羅添仁

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關(guān)于推進云南城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑思考

羅添仁

（陜西師范大學政治經(jīng)濟學院，陜西西安 710000）

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。通過對云南城鎮(zhèn)化建設(shè)進行必要性分析，說明城鎮(zhèn)化是改變云南落后狀況、發(fā)展社會經(jīng)濟、實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇。根據(jù)云南省情，對城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題進行探索，針對土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化與“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的惡性循環(huán)等主要問題，提出適合云南城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇，以期為推進云南城鎮(zhèn)化進程、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供參考。

云南；城鎮(zhèn)化建設(shè)；民族；路徑

美國著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾多次表示：“中國的城鎮(zhèn)化和美國的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀的兩件大事”。2012年11月28日，國務院副總理李克強強調(diào)指出：“中國已進入中等收入國家行列，但發(fā)展還很不均衡，尤其是城鄉(xiāng)差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。”[1]城鎮(zhèn)化作為中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，對推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、合理調(diào)整利益格局、推進政治現(xiàn)代化進程、優(yōu)化國土開發(fā)的空間秩序、保護并改善生態(tài)環(huán)境等方面都發(fā)揮著重要的作用。而云南省的城鎮(zhèn)化作為全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要組成部分，面對較為滯后的經(jīng)濟發(fā)展水平、較薄弱的文化教育基礎(chǔ)設(shè)施水平、較低的社會發(fā)育程度、以山區(qū)為主的地貌條件、地理位置較偏僻等現(xiàn)實情況，更迫切需要依托城鎮(zhèn)化建設(shè)的機遇來發(fā)展經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等事業(yè)，以提高人民的生活水平和生活質(zhì)量。本文擬通過對目前云南城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題進行探索，尋找適合云南城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇。

一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與云南城鎮(zhèn)化建設(shè)的機遇

城鎮(zhèn)化在中國的城市發(fā)展背景中也稱為城市化，是反映現(xiàn)代化水平的重要標志，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。即城鎮(zhèn)化是隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴散的歷史過程[2]。

中國城鎮(zhèn)化進程既應遵循世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，又應符合中國特殊的國情[3]。在長期的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中，中國逐步探索出了一條符合本國國情的城鎮(zhèn)化道路，即新型城鎮(zhèn)化道路。2012年黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念。所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

2014年，中央正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，云南緊隨其后也發(fā)布了《云南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》。這意味著云南省未來幾年的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導目標已經(jīng)明確。近年來云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了較大的發(fā)展，但是與全國平均水平相比還有明顯差距，截至2013年底，云南省戶籍人口城鎮(zhèn)化率為27.2%，比全國低8.1個百分點；常住人口城鎮(zhèn)化率40.48%，比全國低13.25個百分點。有學者把城鎮(zhèn)化進程分為六個階段：城鎮(zhèn)化率在10%以下是城鎮(zhèn)化史前階段；10%～20%是城鎮(zhèn)化起步階段；20%～50%是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段；50%～60%是城鎮(zhèn)化基本完成階段；60%～80%是城鎮(zhèn)化自我完善和城鄉(xiāng)完全實現(xiàn)一體化階段。按照此劃分標準來看，云南正處在城鎮(zhèn)化加速階段。因此，云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)正面臨著加速推進的重大機遇。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略是國家實現(xiàn)全國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重大決策，云南省的城鎮(zhèn)化建設(shè)正處在國家實施第二個10年西部大開發(fā)戰(zhàn)略新階段，建設(shè)西南開放橋頭堡規(guī)劃已上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃。諸多機遇都為云南城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了支持與平臺。

二、云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要性分析

實現(xiàn)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家是黨在社會主義初級階段的奮斗目標，也是現(xiàn)階段我國各族人民的共同理想。而城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，正在成為中國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的強大引擎[4]。目前，云南城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)、區(qū)域差異大等問題嚴重制約了云南的現(xiàn)代化進程。2013年云南省總?cè)丝?686.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口1897.1萬人，占總?cè)丝诘?0.8％,農(nóng)業(yè)人口2789.5萬人，占總?cè)丝?9.52％；全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23236元，農(nóng)村居民人均純收入為6141元；三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為16.2:42.0:41.8①。新型城鎮(zhèn)化對帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的作用，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟“二元結(jié)構(gòu)”、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑。所以說城鎮(zhèn)化建設(shè)是改變云南落后狀況、發(fā)展社會經(jīng)濟、實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然選擇。

云南省地處中國西南邊疆，屬于邊疆省份，國境線長4060 km，與緬甸、老撾、越南三國接壤。邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)化與邊疆安全之間的關(guān)聯(lián)性，直接決定了邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)化具有典型的公共產(chǎn)品屬性[5]。云南的城鎮(zhèn)化有別于內(nèi)陸腹地的城鎮(zhèn)化，其具有特殊的公共產(chǎn)品屬性,云南的地理位置決定了其城鎮(zhèn)化與邊疆安全問題相關(guān)聯(lián)。云南還是中國少數(shù)民族種類最多的省份，全國56個民族中，云南就有52個，截至2011年，全省少數(shù)民族人口數(shù)達1545.18萬人，占全省人口總數(shù)的33.37％②。全省民族自治地方共有8個自治州、29個自治縣、150個民族鄉(xiāng)，民族自治地方國土面積占全省國土面積的70.2%。目前,云南民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平與全省整體水平相比依然較為落后，迫切需要依托城鎮(zhèn)化發(fā)展社會經(jīng)濟，提高民族地區(qū)人口的生活水平和生活質(zhì)量，使民族地區(qū)社會環(huán)境更加穩(wěn)定和諧。所以對云南來說，城鎮(zhèn)化建設(shè)除了有其固有的作用和影響之外，還對鞏固邊疆安全與促進民族團結(jié)、實現(xiàn)共同繁榮發(fā)展有著重要意義。

三、云南城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題

（一）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化與“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的惡性循環(huán)

據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，2001年至2012年云南省全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長134%，而城鎮(zhèn)人口增長為68%，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度,一些城鎮(zhèn)在以地生財?shù)睦骝?qū)動下大量征地、盲目擴張，造成了建設(shè)用地粗放低效和大量農(nóng)民的失地拆遷問題。并且由于城鄉(xiāng)分割以及戶籍制度的約束，使得大量的農(nóng)民工和在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口雖然居住在城市并被計算為城市人口，但是并沒有享受到和城市居民同等的公共福利和政治權(quán)利待遇。也就是農(nóng)業(yè)人口在失去土地并居住在城鎮(zhèn)之后，其身份并沒有變成真正的市民，造成了“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。土地城鎮(zhèn)化的盲目快速擴張使得“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象加劇，而“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象又阻礙了真正的人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，導致人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的差距越來越大，造成了惡性循環(huán)。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展中缺乏平地資源并且空間規(guī)模結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境承載能力不匹配

云南作為高原省份，其山區(qū)、半山區(qū)面積占到全省總面積的94％，只有不到6％的面積為壩子（盆地、河谷）。其中面積在1 m2以上的壩子有1557個，面積僅2.51×104m2；面積在10 m2以上的壩子有375個，面積僅2.2×104m2，可利用的平地資源十分有限[6]。所以按照一般的城鎮(zhèn)化發(fā)展條件來看，云南城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)并不太好，平地資源太少制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而且盆地、河谷地區(qū)多數(shù)都是優(yōu)質(zhì)耕地，城鎮(zhèn)化的發(fā)展會占用許多本就有限的耕地資源，造成了城鎮(zhèn)化建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾。

云南城市發(fā)展的空間規(guī)模結(jié)構(gòu)也不盡合理，目前全省有1個特大城市、1個大城市、7個中等城市、11個小城市、105個縣城、1175個小城鎮(zhèn)，其中建制市20個。昆明這個特大城市的首位度太高，而且大中城市數(shù)量少、規(guī)模偏小，小城市發(fā)展弱，資源過度聚集于特大城市和大城市，很多中小城市由于缺乏發(fā)展資源，其資源環(huán)境承載能力得不到充分發(fā)揮和利用，造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不匹配的問題。

（三）城鎮(zhèn)化過程中對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，濕地破碎化嚴重

城鎮(zhèn)化進程與生態(tài)環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步發(fā)展是推進城鎮(zhèn)建設(shè)的一個重要戰(zhàn)略問題，必須給與高度重視和密切關(guān)注[7]。近年來，云南城鎮(zhèn)化和和經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，但是在城鎮(zhèn)化過程中，由于缺乏與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃，造成了城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境遭到不同程度破壞的現(xiàn)象。

濕地是與森林、海洋并列的全球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，它在保持水源、抵御洪水、控制污染、調(diào)節(jié)氣候、維護生物多樣性方面有著難以替代的作用。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，云南有濕地總面積56.35萬公頃，主要分布在昆明市、普洱市、玉溪市、大理州、迪慶州和怒江州。其中長江流域分布的濕地面積最大，占全省沼澤濕地面積的82.93%。而在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，開墾、圍墾、隨意侵占、改變用途等現(xiàn)象日益突出，比如隨意依托濕地開展建設(shè)項目等現(xiàn)象屢見不鮮，造成了嚴重的濕地破碎化。

（四）城鎮(zhèn)化建設(shè)中缺乏民族文化傳承的可持續(xù)性

云南是中國少數(shù)民族種類最多的省份，民族自治地方國土面積占全省國土面積的70.2%。民族地區(qū)不僅有著悠久的歷史文化，而且具有得天獨厚的獨特的民族傳統(tǒng)文化，這些特色文化是民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的軟實力和靈魂。民族文化的可持續(xù)性發(fā)展是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的外在動力，為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化提供良好的文化氛圍和思想氛圍[8]。在云南城鎮(zhèn)化建設(shè)中，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)一直比較落后，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化建設(shè)長期傾向于關(guān)注經(jīng)濟的增長和規(guī)模的擴大，而輕視了對民族文化的傳承與保護。城鎮(zhèn)化在打破封閉的社會生產(chǎn)生活方式的同時也沖擊著人們的觀念，淡化了民族文化認同感，造成城鎮(zhèn)建設(shè)貪大求洋、千篇一律、缺乏民族文化內(nèi)涵等問題，使城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏民族文化傳承的可持續(xù)性。

四、云南城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇

（一）對土地資源進行合理利用并加強管理，堅持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

政府應在堅持可持續(xù)發(fā)展的原則下對城鎮(zhèn)建設(shè)進行合理規(guī)劃，積極探索“多規(guī)合一”，比如將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制和實施融合起來，對土地資源進行合理而有效的利用。同時還要加強土地資源的管理，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批要依照相關(guān)規(guī)定進行嚴格把關(guān)，不能放寬條件。消除“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的核心在于“人的城鎮(zhèn)化”。要按照新型城鎮(zhèn)化的要求堅持把人作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，打破戶籍制度的約束，積極探索制度創(chuàng)新，特別是要改變城鄉(xiāng)有別的社會保障和福利制度，提高公共服務水平，使被“偽城鎮(zhèn)化”的人口能享受到和城市居民同等的優(yōu)質(zhì)公共福利和政治權(quán)利待遇，真正實現(xiàn)農(nóng)民市民化。人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的根本，只有真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化才能保證城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

（二）堅持城鎮(zhèn)上山，改善城市體系結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)上山是云南根據(jù)省情提出的具有云南特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地方式。根據(jù)云南省國土部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，云南8度到25度的低丘緩坡土地約占云南國土面積的52％，宜建山坡地發(fā)展空間巨大[6]。城鎮(zhèn)上山引導城鎮(zhèn)、村莊、工業(yè)向適建山地發(fā)展，保護了耕地資源，從而使云南城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)得以和諧發(fā)展。所以堅持城鎮(zhèn)上山是云南發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。

要注意改善城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)。特大城市、大城市的輻射帶動作用是有限的，所以在推進特大城市、大城市建設(shè)的同時，要合理配置發(fā)展資源，重視中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，發(fā)展以不同地域為中心的中等城市群和以縣域區(qū)域為中心的小城市群。并積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，重點發(fā)展有一定規(guī)模和實力的中心建制鎮(zhèn)[9]。通過實現(xiàn)城市間的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境承載能力相匹配。

（三）進行生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)，加強對濕地的保護

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要重視對生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護與規(guī)劃，結(jié)合當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的特點，以符合城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)自身規(guī)律的形式進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，使城鎮(zhèn)化建設(shè)與自然生態(tài)環(huán)境得以協(xié)調(diào)發(fā)展，積極建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。

要強化對濕地功能的生態(tài)價值及意義的認識。建立和完善濕地保護長效機制，健全濕地管理機構(gòu)，加大濕地保護經(jīng)費投入力度。同時要推動濕地管理相關(guān)部門形成統(tǒng)一監(jiān)管、各負其責的管理格局，全面提升濕地管理合力。需把重點生態(tài)功能區(qū)、重要飲用水源地、重點生物棲息地等區(qū)域的濕地納入保護范圍，采取最嚴格的保護措施，保護其原生狀態(tài)。還要嚴厲打擊破壞濕地的行為，以制止盲目開發(fā)、侵占和破壞自然濕地的行為，確保濕地功能和生態(tài)結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定。

（四）重視民族文化保護和傳承，建設(shè)特色城鎮(zhèn)

云南素有“民族文化聚寶盆”的美譽，這也決定了云南的城鎮(zhèn)化建設(shè)應從自身的特殊性出發(fā)，要充分體現(xiàn)民族文化特色與內(nèi)涵，重視民族文化的保護和傳承，發(fā)展建設(shè)具有民族特色的城鎮(zhèn)。所以，云南在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應充分挖掘和利用民族文化資源，依托城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展民族地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)，弘揚民族傳統(tǒng)文化，提升民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的軟實力，增強民族文化認同感，使民族文化傳承得到可持續(xù)發(fā)展。如楚雄彝族自治州的彝人古鎮(zhèn)，就是從最初的地產(chǎn)建設(shè)項目發(fā)展成為了一個體現(xiàn)彝族文化特色和內(nèi)涵的集文化景區(qū)、旅游集散地、主城區(qū)的衛(wèi)星城、商業(yè)綜合體等多種功能于一體的特色小城鎮(zhèn)。不但聚集了人口，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成了新的產(chǎn)業(yè)鏈，提高了居民的收入水平，而且還很好的展現(xiàn)了民族文化特色和內(nèi)涵，增強了民族文化認同感，使民族文化傳承在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中得到了可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①云南統(tǒng)計局2013年云南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.

②云南年鑒2012（第27卷）.

[1]李克強.未來最大發(fā)展?jié)摿υ谟诔擎?zhèn)化[EB/OL].http://house.hexun.com/2012-11-30/148558346.html.

[2]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國家行政學院學報(經(jīng)濟發(fā)展與改革),2013,(1):48-54.

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2014-12-28

羅添仁（1990-）,男,云南臨滄人,陜西師范大學2013級碩士研究生,主要研究方向:行政體制與政府管理.

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1672-4658(2015)02-0041-03