近年來，為有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，黨和政府按照穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，逐步確立了“宏觀政策要穩(wěn)住、微觀政策要放活、社會(huì)政策要托底”的政策體系。社會(huì)救助作為主要瞄準(zhǔn)困難群眾、體現(xiàn)救急救難的基礎(chǔ)性制度，是最具有托底屬性的社會(huì)政策。當(dāng)前，按照黨的十八屆三中全會(huì)部署，各領(lǐng)域改革正在全面推進(jìn)，改革涉及的重大利益調(diào)整和發(fā)展中不確定、不穩(wěn)定因素的增多，都要求從全局出發(fā)，進(jìn)一步發(fā)揮好社會(huì)救助制度扶危濟(jì)困、救急救難的托底功能，消除人民群眾后顧之憂，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

一、社會(huì)救助制度具有全局意義

新中國(guó)成立以來，中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)由早期的臨時(shí)性緊急生活救助，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要針對(duì)城市單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外特殊困難人員的社會(huì)救濟(jì)，再到改革開放以來以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為核心，建立制度化、規(guī)范化、程序化的新型社會(huì)救助體系，現(xiàn)代社會(huì)救助制度框架逐步確立。60多年來，雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展曾經(jīng)遭受過嚴(yán)重挫折，政治經(jīng)濟(jì)體制一度大起大落，但社會(huì)救助這張安全網(wǎng)依然十分牢靠，發(fā)揮著重要的兜底功能，特別是在上世紀(jì)九十年代后期，由于國(guó)有企業(yè)改革引發(fā)的勞動(dòng)力市場(chǎng)劇烈調(diào)整，社會(huì)穩(wěn)定受到了巨大沖擊，最低生活保障制度較好的發(fā)揮了社會(huì)“減震器”和“安全閥”作用，被稱為“花錢不多、效果極佳”的政策。進(jìn)入新世紀(jì)以來，盡管社會(huì)各方面對(duì)中國(guó)建立什么樣的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度一直存在較大爭(zhēng)議，但極少有人對(duì)社會(huì)救助制度提出質(zhì)疑，即便是最激烈反對(duì)建立福利國(guó)家的人士，也堅(jiān)定贊成實(shí)施社會(huì)救助制度，為困難人群提供基本的生活保障，可以說，完善社會(huì)救助制度、使困難群眾能夠有尊嚴(yán)的生存已經(jīng)成為推進(jìn)中國(guó)社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)的最大公約數(shù)。

當(dāng)前，中國(guó)國(guó)情繼續(xù)深刻變化，發(fā)展中面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)比以往更加錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)成員陷入生存生活困境的因素也更加復(fù)雜多樣。一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整深化期和前期刺激政策效應(yīng)消化期，經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)階段，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，同時(shí)，為跨越“中等收入陷阱”和邁入高收入社會(huì)，中國(guó)正在努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在處理穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系時(shí)，經(jīng)濟(jì)大起大落不大會(huì)出現(xiàn)，但短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)不可避免，從而影響部分人群的基本生計(jì)。二是按照十八屆三中全會(huì)的部署，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，逐漸觸及深層次矛盾和問題，與改革開放初期所有人從改革中普遍受益不同，現(xiàn)在的改革，無論怎么改，都有一部分人受益、一部分人受損，一些中低收入人群可能陷入生活困境。三是中國(guó)社會(huì)正處于快速轉(zhuǎn)型過程中，人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等發(fā)生著劇烈的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，使得每個(gè)個(gè)體的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)不斷變化，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，理念的更新、利益的調(diào)整急劇加快，總有一些社會(huì)成員難以適從，生活陷入窘境，生存受到危及。

面對(duì)新的形勢(shì)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)，要善于運(yùn)用底線思維的方法，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)，這一重大判斷鮮明地指出了具有托底屬性的社會(huì)救助制度在黨和國(guó)家工作全局中的地位作用，也對(duì)社會(huì)救助制度提出了新的更高要求。

目前，以最低生活保障制度為主體的社會(huì)救助體系已初步建立，政府依法履行救助職責(zé)、公民依法享受救助權(quán)利的觀念更加深入人心。2013年，城鄉(xiāng)低保共救助7443萬人，農(nóng)村五保供養(yǎng)538萬人，救助城市“三無”人員90萬人，實(shí)施醫(yī)療救助1億多人次，實(shí)施臨時(shí)救助3937萬戶次，緊急轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾1200萬人次，救助受災(zāi)群眾8000萬人次，2012年，全國(guó)累計(jì)資助學(xué)生（幼兒）共8414萬人次（不包括義務(wù)教育免費(fèi)教科書、營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃資助人數(shù)）。但社會(huì)救助制度還不成熟、尚未定型，主要是社會(huì)救助從制度上還沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，還有一些盲區(qū)，現(xiàn)行制度城鄉(xiāng)分設(shè)、部門分管，碎片化嚴(yán)重，救助覆蓋面較窄，救助水平偏低，管理服務(wù)比較粗放，救助的程序化、規(guī)范化有待提高等等，總的來看，現(xiàn)行社會(huì)救助制度在“托底線、救急難”方面還可以發(fā)揮更大作用，以使我們?cè)谕苿?dòng)改革發(fā)展時(shí)更有底氣，更掌握主動(dòng)權(quán)。

二、進(jìn)一步查缺補(bǔ)漏，全面覆蓋困難人群和急難需求

剛剛出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》將社會(huì)救助體系概括為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助等8項(xiàng)制度，涵蓋了各類困難人群和不同的急難需求，是對(duì)社會(huì)救助已有成熟做法和經(jīng)驗(yàn)的制度化規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)從無到有、從低到高的巨大成就。同時(shí)也要看到，這一制度框架主要是從工作層面總結(jié)提煉的，各項(xiàng)制度都以解決發(fā)展中的突出矛盾問題為導(dǎo)向，反映了我國(guó)社會(huì)救助分部門推進(jìn)、分制度設(shè)計(jì)的客觀情況，具有鮮明的階段性特征。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)困難人群的社會(huì)特征和急難需求正在不斷變化，需要救助的點(diǎn)多面廣，在這方面，現(xiàn)行社會(huì)救助制度還存在一些盲區(qū)，還有一些急需救助的對(duì)象得不到應(yīng)有的幫助，還有一些急難需求沒有得到制度化的回應(yīng)。比如低保邊緣以外的其他低收入困難家庭，一旦遭遇不可以預(yù)測(cè)的災(zāi)難，基本生活難以維持;流動(dòng)人口在居住地難以享受社會(huì)救助;重病人、重度殘疾人、貧困老年人、未成年人、“零就業(yè)”家庭等特殊困難群體迫切需要得到針對(duì)性的救助;因病致貧、因殘致貧、因?qū)W致貧、因?yàn)?zāi)致貧等支出型貧困家庭沒有完全納入救助體系，統(tǒng)籌考慮不夠;在日常照料、心理咨詢、護(hù)理康復(fù)等方面的救助服務(wù)還沒有形成正式的制度，救助服務(wù)的內(nèi)涵亟需拓展等等。針對(duì)這些情況，需要在現(xiàn)有制度體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步瞄準(zhǔn)人群和需求，查缺補(bǔ)漏，完善社會(huì)救助體系，盡快讓社會(huì)救助制度全面覆蓋困難人群和各類急難需求。

從人群上看，要進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，將更多的困難人群納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保。要進(jìn)一步細(xì)化醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助制度，改變專項(xiàng)救助與低保家庭掛鉤的做法，逐步向有需要的低收入家庭拓展。要重點(diǎn)關(guān)注殘疾人、老人、未成年人等特殊群體，及時(shí)納入救助范圍。需要指出的是，由于社會(huì)的快速變化，任何嚴(yán)密的制度都難以保證全面、及時(shí)回應(yīng)不斷變化的救助需求，要真正做到應(yīng)保盡保，關(guān)鍵是要牢固樹立以人為本的理念，社會(huì)救助對(duì)象是具體的，是活生生的個(gè)體，社會(huì)救助需求是現(xiàn)實(shí)的，就是涉及人民群眾切身利益的各類基本民生需求，要改變從整體上和概念上推進(jìn)社會(huì)救助工作的抽象思維，樹立個(gè)性化、差異化、動(dòng)態(tài)化的理念，關(guān)注每位社會(huì)成員，救助好每一個(gè)對(duì)象。

從需求上看，社會(huì)救助工作是不斷發(fā)展的歷史過程，不可能一勞永逸，舊的需求解決了，新的需求又會(huì)產(chǎn)生，制度總是需要不斷完善。要全面、準(zhǔn)確研判困難人群面臨的“問題”和“困難”，對(duì)他們的“需求”和“期望”做出科學(xué)評(píng)估和及時(shí)回應(yīng)。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入上中等收入階段，這一發(fā)展階段既是黃金發(fā)展期，又是矛盾凸顯期，困難群眾對(duì)社會(huì)救助的期盼和需求會(huì)愈加強(qiáng)烈，也更為復(fù)雜多樣，面對(duì)新的形勢(shì)要求，一方面要拓寬社會(huì)救助范圍，將判定救助對(duì)象和救助水平的標(biāo)準(zhǔn)放到困難群眾的貧困程度上，逐步從現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎蚍?wù)救助拓展，從著重解決“收入型貧困”，向著重解決“需求型貧困”轉(zhuǎn)變，從保吃、保穿、保教、保醫(yī)、保住等目標(biāo)向改善生活質(zhì)量、提高發(fā)展能力、過上體面生活拓展，另一方面，也要努力提高社會(huì)救助質(zhì)量和水平，豐富救助內(nèi)容，根據(jù)物價(jià)和人民生活水平變化適時(shí)適當(dāng)提高救助水平。

三、進(jìn)一步優(yōu)化制度，形成結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行規(guī)范的綜合型社會(huì)救助體系

由于部門分工的局限，現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)救助制度是孤立的、分割的，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互銜接，總體上是一種較為分散的體系。不同制度之間進(jìn)展很不平衡，管理體制和運(yùn)行方式迥異，存在重復(fù)救助、救助遺漏等問題，難以形成救助合力，影響了救助的針對(duì)性和實(shí)效性。

要對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)救助制度作進(jìn)一步的梳理，形成結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行規(guī)范的社會(huì)救助體系。事實(shí)上，現(xiàn)有的社會(huì)救助體系結(jié)構(gòu)層次已初見端倪，制度化、規(guī)范化程度大有提高，關(guān)鍵是要把不同制度的功能和邊界界定清楚。我們?cè)O(shè)想將來的社會(huì)救助體系包括三個(gè)層次：一是基本生活救助，主要是為低收入者提供基本生活保障，大體上包括了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)低保制度、農(nóng)村五保制度等。二是專項(xiàng)救助制度，主要是針對(duì)困難群眾上學(xué)、看病、住房、就業(yè)等大宗支出，提供必要救助，大體上包括了現(xiàn)有的醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、教育救助等。三是臨時(shí)救助制度，主要是解決低收入群眾的突發(fā)性、臨時(shí)性生活困難。這一救助體系是綜合的、動(dòng)態(tài)的，它不是單一的、靜態(tài)的生活救助，而是綜合的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)救助，三個(gè)層次的社會(huì)救助制度角度不同，有的針對(duì)特定人群，有的針對(duì)特殊需求，有的需要自由裁量，相互之間既有分工，也有交叉?；旧罹戎劢棺罾щy人群，保障基本生存，對(duì)全社會(huì)具有明顯的兜底功能;專項(xiàng)救助針對(duì)困難人群的發(fā)展性需求，主要解決“支出性貧困”，具有很強(qiáng)的針對(duì)性;臨時(shí)救助拾遺補(bǔ)缺，保證了救助的全面性和及時(shí)性。

由于歷史的原因，各項(xiàng)救助制度發(fā)展很不平衡，最低生活保障制度由于建立時(shí)間較長(zhǎng)，制度運(yùn)行較為成熟，較為規(guī)范，特別是實(shí)現(xiàn)了有標(biāo)準(zhǔn)救助和程序化救助，各項(xiàng)專項(xiàng)救助制度建立時(shí)間較短，有的尚在實(shí)踐探索，有的制度還未定型，有的已經(jīng)發(fā)展演變?yōu)樯鐣?huì)福利制度。目前三個(gè)層次制度的協(xié)作困難主要發(fā)生在救助對(duì)象資格認(rèn)定上，在實(shí)際工作中，各項(xiàng)專項(xiàng)救助制度從管理方便的角度，資格條件均以最低生活保障對(duì)象為基礎(chǔ)，或都包含了最低生活保障對(duì)象，各項(xiàng)專項(xiàng)救助待遇疊加在低保家庭，使他們的實(shí)際生活水平過高，造成“懸崖效應(yīng)”，對(duì)低保邊緣家庭和其他低收入家庭很不公平。這種“一刀切”的救助標(biāo)準(zhǔn)和“一元化”的救助模式，看起來操作簡(jiǎn)單、效率很高，實(shí)際上混淆了不同層次救助制度的功能，削弱了救助的針對(duì)性和實(shí)效性。要進(jìn)一步做好社會(huì)救助制度頂層設(shè)計(jì)，全面了解困難群眾的基本生活困難，根據(jù)不同人群、不同家庭、不同支出需求以及不同區(qū)域的實(shí)際情況，制定更加科學(xué)、更為精細(xì)的救助標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)分類管理、分類救助，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，加快形成結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行規(guī)范的制度體系，切實(shí)做到應(yīng)保盡保。

四、抓緊完善對(duì)社會(huì)救助制度公平可持續(xù)具有重大作用的基礎(chǔ)性制度

社會(huì)救助作為托底線和救急難的社會(huì)政策，必須公平可持續(xù)，才能給人以安全感和確切的安全預(yù)期，才能穩(wěn)定社會(huì)信心，才能讓我們?cè)谕七M(jìn)改革發(fā)展時(shí)不慌不亂，更有底氣和勇氣。圍繞這一要求，當(dāng)前特別需要抓緊完善對(duì)社會(huì)救助制度公平可持續(xù)具有重大作用的基礎(chǔ)性制度。

一是完善財(cái)政社會(huì)救助投入機(jī)制。要改變量入為出的傳統(tǒng)分配原則，瞄準(zhǔn)困難人群的實(shí)際需求，按照守住底線的要求，在財(cái)政預(yù)算安排上給予充分保障。要做好基線調(diào)查，綜合考慮社會(huì)穩(wěn)定基本面、物價(jià)指數(shù)、生活成本變化等因素，科學(xué)測(cè)算救助對(duì)象規(guī)模與救助標(biāo)準(zhǔn)，制定出科學(xué)規(guī)范的社會(huì)救助財(cái)政預(yù)算。要明確各級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府可支配財(cái)力，發(fā)揮好基層政府在提供社會(huì)救助服務(wù)方面的作用。

二是完善社會(huì)救助管理體制。要進(jìn)一步完善各級(jí)社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，做好社會(huì)救助工作的集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門要加強(qiáng)配合，形成合力。在維持現(xiàn)有部門分工格局的前提下，可以將基層社會(huì)救助管理服務(wù)職能適當(dāng)集中起來，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的歸口管理，統(tǒng)一做好救助申請(qǐng)、審批、分配、實(shí)施、統(tǒng)計(jì)等工作。要按照十六屆六中全會(huì)提出的“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”要求，加強(qiáng)高素質(zhì)、專業(yè)化社會(huì)工作隊(duì)伍建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)專業(yè)社會(huì)工作者對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的個(gè)案管理。

三是加快完善居民家庭收入財(cái)產(chǎn)核查制度?？茖W(xué)甄別低收入家庭、把寶貴的資源真正用于需要救助的困難群眾、守住底線公正是社會(huì)救助制度的內(nèi)在要求，這也是非常復(fù)雜的技術(shù)性工作。等問題，民政部門過去在這方面有很多的探索和實(shí)踐，還需要進(jìn)一步把工作做實(shí)做細(xì)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！薄ⅰ膀_保”等問題，要進(jìn)行綜合治理，要改變傳統(tǒng)的生活形態(tài)觀察方式，逐步采取嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的家庭收入調(diào)查，特別是要利用好不同部門（教育、衛(wèi)生、住房、就業(yè)）掌握的信息，加強(qiáng)部門間的協(xié)作，建立資源共享的信息平臺(tái)，結(jié)合入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、社區(qū)評(píng)議等手段，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的家庭收入和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核查和比對(duì)。除技術(shù)手段外，要進(jìn)一步健全工作機(jī)制，對(duì)社會(huì)救助不同環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)管，建立嚴(yán)格規(guī)范的制度，發(fā)揮好社會(huì)監(jiān)督的作用，建立健全社會(huì)救助舉報(bào)核查制度，對(duì)社會(huì)救助經(jīng)辦人員和干部的近親屬等人群要重點(diǎn)備案，接受社會(huì)監(jiān)督。

四是健全激勵(lì)社會(huì)救助對(duì)象就業(yè)機(jī)制。社會(huì)救助制度除了通過現(xiàn)金或物資給困難群眾兜底外，也要?jiǎng)?chuàng)造條件， 讓更多的人特別是有勞動(dòng)能力者通過自身努力使家庭擺脫貧困，走上生活自立之路，過上更加美好的生活，實(shí)現(xiàn)更加積極的救助，增強(qiáng)救助的針對(duì)性和實(shí)效性。要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，積極探索救助漸退、收入豁免、救助與公益活動(dòng)掛鉤等政策，統(tǒng)籌社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)功能，建立社會(huì)救助的退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的自動(dòng)篩選。要明晰社會(huì)救助制度在社會(huì)保障體系中的方位，做好社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利之間的銜接，形成分工合理的梯次保障結(jié)構(gòu)。

（單大圣，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心。研究方向：社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理）