周大銘

工業(yè)和信息化部賽迪智庫軟件和信息服務業(yè)研究所 北京 100846

我國政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和保障機制

周大銘

工業(yè)和信息化部賽迪智庫軟件和信息服務業(yè)研究所 北京 100846

基于國外政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展現(xiàn)狀，總結了國外政府數(shù)據(jù)開放的重要特點，包括完善的法律法規(guī)體系、專業(yè)的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站和應用需求引導。從大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)開放的必然要求、提升政府治理能力和推動創(chuàng)新發(fā)展等角度，分析了我國政府數(shù)據(jù)開放的必要性。概括了我國政府數(shù)據(jù)開放在法律法規(guī)、體制機制、意識氛圍和管理方式等方面的問題，并結合我國發(fā)展實際和大數(shù)據(jù)應用需求，分別從建設法規(guī)標準體系、數(shù)據(jù)開放共享方式方法、政府數(shù)據(jù)開放管理、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)應用等角度提出對策建議。

政府數(shù)據(jù)；開放共享；應用；保障機制

1 引言

數(shù)據(jù)是政府掌握的核心資產(chǎn)，也是長期以來政府治理國家的重要工具，許多國家的政府已成為本國最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，信息不對稱的格局發(fā)生了根本改變，在政府數(shù)據(jù)爆炸式增長的同時，公眾的數(shù)據(jù)意識和使用數(shù)據(jù)的能力迅速提升。與此同時，數(shù)據(jù)已然成為了重要的生產(chǎn)資料，社會各界對政府開放數(shù)據(jù)的需求越來越強烈。美國作為全球政府數(shù)據(jù)開放的先行者，已通過立法、政府指令、數(shù)據(jù)管理、建立門戶網(wǎng)站、鼓勵應用等手段，不斷拓展政府數(shù)據(jù)開放的影響力，并取得了顯著成效，其他國家紛紛效仿，政府數(shù)據(jù)開放席卷全球，成為大數(shù)據(jù)時代的必然趨勢。以此為標桿，分析典型做法，有助于我國學習借鑒先進經(jīng)驗，進一步做好政府數(shù)據(jù)開放工作。

2 國外政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀和特點

2.1 已形成較完善的法律法規(guī)體系

數(shù)據(jù)的價值可以通過技術不斷地被提升和呈現(xiàn)，推動數(shù)據(jù)與能源、材料等量齊觀，成為經(jīng)濟社會和人類進步的重要資源。人們在生活、生產(chǎn)中每時每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)，相伴而生的數(shù)據(jù)所有權、使用權、隱私保護、信息安全等問題日趨凸顯，這一系列問題既可能成為數(shù)據(jù)開放共享的障礙，也可以是數(shù)據(jù)開放的動力和保障。以美國為主的發(fā)達國家之所以走在了政府數(shù)據(jù)開放的前列，皆有賴于其形成了較為完善的數(shù)據(jù)法律法規(guī)體系。目前，與美國政府數(shù)據(jù)相關的法律法規(guī)的發(fā)展經(jīng)歷了3個階段。

第一階段，早期的政府信息公開“淺嘗輒止”。從《美國憲法》開始，就有了關于政府信息公開的相關條文，內(nèi)容雖過于籠統(tǒng)不具體，但為政府數(shù)據(jù)開放埋下了種子。1789年聯(lián)邦政府推出了《管家法》，授權各部門行政長官可以發(fā)布政府部門相關信息，但由于對政府信息公開的界定和范圍模糊不清，使得政府信息公開并沒有實質(zhì)性的進展。1946年，美國政府通過了《聯(lián)邦行政程序法》，要求聯(lián)邦行政機構必須讓公眾獲取其行政資料，但由于標準不清，保密和公開的關系不明確，使得該法案作用難以實現(xiàn)。

第二階段，政府信息公開法律體系“雛形初現(xiàn)”。1966年，為徹底改變政府信息公開兩難局面，美國政府出臺了《信息自由法》，其主要條文規(guī)定：“所有聯(lián)邦機構都要保證任何公民都可以利用所有文件，即公眾有權向聯(lián)邦政府索要任何材料，政府部門則有義務對公眾提供信息服務，若政府部門不予提供，必須說明正當理由。”該法規(guī)對美國政府信息公開具有重要的意義，明確了公眾的權利、政府的義務和信息公開的內(nèi)容。由于政府信息中含有大量的國家安全和公民個人隱私的數(shù)據(jù)，因此，1974年《隱私權法》應運而生，對政府采集、保存、使用和公開個人信息進行了嚴格的規(guī)定，信息的主體可以質(zhì)詢信息的準確性和相關用途。此外，要求每一個聯(lián)邦政府機構都要有關于個人信息保護制度的書面材料。3年后，美國政府趁熱打鐵，通過了《陽光下的政府法》，將信息公開與政府日常工作緊密結合。隨后，根據(jù)實際需要，美國政府又相繼出臺了《聯(lián)邦政府信息管理政策》、《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》和《聯(lián)邦資金問責和透明法案》等，自此，美國政府信息公開氛圍已然形成，數(shù)據(jù)法規(guī)體系日漸完善。

第三階段，大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)開放“先試先行”。隨著20世紀末信息產(chǎn)業(yè)在美國率先蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)爆炸式的增長使美國政府成為大數(shù)據(jù)資源的擁有者，為了應對海量數(shù)據(jù)的整合、存儲、挖掘、開放等挑戰(zhàn)和需求，2009年，奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并發(fā)表《透明和開放政府備忘錄》，旨在建設一個更加透明、易于參與的協(xié)作型政府，要求“政府機構和行政管理部門應充分運用新技術手段在網(wǎng)上公開其決策和運行情況，以供公眾隨時獲取”。2012年，美國政府發(fā)布了最新的《電子化政府執(zhí)行策略》，啟動了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，全面推動政府數(shù)據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)進行開放共享，放大數(shù)據(jù)紅利。同時，為了兼顧數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量、實時性、易獲取性和使用性，美國政府擬定了一項關于數(shù)據(jù)開放內(nèi)容和應用程序編寫接口的政策。此外，在聯(lián)邦政府的影響下，各州市紛紛結合當?shù)貙嶋H需求設立法規(guī)，如紐約市通過了《開放數(shù)據(jù)法案》，要求到2018年，除涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)外，紐約市政府及其分支機構所擁有的數(shù)據(jù)都必須實現(xiàn)對公眾開放。

2.2 建立了政府數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站

近年來，世界上許多國家紛紛通過建立政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站的方式推動數(shù)據(jù)開放共享，以便公眾能夠及時、快捷、準確地獲得數(shù)據(jù)資源，見表1。美國在政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站方面積累了豐富的經(jīng)驗，1997年美國建立了首個全面公開聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)的網(wǎng)站Fedstsats.gov，網(wǎng)站上公布了美國政府的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)和百余各政府機構的主頁鏈接，社會各界、公眾及政府各部門都可以通過該網(wǎng)站獲得經(jīng)濟、人口、教育、公共衛(wèi)生等方面數(shù)據(jù)。2007年，USAspending. gov網(wǎng)站建立，其核心內(nèi)容是公開美國政府的經(jīng)費花銷情況。2009年2月，與USAspending.gov相似的網(wǎng)站Recovery. gov問世，主要是公開美國經(jīng)濟刺激計劃資金使用情況的數(shù)據(jù)。這3個網(wǎng)站在數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容上均有不同，各具特色，同時各地方也有不少各自的政府數(shù)據(jù)開放門戶，如舊金山的data.sfgov.org、紐約的nycopendata.socrata.com等。

表1 世界主要國家政府數(shù)據(jù)開放平臺

為整合政府各部門和各地方的數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)一的聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站Data.gov于2009年5月正式上線。該網(wǎng)站的成立，是奧巴馬政府實施《開放政府指令》和大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的重要舉措，在實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放共享、政府透明化的基礎上，完成了全國政府數(shù)據(jù)資源的整合，并使數(shù)據(jù)的利用價值大幅提升，基于政府數(shù)據(jù)而面向公眾的數(shù)據(jù)服務日益豐富，數(shù)據(jù)紅利快速釋放。截至2015年7月底，Data.gov網(wǎng)站數(shù)據(jù)集157 979個，比去年同期增長13.3%，涵蓋農(nóng)業(yè)、氣候、教育、能源、財政金融、科學研究、健康等20余大類、100多項小類數(shù)據(jù)集，涉及部門機構和地方政府近400個，擁有1 500多個數(shù)據(jù)工具和500多個應用。同時，為了方便用戶讀取使用數(shù)據(jù)，網(wǎng)站上的大部分數(shù)據(jù)均以XML、CSV、KML、KMZ、XLS等多種格式提供。

2.3 堅持應用需求引導數(shù)據(jù)開放

政府數(shù)據(jù)資源的開放共享除了讓公眾享有知情權和獲取權外，更重要的是應用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值，因此，各國政府在推動數(shù)據(jù)開放的同時，積極地加深大數(shù)據(jù)在各領域的應用與融合，以應用需求為導向引導數(shù)據(jù)開放，并在應用中生成更多的數(shù)據(jù)，加速應用迭代。目前，各國政府利用數(shù)據(jù)開放，在城市管理、安全管控、交通、醫(yī)療、教育、預測判斷等領域形成的大數(shù)據(jù)應用越來越成熟，政府數(shù)據(jù)開放的作用正在社會、經(jīng)濟、民生等領域得到顯現(xiàn)，見表2。

3 我國政府數(shù)據(jù)開放的必要性

在大數(shù)據(jù)時代，政府數(shù)據(jù)開放（國家安全相關數(shù)據(jù)、保密數(shù)據(jù)和隱私數(shù)據(jù)除外）的意義，不僅僅是滿足公民的知情權，更在于讓大數(shù)據(jù)時代最重要的生產(chǎn)資料——數(shù)據(jù)自由地流動起來，創(chuàng)造一個更加富有責任感、更高效、更透明的政府，并催生創(chuàng)新和經(jīng)濟增值，推動信息經(jīng)濟的發(fā)展，促進我國經(jīng)濟增長，提升我國的全球競爭力。

表2 政府數(shù)據(jù)開放引導各領域大數(shù)據(jù)應用案例小結

應用領域應用案例應用需求數(shù)據(jù)來源作用效果特點安全管控大數(shù)據(jù)預防犯罪● 為幫助警方分析人員采集和分析文本，提高辦案效率，有效降低暴力犯罪率；● 南卡羅來那州查爾斯頓，警方利用IBM的數(shù)據(jù)分析工具，幫助當?shù)鼐旄訙蚀_地進行犯罪模式的分析。警方利用分析預測工具進行警力調(diào)配● 指紋、掌紋、人臉圖像、簽名等一系列生物信息識別數(shù)據(jù)；● 歸檔數(shù)據(jù)、所有相關的圖像記錄以及案件卷宗等信息● 幫助發(fā)現(xiàn)犯罪線索；發(fā)現(xiàn)犯罪熱點地區(qū)，提前預防犯罪發(fā)生，從而減少發(fā)案率；● 能預測罪犯假釋或者緩刑期間的犯罪可能性，為法庭假釋條款和審判提供參考● 從這些數(shù)據(jù)里計算出建筑的火險概率，依此由高到低進行安全排查；● 學校和圖書館等高危建筑物會受到格外重視交通緩解停車難問題紐約利用大數(shù)據(jù)防火● 紐約市每年有近3 000棟建筑因火災損毀；● 以紐約的城市復雜度，消防人員往往難以在第一時間趕赴現(xiàn)場；● 預防火災成了減少損失的重中之重● 100萬棟建筑物相關數(shù)據(jù)，包括居民平均收入、建筑物年齡、是否存在電氣性能等；● 通過60面算法給33萬棟建筑物都標注了風險指數(shù)● 安全管控中存在大量的非結構化數(shù)據(jù)，對大數(shù)據(jù)技術要求較高；● 數(shù)據(jù)來源廣泛，數(shù)據(jù)類型豐富，其中部分數(shù)據(jù)是非可公開數(shù)據(jù)，需要加強數(shù)據(jù)的安全保護；● 大數(shù)據(jù)可以在事前預測、事中管控、事后處理等階段分別應用；● 案例的可復制性和伸展性較強● 均是第三方機構利用公共數(shù)據(jù)開發(fā)的服務模式；● 數(shù)據(jù)的實時變化速度快；● 用戶決策對服務的依賴度較高波士頓交通大數(shù)據(jù)SpotHero是一個手機應用，能夠根據(jù)用戶的位置和目的地，實時跟蹤停車位數(shù)量變化● 入網(wǎng)城市的可用車庫或停車位以及相對應的價格、時間、區(qū)間等相關數(shù)據(jù)；● 以往不同時段的停車位情況分析；● 其他用戶可能到達并搶占停車位的預判能夠?qū)崟r監(jiān)控華盛頓、紐約、芝加哥、巴爾的摩、波士頓、密爾沃基和紐瓦克7個城市的停車位IBM的6位數(shù)據(jù)分析工程師應用大數(shù)據(jù)治理波士頓的交通● 現(xiàn)有交通數(shù)據(jù)以及來自社交媒體（Twitter）的新數(shù)據(jù)源；● 交通信號燈、二氧化碳傳感器和汽車的相關數(shù)據(jù)等能夠幫助乘客重新調(diào)整路線，節(jié)省時間，節(jié)省汽油醫(yī)療西奈山醫(yī)療中心西奈山醫(yī)療中心使用來自大數(shù)據(jù)公司Ayasdi的技術分析基因序列大腸桿菌的全部基因序列，包括超過100萬個DNA變體的相關數(shù)據(jù)了解為什么菌株會對抗生素產(chǎn)生抗藥性醫(yī)院能夠提前知道哪些早產(chǎn)兒出現(xiàn)問題，并且有針對性地采取措施教育大數(shù)據(jù)提高畢業(yè)率預防嬰兒夭折加拿大多倫多的一家醫(yī)院研究發(fā)現(xiàn)，通過大數(shù)據(jù)分析及時進行醫(yī)療干預，嬰兒夭折的災難可以避免針對早產(chǎn)嬰兒的生命體征變化，每秒鐘有超過3 000次的數(shù)據(jù)讀取● 需要強大的數(shù)據(jù)采集技術做支撐；● 數(shù)據(jù)分析的結果除了提供相關服務外，還可以作為學術研究的依據(jù)；● 部分數(shù)據(jù)體現(xiàn)個性化特征美國阿拉巴馬州的縣級移動公共學校輟學率高達48%對阿拉巴馬州的95個縣級移動公共學校系統(tǒng)的學生數(shù)據(jù)進行深入挖掘，以作為數(shù)據(jù)來源● 提煉出學生輟學前的“信號”，并制定針對性的措施；● 該地區(qū)成功將學生的畢業(yè)率提高了70%，學生的成績也獲得大幅增長● 對以往的數(shù)據(jù)做分析，指導當前的決策；● 數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)度較高，并存在可比性預測天氣預測●EarthRisk公司開發(fā)了一種新的模型用于預測極端天氣事件；● 該模型可對過去60年數(shù)據(jù)進行820億次分析來識別天氣模式● 美國和英國政府的數(shù)據(jù)；● 數(shù)以千計的野外工作者和研究人員提供的數(shù)據(jù)；● 數(shù)據(jù)庫每天更新可預測未來40天的天氣● 數(shù)據(jù)更新速度快；● 數(shù)據(jù)的格式和類型相對簡單油價預測車險品牌Esurance推出一款名為Fuelcaster的App，專門幫助車主們預測近期油價從全國各地加油站收集而來的大量數(shù)據(jù)計算而成，車主只需輸入?yún)^(qū)號，就可獲得所在區(qū)域的油價預測● 幫助車主預測近期油價，提供購買建議；● 可以顯示周邊10個加油站的油價對比

3.1 使我國政府在數(shù)據(jù)資源的爭奪中處于主動

近年來，我國政府在信息公開方面做了許多工作，并取得了積極進展。2008年5月1日正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，條例對政府信息公開的范圍、方式和程序做了相關規(guī)定，并要求相關政府部門應主動公開規(guī)定范圍內(nèi)的信息。2013年7月，國務院印發(fā)《當前政府信息公開重點工作安排》，對行政審批、財政預算決算和“三公”經(jīng)費、保證性住房、食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、價格和收費、征地拆遷、以教育為重點的公共企業(yè)事業(yè)單位9個重點領域的信息進行公開。2013年10月11日，中國政府網(wǎng)官方微博和官方微信開通。這些措施固然可喜，但都沒有涉及數(shù)據(jù)集層面。

在國外，自2009年美國政府推出Data. gov，公民可以自由檢索并獲得聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了政府透明化以來，世界各地政府紛紛效仿，截至目前已有英國、法國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭、新加坡、韓國等40多個國家相繼建立了政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站平臺。2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國8個國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府合作伙伴組織。截至2014年2月，全球已有63個國家加入開放政府合作伙伴組織。2013年6月，法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯8國首腦在北愛爾蘭峰會上簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，承諾在2013年年底前，制定開放數(shù)據(jù)行動方案，最遲在2015年年末按照憲章和技術附件要求向公眾開放政府數(shù)據(jù)。

由此可見，政府數(shù)據(jù)開放已是大勢所趨，若不加緊政府數(shù)據(jù)開放的步伐，我國政府將會在數(shù)據(jù)資源的爭奪中處于被動，很多數(shù)據(jù)會在情勢倒逼作用下被動開放，到那時，既無法坐享數(shù)據(jù)紅利，又會喪失話語權，甚至是數(shù)據(jù)主權。

3.2 促進政府改革，提升政府治理能力

加快政府職能轉(zhuǎn)變，有效提升政府治理能力，創(chuàng)新行政管理方式是十八屆三中全會的重要決定，也是深化行政體制改革的必然要求。目前，我國政府正在從經(jīng)驗決策向數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變，從行政主導向公眾參與和服務政府轉(zhuǎn)變，透明、參與、協(xié)作、科學決策是政府改革的核心價值所在，而數(shù)據(jù)開放正是實現(xiàn)核心價值的必要手段。只有堅定不移地實施政府數(shù)據(jù)開放，才能真正地提高政府的透明度，讓社會和公眾清楚地看到政府的作為和工作成效，同時企業(yè)和公眾利用政府數(shù)據(jù)進行增值創(chuàng)新，參與政府管理，并形成社會監(jiān)督機制。數(shù)據(jù)開放還有助于政府部門之間以及政府與社會機構之間的數(shù)據(jù)共享，提高多主體間的協(xié)作能力?？茖W決策是建立在“用數(shù)據(jù)說話”的基礎上，數(shù)據(jù)開放一方面能夠滿足科學決策對數(shù)據(jù)量的要求，另一方面可以有效地杜絕謊報、瞞報數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，使數(shù)據(jù)越來越準確和務實。同時，在大量數(shù)據(jù)支撐下，分析模型經(jīng)過不斷地練習和反復修正會變得更加接近現(xiàn)實，最終實現(xiàn)從“拍腦袋”到科學決策的轉(zhuǎn)變。

需要說明的是，國家政府數(shù)據(jù)開放是長期以來的工作，是實現(xiàn)政府透明化的手段。在法規(guī)的約束下，很多數(shù)據(jù)是必須要開放的，而政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站提供了一個數(shù)據(jù)集中共享的平臺。因此，政府數(shù)據(jù)公開并不是因為大數(shù)據(jù)的發(fā)展才有的，而是因為大數(shù)據(jù)的發(fā)展顯得更加重要和更有價值。應清楚地認識到，我國現(xiàn)在政府數(shù)據(jù)開放不單是發(fā)展大數(shù)據(jù)的重要工作，而且是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，提升政府治理能力的必經(jīng)之路。

3.3 推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，實現(xiàn)社會價值

政府數(shù)據(jù)開放的意義不僅在于可以推進民主和政府公信力，使民眾享有自身的“數(shù)據(jù)”權利，同時政府數(shù)據(jù)能為社會和企業(yè)所用，從而創(chuàng)造更多的社會價值。數(shù)據(jù)的價值在于應用，如果離開應用，再多的數(shù)據(jù)也毫無意義。數(shù)據(jù)價值的體現(xiàn)和增值一定要通過“流動”達成。讓數(shù)據(jù)靜止下來是不科學、不現(xiàn)實、不符合大勢的。在這樣的全球流動中，只有加快數(shù)據(jù)開放，才能將更多的價值沉淀在身邊，增長在身邊，也更好地推動創(chuàng)新和惠及民生。

數(shù)據(jù)是信息的重要組成部分，加快數(shù)據(jù)流動將助推信息的流動，有利于實現(xiàn)信息流對技術流、資金流、人才流的引領，提升經(jīng)濟效益。數(shù)據(jù)的開放共享是大數(shù)據(jù)應用的基礎和保障，政府數(shù)據(jù)開放能夠促進社會各行業(yè)提升數(shù)據(jù)利用能力，使大數(shù)據(jù)應用常態(tài)化，進而影響社會化分工協(xié)作的組織模式，促進生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新，對各行業(yè)技術、生產(chǎn)、管理和服務體系進行重構。大數(shù)據(jù)的應用發(fā)展有力地推動了社會生產(chǎn)要素的網(wǎng)絡化共享、集約化整合、協(xié)作化創(chuàng)新和高效化利用，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟運行機制，不斷推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化。大數(shù)據(jù)持續(xù)激發(fā)商業(yè)模式創(chuàng)新，催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新領域和新業(yè)態(tài)，已成為促進業(yè)務創(chuàng)新增值、提升企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力的重要引擎。

4 我國政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和問題

4.1 大數(shù)據(jù)應用倒逼政府數(shù)據(jù)開放

隨著政府部門在大數(shù)據(jù)應用的嘗試中意識到數(shù)據(jù)共享的重要性，政府部門之間數(shù)據(jù)交換的領域和數(shù)量都將進一步擴展。在多種數(shù)據(jù)的融合過程中，政府應用場景更加豐富，應用也將更加高級，數(shù)據(jù)挖掘和分析的結果對管理決策的輔助作用開始顯現(xiàn)。我國已逐步開展大數(shù)據(jù)資源平臺建設，不斷聚集政府、社會服務機構和企業(yè)的數(shù)據(jù)資源，建設特色數(shù)據(jù)庫，見表3。又如，貴州省提出在食品安全、環(huán)境保護、射電天文、民族醫(yī)藥等領域形成國家級數(shù)據(jù)處理和備份中心。數(shù)據(jù)資源的有效整合與開放共享為大數(shù)據(jù)發(fā)展提供了基礎和保障。

表3 我國部分部委的數(shù)據(jù)資源庫

4.2 法律法規(guī)體系尚未建立

我國政府已經(jīng)積累了大量的公共數(shù)據(jù)，迫切需要一個平臺向社會開放共享，但是法律層面的缺失放緩了政府數(shù)據(jù)開放的步伐。目前，我國實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》和《政府信息公開工作要點》對政府數(shù)據(jù)開放只能起到指導性而無法律的約束效力。關于數(shù)據(jù)開放和使用的相關法規(guī)缺位嚴重，隱私保護和信息安全的相應法規(guī)也沒有出臺，同時政府數(shù)據(jù)開放的責任主體，數(shù)據(jù)開放的標準、邊界、范圍、使用權限尚未明確，政府數(shù)據(jù)開放的很多細節(jié)工作尚需梳理和完善。然而，數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)發(fā)展如果走從立法開始的老路是行不通的，也是來不及的。政府應率先明確政府數(shù)據(jù)開放的相關標準和責任主體，在開放共享的過程中加快制定相關法律法規(guī)。此外，機制體制改革也要同步開展，要讓數(shù)據(jù)開放蔚然成風，就必須強化政府工作人員的數(shù)據(jù)意識，形成數(shù)據(jù)價值觀和開放氛圍。但是，我國政府機制體制及一些傳統(tǒng)的管理辦法卻與數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生矛盾。例如，我國的《檔案法》規(guī)定，凡是歸檔的資料信息“一般應當自形成之日起滿30年向社會開放”，而一些公職人員在沒有形成數(shù)據(jù)開放意識也無機制約束的前提下，寧愿將政府數(shù)據(jù)歸檔也不愿徒增工作量將數(shù)據(jù)開放。因此，對我國政府數(shù)據(jù)開放而言，政府機制體制改革必須先行。

4.3 政府數(shù)據(jù)開放“只開放、不維護”

從國外政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展歷程來看，開放只是前提，維護和利用才是提升數(shù)據(jù)價值的關鍵，如圖1、圖2所示。

目前，我國雖尚無全國性質(zhì)的政府數(shù)據(jù)開放平臺，但一些地方政府在大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢影響下已然開始嘗試建立政府數(shù)據(jù)開放平臺，如圖3、圖4所示。不過，這些地方政府開放的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)工具和應用都還未成規(guī)模，又缺乏及時的更新和維護，使得數(shù)據(jù)開放平臺好看不中用。

圖1 2014年美國政府數(shù)據(jù)開放的新增數(shù)據(jù)集情況（數(shù)據(jù)來源于Data.gov，賽迪智庫整理）

5 我國政府數(shù)據(jù)開放的保障機制

5.1 加強法律法規(guī)和標準規(guī)范建設

研究和借鑒發(fā)達國家在政府數(shù)據(jù)開放中的法律法規(guī)體系建設經(jīng)驗，結合我國實際，加快制定出臺符合數(shù)據(jù)開發(fā)和大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的制度法規(guī)。組織制定并試行相關標準規(guī)范，對數(shù)據(jù)開放原則和機制規(guī)范、數(shù)據(jù)分級標準、數(shù)據(jù)發(fā)展及使用的責任與權益等數(shù)據(jù)開放過程中的必需標準規(guī)范，組織有基礎、有投入的地方和龍頭企業(yè)加快步伐，在小范圍先試行后盡快推廣。加強數(shù)據(jù)資源管理，對數(shù)據(jù)在有效期內(nèi)是否侵犯個人隱私、政府機密和國家安全進行評估，明確重點領域數(shù)據(jù)開放范圍。建立數(shù)據(jù)分類制度，明確不同領域數(shù)據(jù)的重要程度。加快制定數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡安全、隱私保護方面的法律法規(guī)，規(guī)范數(shù)據(jù)使用，健全信息安全保護制度，加強隱私保護。

圖2 2014年紐約市政府數(shù)據(jù)開放中各類數(shù)據(jù)集數(shù)量統(tǒng)計（數(shù)據(jù)來源于Data.gov，賽迪智庫整理）

圖3 北京市政務數(shù)據(jù)公開中各類數(shù)據(jù)集數(shù)量統(tǒng)計（數(shù)據(jù)來源于北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)，賽迪智庫整理）

圖4 上海市政府數(shù)據(jù)公開中各類數(shù)據(jù)集數(shù)量統(tǒng)計（數(shù)據(jù)來源于上海市政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)，賽迪智庫整理）

5.2 推動政府數(shù)據(jù)資源開放共享

探索制定數(shù)據(jù)資源開放指導意見和配套標準規(guī)范，明確界定數(shù)據(jù)開放的邊界、范圍、原則和安全性等，在對政府部門數(shù)據(jù)進行梳理和開放風險評估的基礎上，制定實施政府數(shù)據(jù)開放計劃，確立數(shù)據(jù)開放的機制、重點開放領域和實施步驟，推動公共數(shù)據(jù)資源適度、合理地跨部門分享和向社會開放。建設國家開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，逐步向公眾和社會開放政府數(shù)據(jù)資源。引導各級政府和公共服務機構開放數(shù)據(jù)資源，加強政府與第三方機構協(xié)作，進一步推動數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和共享。積極發(fā)揮市場的主導作用，通過數(shù)據(jù)資源的開放利用，促進大數(shù)據(jù)技術和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

5.3 提升政府數(shù)據(jù)開放管理水平

健全數(shù)據(jù)管理體制，設立專門管理機構。設立專門的決策、實施和協(xié)調(diào)機構，負責數(shù)據(jù)開放和使用以及保護工作的推進、監(jiān)督、問責和協(xié)調(diào)，研究制定數(shù)據(jù)開放及保護與政績考核、國家采購和國家基金項目發(fā)放掛鉤的措施。在現(xiàn)有的相關機構內(nèi)，分別設立面向數(shù)據(jù)開放的管理和保護部門，主管某一類型的數(shù)據(jù)開放、使用和保護工作，比如在衛(wèi)生行政部門、信息管理部門、銀行業(yè)監(jiān)督管理部門等內(nèi)部設立相關機構，專門用來解決醫(yī)療服務行業(yè)、通信服務行業(yè)以及銀行業(yè)等相關行業(yè)中的數(shù)據(jù)開放管理問題。

5.4 提升數(shù)據(jù)安全保障能力

妥善處理好數(shù)據(jù)開放和安全規(guī)范的關系，審慎監(jiān)管，保護創(chuàng)新，探索和完善安全管理規(guī)范措施，切實保障數(shù)據(jù)安全。加快數(shù)據(jù)保護、個人隱私、數(shù)據(jù)權益和合理利用等方面的地方立法工作，加快出臺實施細則，推動建立相關數(shù)據(jù)開放共享標準和規(guī)范；以法規(guī)、標準等方式對重要數(shù)據(jù)的保存、備份、遷移等進行規(guī)范管理；對相關數(shù)據(jù)去除企業(yè)或個人敏感信息后實現(xiàn)開放和共享。鼓勵在涉及國家安全和穩(wěn)定的應用場景下采用安全可控產(chǎn)品，提升基礎設施關鍵設備自主可控水平。加強大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡安全系統(tǒng)建設，推動建立國家級、企業(yè)級的網(wǎng)絡信息保護態(tài)勢感知、監(jiān)測預警和測評認證平臺。開展基于大數(shù)據(jù)的信息安全手段建設，提升數(shù)據(jù)安全技術保障能力。

5.5 加快協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)應用

充分發(fā)揮政府及公共服務部門引領和表率作用，加強對政府開放數(shù)據(jù)的分析和應用，提升政府決策管理水平和公共服務能力。支持鼓勵企業(yè)、社會機構和個人在政府數(shù)據(jù)開放平臺開發(fā)數(shù)據(jù)工具和應用，為政府和公眾提供大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，推動平臺形成“數(shù)據(jù)促進應用發(fā)展，應用帶動數(shù)據(jù)生成”的良性循環(huán)。選擇關系國計民生的重點行業(yè)領域，以應用模式創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新為重點，開展試點示范，重點在金融、財稅、統(tǒng)計等經(jīng)濟管理領域，醫(yī)療、教育、交通等民生服務領域，信息安全、自然災害、各類突發(fā)事件的預警處置及環(huán)境監(jiān)測保護等社會管理領域開展大數(shù)據(jù)應用，完善數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系，加強大數(shù)據(jù)分析和利用。

6 結束語

大數(shù)據(jù)時代的到來，推動數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的價值和復用率不斷提升，并逐步形成數(shù)據(jù)開放共享的社會氛圍。政府作為數(shù)據(jù)的重要載體之一，擁有海量的公共數(shù)據(jù)資源和潛在的數(shù)據(jù)應用價值，因此，政府數(shù)據(jù)的開放共享成為大數(shù)據(jù)應用發(fā)展的重要基礎和保障。以美國為主的發(fā)達國家在政府數(shù)據(jù)開放中，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，值得我國政府學習和借鑒。加快建立政府數(shù)據(jù)開放平臺，明確各部門的職責，使得政府數(shù)據(jù)能夠高效整合和開放共享；不斷完善法律法規(guī)體系和標準體系建設，保障數(shù)據(jù)安全和個人隱私，并明確政府數(shù)據(jù)開放的標準、邊界、原則、范圍及使用權限等；推進政府體制機制改革，提升政府工作人員的數(shù)據(jù)意識，加強數(shù)據(jù)開放的管理和維護；鼓勵企業(yè)基于政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，提升數(shù)據(jù)的使用價值。在未來的2～3年，我國各地方的政府數(shù)據(jù)將逐步開放，國家各部委的數(shù)據(jù)將快速地完成整合與內(nèi)部共享，并將一部分公共數(shù)據(jù)開放。同時，政府部門將不斷加強與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、大數(shù)據(jù)企業(yè)的合作，推動政府數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)融合。國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站有望初步建立，基于政府數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)工具和應用出現(xiàn)爆發(fā)式增長，將涉及各個行業(yè)，惠及公眾，創(chuàng)造數(shù)據(jù)紅利。

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Zhou D M. Status and safeguard mechanisms of Chinese government data opening. Big Data Research, 2015015

Status and Safeguard Mechanisms of Chinese Government Data Opening

Zhou Daming
Institute of Software and Information Services, CCID Think Tank, Ministry of Industry and Information Technology, Beijing 100846, China

Based on the development of foreign government data opening, the important characteristics of foreign government data opening were summarized, including the perfect laws and regulations system, professional data open web site and application needs guidance. The necessity of opening China government data was analyzed from requirement of data opening in the big data era, improving the governance capability and promoting the innovation development. The problems of government data opening in our country in the aspects of law, regulation, system, consciousness and management were summarized. The countermeasures and suggestions were proposed from the aspects of building code and standard system, data opening and sharing mode, government data opening management, data security and data application.

government data, open and sharing, application, safeguard mechanism

10.11959/j.issn.2096-0271.2015015

周大銘，男，管理科學與工程博士，工業(yè)和信息化部賽迪研究院軟件所助理研究員，主要從事軟件和信息服務業(yè)、大數(shù)據(jù)、云計算、生產(chǎn)性服務業(yè)等方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制等研究工作。參與了《中國制造2025》、《國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略及行動計劃》、《互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃》等國家重點規(guī)劃的編制，主持和參與軟件與信息服務業(yè)、大數(shù)據(jù)、云計算等相關規(guī)劃項目20余項，發(fā)表文章20余篇。

2015-07-03

周大銘. 我國政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和保障機制. 大數(shù)據(jù), 2015015