)司發(fā)起成立了東北中小企業(yè)再擔(dān)保公司。

再擔(dān)保公司于2007年正式成立了，在一定程度上緩解了再擔(dān)保難的問(wèn)題，但并沒(méi)有完全解決，這與銀行體系的一些管理辦法和金融市場(chǎng)的配置有關(guān)。

第四項(xiàng)工作是推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型。這項(xiàng)工作起步相對(duì)較晚，2004年開(kāi)始著手調(diào)研，2007年國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了文件。東北資源型城市在全國(guó)看來(lái)是開(kāi)發(fā)較早的，因此枯竭也較早，像剛才我提到的下崗工人群體性事件主要就發(fā)生在這些資源枯竭型城市，例如楊家杖子的鉬礦、撫順的煤礦等。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于東北地區(qū)未來(lái)的發(fā)展，當(dāng)時(shí)東北辦有沒(méi)有整體的規(guī)劃？

宋曉梧：東北辦在2007年推行了整個(gè)東北振興規(guī)劃的制定。當(dāng)時(shí)，對(duì)東北的戰(zhàn)略位置、在整個(gè)國(guó)家發(fā)展中的主要定位和其自身區(qū)域配置等都做了明確的規(guī)定，提出建成“四個(gè)基地、一個(gè)屏障”。

四個(gè)基地是指能源及原材料基地、裝備制造業(yè)基地、商品生產(chǎn)糧基地和科技創(chuàng)新基地;一個(gè)屏障指生態(tài)，要建成以大、小興安嶺及呼倫貝爾大草原為主體的北方生態(tài)屏障。在東北區(qū)域內(nèi)部，我們按照其“三縱四橫”的地理特點(diǎn)，規(guī)劃了交通線路，加強(qiáng)鐵路、公路的基礎(chǔ)建設(shè)，打通區(qū)域構(gòu)架。

為了制定整個(gè)東北振興規(guī)劃，我們前期做了十一個(gè)小規(guī)劃，有交通規(guī)劃、能源規(guī)劃、裝備制造業(yè)規(guī)劃、文化規(guī)劃和社保規(guī)劃等，最后統(tǒng)合在了一起。

中國(guó)新聞周刊：當(dāng)時(shí)針對(duì)資源枯竭型城市，主要研究了哪些方面的問(wèn)題？

宋曉梧：其實(shí)，最初我們并沒(méi)有形成資源型城市轉(zhuǎn)型的概念，這部分問(wèn)題都放到國(guó)企改革議題中去了，但后來(lái)在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，這已經(jīng)不是單個(gè)企業(yè)的問(wèn)題，就像撫順已經(jīng)不是龍鳳礦的問(wèn)題，而已經(jīng)是一個(gè)城市、地區(qū)在面臨資源枯竭時(shí)所產(chǎn)生的綜合性社會(huì)問(wèn)題，包括就業(yè)、貧困、社會(huì)治安等方方面面。

棚戶區(qū)改造就是從資源枯竭型城市開(kāi)始的，2004年我到撫順的棚戶區(qū)調(diào)研，當(dāng)時(shí)的景象觸目驚心。當(dāng)時(shí)改革開(kāi)放已有時(shí)日，部分大城市已經(jīng)非常發(fā)達(dá)了，但棚戶區(qū)里有十幾萬(wàn)人集中連片地居住在低洼地區(qū)，房屋破舊，沒(méi)有上下水，缺少公共廁所。當(dāng)時(shí)計(jì)算平均79戶居民擁有一個(gè)公共廁所。

黑龍江省雞西市的一處洗煤廠。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過(guò)程中會(huì)經(jīng)歷一段痛苦的時(shí)期，東北地區(qū)會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)各地也會(huì)。

我們把棚戶區(qū)改造作為緩解資源枯竭型城市社會(huì)矛盾的突破口，但當(dāng)時(shí)在國(guó)務(wù)院的立項(xiàng)過(guò)程非常艱難，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于如何定義棚戶區(qū)這一概念，是以居住面積作為標(biāo)準(zhǔn)，還是以破爛程度作為標(biāo)準(zhǔn)？最后，我們把項(xiàng)目細(xì)化為中央下放煤炭企業(yè)集中連片棚戶區(qū)的改造，才最終成功立項(xiàng)。

當(dāng)然，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型還包括很多問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)長(zhǎng)期的工程，像德國(guó)魯爾區(qū)、法國(guó)的蘭斯-貝加萊地區(qū)，已經(jīng)轉(zhuǎn)型了六十多年都不敢說(shuō)轉(zhuǎn)型到位，所以我們是不可能在三五年內(nèi)就見(jiàn)成效。

“大家都愿意去做當(dāng)年就見(jiàn)效的事”

中國(guó)新聞周刊：黑龍江省對(duì)于其經(jīng)濟(jì)增速低迷的解釋是能源價(jià)格走低。這些年來(lái)，東北辦有沒(méi)有幫助東北進(jìn)行規(guī)劃，以改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面？

宋曉梧：有的，2007年我在伊春召開(kāi)了全國(guó)資源型城市發(fā)展旅游業(yè)的會(huì)議，有資源就有山，有山就有風(fēng)景，而且很多地方都是有文化的。焦作就是資源枯竭型城市，后來(lái)依托云臺(tái)山發(fā)展旅游業(yè)，收入比煤礦收入高出很多。我們當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的就是，各城市要根據(jù)自身情況發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，如果礦產(chǎn)剩余可采儲(chǔ)量是充足的，那就可以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈繼續(xù)生產(chǎn)，但如果只有三五年的可采儲(chǔ)量就不要繼續(xù)開(kāi)采了。

中國(guó)新聞周刊：當(dāng)時(shí)提出發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)后，地方政府是否認(rèn)可？

宋曉梧：地方政府還是認(rèn)可的，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了相應(yīng)文件，但這里面有一個(gè)問(wèn)題，就是有一些短期行為在其中起作用了。很多地方礦產(chǎn)的剩余可采儲(chǔ)量也就是三五年，但地方政府的市長(zhǎng)、書記任期也大多不到三年，所以很多人就認(rèn)為，在他任期內(nèi)的這三年還能繼續(xù)開(kāi)采礦產(chǎn)，至于四五年后的事情就根本不管了。如果去興建過(guò)去沒(méi)有的產(chǎn)業(yè)鏈，等產(chǎn)出效益時(shí)這個(gè)官員可能就不在任了，所以大家都愿意去做當(dāng)年就見(jiàn)效的事，這就是干部任期制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期存在的矛盾，這不僅只存在于東北，而是全國(guó)性的問(wèn)題。