（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100011，北京）

人類社會的發(fā)展過程也是人類不斷改造自然和利用自然的過程。為了避免洪澇災(zāi)害，滿足內(nèi)河航運、水力發(fā)電以及其他水資源相關(guān)需要，人們建造了許多水利工程，對促進經(jīng)濟發(fā)展和保障民生福祉發(fā)揮了重要作用。然而這些工程不可預(yù)見的環(huán)境后果以及國家對生態(tài)環(huán)境重視程度的提高和政策的變化，促使人們探索如何實現(xiàn)人類開發(fā)活動與自然系統(tǒng)的均衡協(xié)同發(fā)展。

水資源適應(yīng)性管理作為一種方法，能夠使管理者在面對不確定性時采取科學(xué)的行動，減少不確定性。適應(yīng)性管理的概念在美國及世界其他地區(qū)已較廣泛地應(yīng)用到生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，以及應(yīng)對氣候變化影響領(lǐng)域。在國內(nèi)也已出現(xiàn)對水資源適應(yīng)性管理的介紹，但主要集中在適應(yīng)性管理的應(yīng)用，缺乏較系統(tǒng)的介紹。結(jié)合國際上有關(guān)水資源適應(yīng)性管理的研究成果，本文對適應(yīng)性管理的定義、原理、組成、條件和應(yīng)用等方面進行較系統(tǒng)的闡述，以期促進行業(yè)人士對適應(yīng)性管理的認識，為我國水資源管理提供借鑒。

一、適應(yīng)性管理的定義和內(nèi)涵

傳統(tǒng)水資源管理方法有許多局限性，包括在處理環(huán)境變化和突發(fā)性問題的組織和政策方面，不能應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)等原理進行管理，沒有足夠的能力及時解決包括河流系統(tǒng)在內(nèi)的大生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)管理問題等。近年，適應(yīng)性管理日益受到關(guān)注，并應(yīng)用到自然資源管理、商業(yè)、工程和公共管理等領(lǐng)域。

適應(yīng)性管理的概念和方法在不斷演變，這里引用一個比較普遍接受的定義：“適應(yīng)性管理是通過從實施的管理措施的結(jié)果中學(xué)習(xí)，持續(xù)提高管理政策和實踐的系統(tǒng)過程?！边m應(yīng)性管理的核心包括一個評價和學(xué)習(xí)的循環(huán)?？紤]不同的不確定性存在，實現(xiàn)和維持應(yīng)對變化的能力，政策制定和實施整個過程需要各步驟的循環(huán)（見圖1）。在問題確定過程中，需要考慮不同利益相關(guān)者的觀點。政策形成通過情景分析來確定關(guān)鍵的不確定性，制定在將來不同的可能發(fā)展前景下的良好運行戰(zhàn)略，尋求特定條件下（如氣候條件）的最好戰(zhàn)略。如果這些條件不能滿足，則需要通過規(guī)劃和實施其他政策，評估潛在的正的或負的反饋機制。監(jiān)測設(shè)計能夠查明早期階段不合乎發(fā)展目標(biāo)的因素及其影響作用，這需要豐富的知識，包括公共監(jiān)測系統(tǒng)知識。政策循環(huán)必須有制度的支持，在此背景下評估管理戰(zhàn)略效果、可能實施的變化。因此，基于監(jiān)測和評價結(jié)果的再規(guī)劃和實施應(yīng)該制度化。

適應(yīng)性管理不是“反復(fù)試驗”的過程，而是強調(diào)在行動過程中學(xué)習(xí)，適應(yīng)性管理不代表管理的結(jié)束，而是更有效地決策和提高效益，最終目的是幫助如何實現(xiàn)環(huán)境、社會和經(jīng)濟目標(biāo)，提高決策的科學(xué)性，減少利益相關(guān)者的沖突。

適應(yīng)性管理分為主動型和被動型兩種。被動型適應(yīng)性管理，是指基于現(xiàn)有的資料，選擇一個較好的行動方案，監(jiān)測管理行動結(jié)果，并依據(jù)結(jié)果對實施的決策進行調(diào)整。被動型適應(yīng)性管理有助于更有效的管理，但在行動方案范圍外，促進科學(xué)管理的能力受到限制。

主動型適應(yīng)性管理，是在采取管理行動之前，對信息進行回顧和深入研究，如開發(fā)一組具備相互競爭性、替代性的生態(tài)系統(tǒng)響應(yīng)（人口變化、利用）模型，需要基于模型進行結(jié)果評估，選擇管理行動，并通過觀測系統(tǒng)對管理行動進行監(jiān)測。若觀測結(jié)果和預(yù)測結(jié)果不一致，需要對模型進行修正，并依據(jù)此修正模型確定管理選擇方案和行動。

二、適應(yīng)性管理的原理

適應(yīng)性管理的核心原理強調(diào)不確定性、突變和彈性的概念。這些概念與確定性系統(tǒng)、精確、模型預(yù)測等工程規(guī)劃的傳統(tǒng)概念相反。適應(yīng)性管理主要應(yīng)用于水資源管理，而水資源及其產(chǎn)生的效益來源于復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)和氣候系統(tǒng)。在提供水資源時，人類還沒有充分認識到生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜的功能和作用，因此在水資源管理過程中需要考慮這種不確定性，水資源適應(yīng)性管理強調(diào)變化和洪水對維系健康生態(tài)系統(tǒng)的價值。氣候系統(tǒng)影響水資源的供給和需求，受全球變暖的影響，降水具有不確定性，且呈現(xiàn)非穩(wěn)態(tài)的變化。

隨著新信息的積累和實踐的發(fā)展，變化和突變將使許多領(lǐng)域的管理者調(diào)整其戰(zhàn)略，水資源管理者認識到需要調(diào)整的管理戰(zhàn)略主要有3個方面：

第一，科學(xué)進步能使人們更好地理解人類活動與環(huán)境影響的復(fù)雜聯(lián)系。如對水庫管理，原來只重視供水、防洪、灌溉等方面，但隨著對河流生態(tài)系統(tǒng)的認識，人們開始關(guān)注水庫下游的生態(tài)需水。在防洪措施上，原來僅依靠堤防、上游水庫，現(xiàn)在實施洪水風(fēng)險管理。

第二，環(huán)境變化或突變，如氣候變化導(dǎo)致降水時空分布的變化，會影響大壩的建設(shè)和水庫工程的運行管理，且影響水資源的供需狀況。人類活動，如水利工程建設(shè)同樣引起局地或區(qū)域的環(huán)境變化。

第三，社會目標(biāo)的變化可能改變傳統(tǒng)常規(guī)的運行方式。例如我國海河流域，20世紀(jì)50—70年代以防洪為主，70—80年代以水資源開發(fā)利用為主，80年代以后更強調(diào)水資源保護和水資源高效利用。隨著水資源情勢的變化，許多水庫功能調(diào)整，如原來以農(nóng)田灌溉為主，現(xiàn)在以保障城市供水為主。近年，社會注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要求水利工程建設(shè)與運行保證生態(tài)環(huán)境用水需求，維系健康生態(tài)系統(tǒng)。

三、適應(yīng)性管理的組成

1.管理目標(biāo)定期回顧及修訂

要使適應(yīng)性管理發(fā)揮作用，適應(yīng)性管理參與者的認識必須達成基本一致。管理目標(biāo)或先進的模式等認識不一致，可能會造成適應(yīng)性管理潛在應(yīng)用的低效。適應(yīng)性管理能有效限定、處理沖突和差異，如河道生態(tài)修復(fù)，隨著適應(yīng)性管理的進行，不但參與者對生態(tài)系統(tǒng)理解加深，而且環(huán)境和社會不可預(yù)見的事件可能會發(fā)生，因此關(guān)鍵問題、調(diào)查路線、項目目標(biāo)要定期回顧，這將幫助參與者保持目標(biāo)重點和對目標(biāo)進行適當(dāng)修訂。

2.管理系統(tǒng)模型

管理系統(tǒng)模型可以幫助決策者解釋對管理行動的響應(yīng)，幫助判識局限性。模型設(shè)計和復(fù)雜性應(yīng)便于修改和決策。管理系統(tǒng)模型包括表征系統(tǒng)狀態(tài)、變化方向和速率的參數(shù)。簡單的模型便于管理者對系統(tǒng)的認識和考慮假定條件，有利于決策制定者和參與者的學(xué)習(xí)。

3.管理方案選擇

每個決策開始的時候，根據(jù)確定的目標(biāo)和系統(tǒng)動態(tài)模型，考慮管理方案的選擇。因此，需要考慮取得管理目標(biāo)的可能性，在可能的情況下，同時實施兩個或更多的監(jiān)測，快速確定不同模型的差別。在水資源規(guī)劃和管理領(lǐng)域，鼓勵管理者考慮更多的處理水資源問題的選擇方案。

4.對管理結(jié)果的監(jiān)測和評估

數(shù)據(jù)的收集和評估，要考慮對選擇方案進行假設(shè)檢驗，提高對生態(tài)、經(jīng)濟和其他系統(tǒng)充分學(xué)習(xí)了解的能力。監(jiān)測重點要放在有利于管理目標(biāo)進步的、重要的可監(jiān)測指標(biāo)上。對管理結(jié)果的監(jiān)測應(yīng)有利于區(qū)分自然擾動和管理行動引起的變化，監(jiān)測項目和結(jié)果要應(yīng)用到管理系統(tǒng)模型中，提高評估管理的決策能力。監(jiān)測系統(tǒng)是項目開始設(shè)計階段不可分割的部分，而不是項目實施后簡單的補充。

隨著水利工程建設(shè)與管理理念的轉(zhuǎn)變，工程的運行、維修成為水利部門的重要工作之一。為滿足管理的需要，制定和調(diào)整運行方案，需要對工程影響進行詳細監(jiān)測，需要與其他部門緊密合作，注重利益相關(guān)者間的資源再分配。工程效果的監(jiān)測和評估是適應(yīng)性管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)項目后評估包括對生態(tài)、經(jīng)濟或其他相關(guān)參數(shù)的監(jiān)測，以及工程效益的評估。

5.綜合新信息運用于將來決策的反饋機制

適應(yīng)性管理目的是通過主動學(xué)習(xí)，獲得新信息，便于更好地管理決策，而對管理目標(biāo)、模型、選擇方案的考慮，以及對結(jié)果的評估則有利于促進獲得新信息。但要有一個或多個機制，把獲得的信息反饋到管理過程中，沒有把監(jiān)測數(shù)據(jù)反饋到將來管理決策中，就不可能產(chǎn)生好的管理決策。此外，為了根據(jù)新信息、環(huán)境變化、社會與經(jīng)濟條件和社會目標(biāo)的變化進行相應(yīng)調(diào)整，適應(yīng)性管理的組織要有一定的靈活性。

6.利益相關(guān)者參與的協(xié)作機構(gòu)

大型工程會影響許多利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者通常有不同沖突和期望。適應(yīng)性管理目標(biāo)不是消除這些沖突，而是為解決沖突提供有效的方法。適應(yīng)性管理需要利益相關(guān)者間有一定程度的認同，如對適應(yīng)性方法、調(diào)查路線的認同等。在適應(yīng)性管理的初期階段，利益相關(guān)者和機構(gòu)應(yīng)參與其中，參與對監(jiān)測結(jié)果和管理模型的定期回顧。利益相關(guān)者參與是適應(yīng)性管理中不可缺少的部分。

在美國和其他國家的河流生態(tài)修復(fù)過程中，影響生態(tài)系統(tǒng)管理行動決策制定的利益相關(guān)者廣泛參與其中。這也意味著適應(yīng)性管理的部分責(zé)任超出了管理者、決策制定者和科學(xué)家的范圍，還會涉及利益群體和一般公眾。但對關(guān)鍵問題和研究領(lǐng)域的一致性認識是公共工程適應(yīng)性管理的基本組成要素，利益相關(guān)者需要為適應(yīng)性管理的有效實施作出妥協(xié)。在一個復(fù)合的社會系統(tǒng)中，如果利益相關(guān)者之間不存在一定的靈活性，進行適應(yīng)性管理是不可能實施的。

四、適應(yīng)性管理的保障

1.水政策方面

水政策涉及現(xiàn)在和未來的水管理戰(zhàn)略。從適應(yīng)性管理的觀點來看，水政策要有較長的時間尺度，現(xiàn)在的管理要積極地考慮未來的變化。由于當(dāng)前的信息不足以確定將來的所有可能情形，水管理戰(zhàn)略應(yīng)該具有靈活性，要有盡可能多的選擇方案，考慮更多可能的措施。

2.法律框架

法律框架可以通過多種機制支撐適應(yīng)性管理，法律必須提供充分的指導(dǎo)和支持，而且沒有太多的限制。一個完整的水法律應(yīng)反映水資源綜合管理的原理，包括公眾參與、水管理的信息管理結(jié)構(gòu)和財政等方面。沒有法律的堅強支撐，大部分水管理規(guī)劃和實施不可能實現(xiàn)。法律應(yīng)該提供適應(yīng)變化環(huán)境的管理體制激勵機制，包括對法律、規(guī)章、水使用權(quán)和政策的評估和改變的激勵機制，以及改變水管理參與網(wǎng)絡(luò)、信息管理和財政系統(tǒng)的激勵機制。

3.正式和非正式管理者的網(wǎng)絡(luò)

面對復(fù)雜的水管理問題，應(yīng)該鼓勵政府與非政府利益相關(guān)者廣泛積極參與。在政策制定過程中，不同階段利益相關(guān)者的討論、觀點非常重要。交流可以跨不同的行政邊界，在不同的政府層面、部門之間，可以與非政府組織、專家和公民進行交流，可以建設(shè)性地處理有關(guān)沖突。

不同層面的管理如果存在一定程度的自主性，并輔以適當(dāng)?shù)臋?quán)利和能力，可以提高對外部變化的適應(yīng)性。在正式的管理網(wǎng)絡(luò)外，非正式的多層次的參與網(wǎng)絡(luò)，對信息流通、跨尺度協(xié)作等方面具有重要作用。因此正式和非正式的網(wǎng)絡(luò)對融合學(xué)習(xí)和未來決策、處理不確定性和變化具有重要作用。

4.信息管理

信息的產(chǎn)生和交流成果應(yīng)該在政策形成過程中得到應(yīng)用，且能影響水管理決策。信息處理機構(gòu)對信息管理有很大的影響。為了實現(xiàn)真正的綜合考慮，信息不但反映多樣的觀點，而且考慮現(xiàn)在和將來的不確定性。

五、水資源適應(yīng)性管理的主要應(yīng)用

目前，水資源適應(yīng)性管理主要應(yīng)用在生態(tài)修復(fù)和應(yīng)對氣候變化等方面。美國一些地區(qū)應(yīng)用適應(yīng)性管理的概念進行水資源的管理。其中，國會明確要求在佛羅里達濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項目中應(yīng)用適應(yīng)性管理，其也成為修復(fù)路易斯安那海岸生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃的核心概念，而在密西西比河上游和密蘇里河的管理中則應(yīng)用了適應(yīng)性管理框架的不同要素。

水資源適應(yīng)性管理在應(yīng)對氣候變化的影響方面逐漸受到重視。過去水資源部門很少關(guān)注氣候變化，常常沒有意識氣候變化對未來水資源的影響。氣候變化具有不確定性，過去的氣候資料不足以成為預(yù)測未來氣候波動和極端事件的可靠基線，利用觀測到的資料外推更加不可靠。這也意味著過去水資源利用的規(guī)劃和管理所依據(jù)的數(shù)據(jù)和假定，對將來的預(yù)測不再那么有效。遺憾的是，目前幾乎不可能得到可利用的較精確的水資源變化信息。氣候變化需要水管理者和用水戶更有效地處理風(fēng)險和不確定性問題，適應(yīng)性管理已成為水管理部門應(yīng)對氣候變化的一個重要舉措。

六、結(jié) 論

水資源管理者面臨以不確定性和變化為特征的復(fù)雜系統(tǒng)。水資源的管理正經(jīng)歷范式的轉(zhuǎn)換，朝向更綜合和更多參與者的管理模式。水資源管理要充分考慮被管理系統(tǒng)的復(fù)雜性，更加關(guān)注不確定性，這需要適應(yīng)性管理的方法。適應(yīng)性管理通過對以前已經(jīng)實施管理行動結(jié)果的學(xué)習(xí)，把新信息反饋到未來的決策中，提高水資源管理政策和實踐水平。適應(yīng)性管理原理強調(diào)不確定性、突變和彈性的概念，隨著新信息的積累和實踐的發(fā)展，水資源管理者需要調(diào)整戰(zhàn)略。水資源適應(yīng)性管理需要相關(guān)政策、法律、財政、信息等保障。在不確定和復(fù)雜的世界中，水資源適應(yīng)性管理在應(yīng)對氣候變化、修復(fù)河湖生態(tài)等方面具有廣闊應(yīng)用前景。

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