2014年12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱透露，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案已獲通過(guò)，醞釀了7年的養(yǎng)老金“雙軌制”改革終于破局。一直以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”備受社會(huì)詬病，最根本的問(wèn)題就是權(quán)利上的不平等。只有權(quán)利平等問(wèn)題解決了，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革才算到位。

眾所期盼中，醞釀了7年的養(yǎng)老金“雙軌制”改革終于破局。

2014年12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告時(shí)透露，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案已獲通過(guò)。這意味著養(yǎng)老金雙軌制將進(jìn)行改革。

根據(jù)改革方案，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)將和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相統(tǒng)一，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)的辦法，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法。專家表示，養(yǎng)老金雙軌制改革方案會(huì)在2015年公布，方案將涉及一系列細(xì)節(jié)問(wèn)題，如改革成本誰(shuí)來(lái)埋單、國(guó)家財(cái)政如何支撐、如何補(bǔ)齊公務(wù)員此前“欠繳”的養(yǎng)老金賬戶、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)怎樣跟企業(yè)對(duì)接等。

這次改革養(yǎng)老金雙軌制的方案，既回應(yīng)了公眾的長(zhǎng)久關(guān)切，也顯示了改革敢于向硬骨頭開(kāi)刀的魄力。在我國(guó)實(shí)行近20年的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”終將被破除，走向統(tǒng)一。

事業(yè)單位養(yǎng)老金改革為何延緩

早在2008年，國(guó)務(wù)院就推動(dòng)五個(gè)省市的事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，但由于公平問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題，外界認(rèn)為這一改革“陷入停滯”。對(duì)此，人社部副部長(zhǎng)胡曉義在2013年表示，雖然在推進(jìn)過(guò)程中遇到問(wèn)題，也不能全盤否定2008年的改革試點(diǎn)工作?！八e累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)今后全面推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革很有意義。”

中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳按嬖诘摹半p軌制”的。改革前，企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位均實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年，企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會(huì)保障”：企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。但是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度。

改革的不同步，使得兩種制度在籌資方式、待遇計(jì)發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，而且差距明顯，社會(huì)矛盾加劇。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)于2008年推出。當(dāng)年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案通知》的文件，選擇在山西、上海等五省市開(kāi)展事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。其主要內(nèi)容是參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一改革，同時(shí)建立職業(yè)年金制度。

但在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，試點(diǎn)改革遇到前所未有的阻力而至今進(jìn)展緩慢。對(duì)于進(jìn)展緩慢的原因，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮表示，試點(diǎn)改革的阻力太大：職業(yè)年金個(gè)人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒(méi)有撥款，沒(méi)有動(dòng)力出錢?！按送猓w責(zé)任不明，2008年國(guó)發(fā)10號(hào)文的法律效力也不太清楚，就沒(méi)有人愿意先拿自己開(kāi)刀?！?/p>

中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問(wèn)題之一在于公平問(wèn)題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點(diǎn)卻明顯沒(méi)有將公務(wù)員包括進(jìn)來(lái)，并且公務(wù)員改革沒(méi)有預(yù)期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高?！霸圏c(diǎn)改革進(jìn)行不下去就是因?yàn)闆](méi)有把機(jī)關(guān)加進(jìn)來(lái)。”

此外，在鄭秉文看來(lái)，試點(diǎn)改革未能成功的另外一個(gè)原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來(lái)的阻力。據(jù)鄭秉文測(cè)算，改革后事業(yè)單位的養(yǎng)老金的替代率（指退休養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率）由80%-90%左右降低至50%。

而本次改革要求同步改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法。清華大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏表示，這樣，不公平的改革將不存在。不過(guò)，改革可能面臨著更多機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工反對(duì)的壓力。

除此之外，配套的工資改革機(jī)制缺乏也是重要原因。楊燕綏在北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院退休政策研討會(huì)上表示，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資已經(jīng)很多年沒(méi)有調(diào)整，需要一個(gè)調(diào)整機(jī)制，以形成一個(gè)合理的待遇調(diào)整升降機(jī)制。只有把這個(gè)建立好了，大家才會(huì)支持改革?！?/p>

萬(wàn)億成本從何來(lái)？

改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”?！耙粋€(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。“五個(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬(wàn)，各類事業(yè)單位126萬(wàn)個(gè)約3000萬(wàn)人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬(wàn)人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。

而要實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬(wàn)人的養(yǎng)老金并軌，需要一筆巨大的成本。“改革成本中僅補(bǔ)繳養(yǎng)老金賬戶這一項(xiàng)，就是一個(gè)數(shù)目可觀的數(shù)字?！焙幽弦恢胁砍鞘邪l(fā)改系統(tǒng)公務(wù)員徐匯說(shuō)。

社科院經(jīng)濟(jì)系博士研究生陸明濤2013年12月發(fā)表了《中國(guó)養(yǎng)老金雙軌制并軌改革的成本測(cè)算》論文。經(jīng)過(guò)測(cè)算，改革成本可能相當(dāng)于全國(guó)一年的財(cái)政收入。

陸明濤說(shuō)，假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人員完全執(zhí)行企業(yè)退休標(biāo)準(zhǔn)，則政府機(jī)關(guān)公務(wù)員補(bǔ)繳養(yǎng)老金約需3.9萬(wàn)億元，事業(yè)單位工作人員補(bǔ)繳約需5.2萬(wàn)億元，共計(jì)約9.1萬(wàn)億元。而2010年全國(guó)財(cái)政收入約8.31萬(wàn)億元。

徐匯認(rèn)為，如此高昂的改革成本，中央財(cái)力尚有壓力，地方財(cái)力更無(wú)力負(fù)擔(dān)，“東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還可以。可像我們這樣的地區(qū)，地方財(cái)政很不富裕，補(bǔ)繳養(yǎng)老金賬戶肯定承擔(dān)不了”。

中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南說(shuō)，養(yǎng)老金雙軌制改革的思路很明確，“全國(guó)范圍同步”意味著不會(huì)由地方財(cái)力負(fù)擔(dān)全部改革成本，“如果由地方財(cái)力負(fù)擔(dān)改革成本，那么極有可能導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，有錢執(zhí)行，沒(méi)錢就難以執(zhí)行”。

蘇海南強(qiáng)調(diào)，短期內(nèi)改革可能會(huì)損害部分人的經(jīng)濟(jì)利益，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看全民受益。3700萬(wàn)人的養(yǎng)老金改革成本雖然高昂，但放到幾億人的養(yǎng)老金大池子里，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力會(huì)增強(qiáng)。

鄭秉文也表示，本次養(yǎng)老金雙軌制改革是“頂層設(shè)計(jì)”全國(guó)一盤棋，“中央轉(zhuǎn)移支付會(huì)解決改革成本問(wèn)題”。

楊燕綏則認(rèn)為，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步統(tǒng)一的過(guò)程中涉及到“三筆錢”的處理問(wèn)題。

第一部分是過(guò)去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問(wèn)題。以前機(jī)關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來(lái)自財(cái)政預(yù)算。改革后這一部分由社會(huì)發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，這一部分還需財(cái)政出錢。

第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問(wèn)題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。“當(dāng)年企業(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點(diǎn)菜沒(méi)埋單，形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機(jī)關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費(fèi)的賬怎么算？”

第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費(fèi)20%從哪里列支。

“中央政府、地方政府、單位、個(gè)人這幾個(gè)主體之間各自如何承擔(dān)上述三筆費(fèi)用，將來(lái)必須有一個(gè)執(zhí)行方案。”楊燕綏表示。

如何避免職業(yè)年金變“隱性雙軌制”？

“公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率很高，對(duì)基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)很有吸引力?！毙靺R說(shuō)。

以北京為例，2011年北京市職工的社會(huì)平均月工資為4672元，按現(xiàn)行的養(yǎng)老金繳費(fèi)方式，如果按繳費(fèi)30年計(jì)算，每月的養(yǎng)老金也只有1794元。而當(dāng)年公務(wù)員、事業(yè)單位職工的平均月退休金為4000元至5000元，約相當(dāng)于退休前工資水平的80%。

但城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金替代率卻一直下降。2012年數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。

徐匯擔(dān)心“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老”后損失太大，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這表明“就低”，新標(biāo)準(zhǔn)會(huì)向企業(yè)看齊。

從“五個(gè)同步”中，有人分析出漲工資“信號(hào)”，“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)、待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，這應(yīng)該就是要漲工資，這兩天不少媒體也報(bào)道說(shuō)，預(yù)計(jì)公務(wù)員要普漲工資，通過(guò)漲工資彌補(bǔ)改革帶來(lái)的利益損失”。

“所謂的公務(wù)員普漲工資是誤讀，片面理解養(yǎng)老金雙軌制的改革思路?！碧K海南說(shuō)，近兩年關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲很高，之所以公務(wù)員工資改革遲遲沒(méi)有推行，就源于養(yǎng)老金雙軌制這一影響公平的“病根”未除，“第一步是養(yǎng)老金制度改革，先實(shí)現(xiàn)‘退休公平，接下來(lái)才是公務(wù)員工資改革”。

蘇海南強(qiáng)調(diào)，改革后公務(wù)員的新養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，并不會(huì)低于原標(biāo)準(zhǔn)，“個(gè)人賬戶加上職業(yè)年金，新養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的整體替代率不低于改革前的水平，因?yàn)檫@樣才能破除改革阻力，公務(wù)員群體樂(lè)于接受”。

有媒體發(fā)表評(píng)論，認(rèn)為“一般企業(yè)不會(huì)給員工購(gòu)買職業(yè)年金，而公務(wù)員不同，政府機(jī)關(guān)給公務(wù)員購(gòu)買職業(yè)年金花的是納稅人的錢。一旦坐實(shí)企業(yè)年金，意味著公務(wù)員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)職工并軌，實(shí)則形成新的隱性雙軌制”。

徐匯注意到，2014年12月23日以來(lái)，不斷出現(xiàn)對(duì)職業(yè)年金的質(zhì)疑聲，“網(wǎng)上這方面的討論很集中，認(rèn)為‘五個(gè)同步中‘職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，是制造新的不平等”。他擔(dān)心，此類討論會(huì)影響到職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)。

短短兩天之間，一些社區(qū)網(wǎng)站出現(xiàn)了“現(xiàn)就給公務(wù)員交職業(yè)年金，是在制造新的不公平”等“主題帖”，跟帖網(wǎng)友百余人。有網(wǎng)友表示，“如果不統(tǒng)一適用于勞動(dòng)法，不統(tǒng)一并且真正落實(shí)包括基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金的實(shí)際替代率，就不能在制度和起點(diǎn)做到公平，其結(jié)果就可能是換湯不換藥”。

“企業(yè)也有企業(yè)年金，從理論層面、制度層面來(lái)說(shuō)，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位在這方面是平等的?！编嵄恼f(shuō)，迄今為止，企業(yè)年金已經(jīng)推行了20余年，但由于種種原因，普及度不太高，目前全國(guó)大約有7.5萬(wàn)家企業(yè)2200萬(wàn)名職工加入到企業(yè)年金。

蘇海南認(rèn)為，企業(yè)職工無(wú)需為職業(yè)年金憂心，“在養(yǎng)老金雙軌制改革中，職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)至關(guān)重要，作為彌補(bǔ)公務(wù)員退休待遇落差的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，某種程度上決定改革成敗。企業(yè)職工應(yīng)該看到，畢竟我國(guó)邁出了養(yǎng)老金并軌這一步。職業(yè)年金一方面可以彌補(bǔ)改革后公務(wù)員的待遇落差，使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當(dāng)；另一方面也會(huì)同時(shí)‘抬高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)”。

蘇海南認(rèn)為，企業(yè)職工無(wú)需為職業(yè)年金憂心，“在養(yǎng)老金雙軌制改革中，職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)至關(guān)重要，作為彌補(bǔ)公務(wù)員退休待遇落差的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，某種程度上決定改革成敗。企業(yè)職工應(yīng)該看到，畢竟我國(guó)邁出了養(yǎng)老金并軌這一步。職業(yè)年金一方面可以彌補(bǔ)改革后公務(wù)員的待遇落差，使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當(dāng)；另一方面也會(huì)同時(shí)‘抬高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)”。

重在權(quán)利平等

財(cái)經(jīng)評(píng)論人譚浩俊撰文表示，一直以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”備受社會(huì)詬病，最根本的問(wèn)題就是權(quán)利上的不平等。這種不平等，不僅表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，也表現(xiàn)在實(shí)際操作上，不僅表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)放的待遇上，也表現(xiàn)在不同行業(yè)人員的社會(huì)地位上。不繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政機(jī)關(guān)工作人員，以及繳納基數(shù)較高的事業(yè)單位人員，無(wú)論從待遇還是地位來(lái)看，都遠(yuǎn)高于企業(yè)人員。特別是中小企業(yè)，這方面的差距更大。即便是企業(yè)與企業(yè)之間，也因?yàn)樗兄菩再|(zhì)的不同，存在巨大差距，產(chǎn)生極大的心理落差。

一段時(shí)間以來(lái)，針對(duì)如何改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問(wèn)題，各種爭(zhēng)論很多，大都是就待遇論待遇，就發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)論發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。譚浩俊認(rèn)為，實(shí)際上，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)，把標(biāo)準(zhǔn)定得多高，也不可能找到一個(gè)令所有人滿意的答案。真正的答案，在于能否建立一個(gè)能夠讓不同群體的人都感到權(quán)利平等的制度，讓每個(gè)拿到養(yǎng)老金的人，都不認(rèn)為自己比別人的低。要做到這一點(diǎn)，就必須制定出公平、公正、公開(kāi)、透明、合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理制度和分配制度，制定能夠?yàn)榻^大多數(shù)人所接受的游戲規(guī)則。而權(quán)利平等是這些制度、規(guī)則制定和設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

“五個(gè)同步”已經(jīng)相當(dāng)全面地涵蓋了目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要解決的問(wèn)題，也提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本要求。而“五個(gè)同步”的每一個(gè)方面，都建立在如何確保權(quán)利平等的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了社會(huì)公平與正義。因此，有關(guān)方面在制度設(shè)計(jì)和規(guī)則制定時(shí)，就應(yīng)當(dāng)圍繞“五個(gè)同步”，按照權(quán)利平等的原則，制定出不同的實(shí)施方案和工作步驟，提出具體的工作目標(biāo)和措施，確?！拔鍌€(gè)同步”能夠在實(shí)施過(guò)程中不出現(xiàn)權(quán)利不平等的問(wèn)題。

這也意味著，下一步的改革將重點(diǎn)圍繞“五個(gè)同步”，有計(jì)劃、有步驟、有節(jié)奏地向前推進(jìn)，既要找到權(quán)利平等的切入點(diǎn)，又要把握好改革的力度和節(jié)奏，同時(shí)還要掌握好時(shí)機(jī)，并與其他方面的改革能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免單兵出擊帶來(lái)與其他方面改革不協(xié)調(diào)的矛盾。譬如工資制度改革、人事制度改革、其他社會(huì)保障制度改革等。

在具體操作過(guò)程中，如何針對(duì)已經(jīng)形成的差距，通過(guò)制度的完善和規(guī)則的制定，逐步縮小差距，最終走向平等，也是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。這個(gè)過(guò)程既不能太長(zhǎng)，也無(wú)法忽略。太長(zhǎng)了，會(huì)給人以換湯不換藥的感覺(jué)，太短了，就有可能引發(fā)新的矛盾。這個(gè)結(jié)合點(diǎn)怎么找，是一個(gè)很難把握的問(wèn)題。

譚浩俊認(rèn)為，權(quán)利平等是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵。權(quán)利平等問(wèn)題解決了，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也就到位了。

（本刊據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》《新京報(bào)》《每日經(jīng)濟(jì)新聞》等整理）