白友濤　曾夢嵐

南京是全國人口老齡化程度較高、發(fā)展速度較快的地區(qū)之一。據(jù)《南京市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，預計到2015年底，南京60歲及以上常住老年人口將超過150萬人，占總?cè)丝诘?6.42%，其中80歲及以上高齡老人將超過20萬人，占老年人口的13.75%。2003年開始，南京用十余年時間逐步建成了以“社區(qū)養(yǎng)老服務為重心，居家養(yǎng)老為基本，機構(gòu)養(yǎng)老為托底”的社區(qū)養(yǎng)老服務體系模式。在養(yǎng)老服務體系建設過程中，南京社會組織的作用也越來越顯著，取得了較好的成果，但同時也存在著主客觀方面的諸多困難，制約了社會組織更好地服務老年人。2014年5～7月，受中共南京市委社會建設工作委員會委托，我們對南京社會組織發(fā)展情況進行了調(diào)查研究。

一、南京社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務的主要成效

南京社會組織介入社區(qū)養(yǎng)老服務中，充分發(fā)揮其在養(yǎng)老服務體系中的主體作用，取得了較為顯著的成效，主要體現(xiàn)在如下三個方面：

首先，南京社會組織起步時間早、發(fā)展快，形成了一批有知名度的養(yǎng)老服務品牌。截至2013年底，南京共有各類社會組織2.1萬家，其中涉及養(yǎng)老服務的社會組織占總社會組織數(shù)量的83%。在建立養(yǎng)老服務品牌方面也比較領先，有著成熟的探索路徑，有效滿足政府購買公共服務的需求。以“心貼心”養(yǎng)老機構(gòu)為例，該組織成立于1998年，主要從事社區(qū)養(yǎng)老服務，現(xiàn)業(yè)務涉及養(yǎng)老服務培訓、托老站等。隨著服務能力的提升，“心貼心”與鼓樓區(qū)60多個社區(qū)都建立了緊密的服務關系，服務覆蓋1600名老年人，大大減輕了社區(qū)養(yǎng)老服務的負擔，提升了老年人服務的滿意度。

其次，南京社會組織提供社區(qū)養(yǎng)老服務效率高，服務全面，有效提升養(yǎng)老服務的服務水平。從資源提供的方式來看，社會組織參與養(yǎng)老服務運行效率較政府直接提供其優(yōu)越性十分明顯。2014年南京市政府共計劃購買131項公共服務，其中涉及養(yǎng)老服務的項目包括養(yǎng)老服務人員培訓、養(yǎng)老服務補貼績效評估服務、居家養(yǎng)老服務、助老服務卡管理運營服務等等，平均每個項目一年的運營成本在7～10萬，且項目的實施效果由第三方測評機構(gòu)進行跟蹤保障，這相較于政府直接供給模式，不僅降低了成本，更保障了效率。從提供服務的主體看，社會組織的互益性特征能夠使其充分地利用志愿者力量，吸引更多的優(yōu)秀人才參與社區(qū)養(yǎng)老服務，有效整合資源，壓縮服務成本，改進和彌補政府公共服務上的人力與財力上的不足;另外，社會組織參與的社會領域十分廣泛，包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務等十大類，能夠滿足老人精神、文化、醫(yī)療、健康、法律等方面需要。

再次，社會組織影響廣、理念新，提升了社區(qū)養(yǎng)老服務整體的品質(zhì)。南京社會組織參與養(yǎng)老服務，常常借助電視、報紙、廣播和網(wǎng)絡等媒體，開展喜聞樂見、形式多樣的養(yǎng)老服務宣傳活動，提升了社會對社會組織參與養(yǎng)老服務的認識。以南京鐘山昆歌昆藝發(fā)展中心為例，這是一個旨在為老年人提供文化服務的社會組織，其活動方式多種多樣，如老年大學授課、編制昆曲教材、國際交流等，這些活動都能有效吸引媒體的目光，讓社會更加關注老年人的精神文化生活。同時，南京社會組織在養(yǎng)老服務理念方面，積極與國際接軌。以南京基督教青年會為例，該組織具有基督教及海外背景，在養(yǎng)老服務理念及方法方面不斷自主創(chuàng)新，如2011年參與南京市公益創(chuàng)投的“低齡老人（50～70歲）服務高齡老人”項目，充分挖掘低齡老人這個十分有潛力的群體，在社會提倡老年人“五為”的背景下，主要從老有所為的角度來設計這個項目，獲得了廣泛認同，有效推動了全社會養(yǎng)老服務理念的創(chuàng)新。

二、南京社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務中存在問題

南京社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務過程中取得了較為顯著的成效，但是離社會養(yǎng)老服務需求還存在較大的差距，這也反映出我國福利體系存在較大漏洞。當前，南京社會組織參與養(yǎng)老服務過程中，既存在外部的資金、政策、主體協(xié)調(diào)方面的問題，也存在服務主體整體素質(zhì)較低、設施陳舊且使用率低等問題。

社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務的資金保障不足。資金問題是制約社會組織發(fā)展的最大瓶頸。當前，社會組織的經(jīng)費來源一般分為三類：一是政府撥款，二是慈善收入，三是提供服務的收入。目前，南京大多數(shù)養(yǎng)老服務型社會組織身處財政窘境，捉襟見肘，缺乏多元的資金來源渠道。以鼓樓區(qū)為例，2013年，全區(qū)可用財政收入49.58億元，用于養(yǎng)老服務的財政投入總額為2898萬元，占區(qū)財政收入的0.58%。遠遠無法滿足需要。從政府購買服務的角度看，由于政府向社會組織購買服務的社會化機制不健全，造成服務轉(zhuǎn)化為制度化運營經(jīng)費的途徑不暢通，這也給社會組織發(fā)展帶來一定影響。再者，對南京養(yǎng)老服務資金來源結(jié)構(gòu)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，南京社會組織提供服務的大部分資金來自民政部門和其他政府部門所在區(qū)（街道）的撥款，這部分資金的比例高達46%，而能夠使用到的自主營利的經(jīng)費比重相當少，僅占9%，這說明社會組織當前資金來源的獨立性較差，對其他渠道特別是政府部門撥款的依賴性非常強。另外的經(jīng)費來源，例如公益創(chuàng)投經(jīng)費，由于其風險性與引導性的特征，導致穩(wěn)定性差，有的社會組織第一年申請到，第二年就無法保證，不能成為社會組織發(fā)展的制度化的經(jīng)費來源。

社會組織參與養(yǎng)老服務的政策保障不足且穩(wěn)定性差。面對獨生國策和新單獨二孩政策的更替、“4+2+1”的人口結(jié)構(gòu)與“老有所養(yǎng)”的現(xiàn)實，政府、社會應承擔更多的責任和義務，而在社區(qū)的老人卻沒能享受政府政策的普惠。社會組織在提供養(yǎng)老服務過程中政策保障不足，主要表現(xiàn)在政策體系不完善、現(xiàn)行政策不穩(wěn)定等問題。南京社會組織在提供服務過程中常常遇到一些政策上的死角，比如社會組織在成立之初，基本上注冊為民辦非企業(yè)單位，但是當前對于該類組織并沒有減免稅收方面的優(yōu)惠制度。而且在政策環(huán)境面前，社會組織的力量相對弱小，微小的政策變動對社會組織發(fā)展的影響就非常巨大。例如，2012年南京市開始發(fā)展政府購買服務，其中涉及給高齡獨居老人每個月一定的補貼。然而到了2013年，原來補貼獨居高齡的政策變成補貼失能失智老人，政策改變以后，相關組織服務都無法繼續(xù)開展。

社會組織與相關主體間的協(xié)調(diào)存在問題。養(yǎng)老服務是一項需要花費大量人力、物力、財力的公共服務，需要充分政策保障和多方主體的積極協(xié)調(diào)，社會組織與所在社區(qū)的居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)的聯(lián)系必不可少，特別是遇到需要共同商議的急事、難事等，任何一方的缺席，都會導致事情無法全面處理。以鼓樓區(qū)睦鄰中心為例，為了加強社會組織與社區(qū)、民政局、街道的關系，睦鄰中心在遇到問題時，不定期召開四方工作午餐會，聽取各方的工作意見。但是這種溝通模式屬于問題導向化而非制度化，隨意性較強，無法達到令人滿意的效果。從總體上看，當前南京養(yǎng)老服務的社會組織在提供社區(qū)養(yǎng)老服務的過程中，與社區(qū)中的相關主體，還未形成完善的制度化溝通協(xié)調(diào)機制，超過一半的社區(qū)仍未建立，這將大大降低社區(qū)養(yǎng)老服務的質(zhì)量和運行效率。

提供養(yǎng)老服務主體整體素質(zhì)偏低且結(jié)構(gòu)不合理。社區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量的高低，很大程度上取決于提供服務人員專業(yè)化程度的高低。以南京市鼓樓區(qū)為例，當前，直接提供社區(qū)養(yǎng)老服務的社會組織共16家，共有各類志愿者隊伍329支，共有志愿者12029人，注冊志愿者達15萬人。所提供的社區(qū)養(yǎng)老服務項目包括，精神關愛、康復醫(yī)療、托老管理、送餐服務、文化娛樂“五助”、呼叫保障等30余項，覆蓋面為15%～20%。然而從總體上看，社區(qū)養(yǎng)老服務資源的使用效率偏低，在養(yǎng)老服務隊伍中，無論是管理人員還是工作人員都不能滿足需要，學歷高、專業(yè)性強的比重不足，大多是下崗職工再培訓上崗的，在提供專業(yè)化服務上還有很大的提升空間。同時，服務人員的穩(wěn)定性不強，大多數(shù)都是志愿者，且補貼少，這部分群體提供服務的目的性較強，穩(wěn)定性不足。然而專業(yè)社會工作者，又由于收入水平低，工作繁重，晉升通道狹窄等方面的原因，崗位流動性較大。再者，提供養(yǎng)老服務指導的專業(yè)督導大多來自高校而非一線的服務人員，能夠?qū)ι绻ぬ峁┑膶嵭愿叩呐嘤栂鄬Σ蛔?，制約服務水平進一步提升。

提供養(yǎng)老服務所用的設施條件滯后、利用率低。當前，社區(qū)養(yǎng)老服務所使用的設施條件較為滯后且利用率低，直接影響到社區(qū)養(yǎng)老的服務水平與質(zhì)量。近年來，急劇的人口老齡化、高齡化使得養(yǎng)老需求與養(yǎng)老體系不健全的矛盾越來越突出。養(yǎng)老服務的項目也從過去的十幾項發(fā)展到現(xiàn)在幾十項，需求的增加對養(yǎng)老服務設施的水平和使用率提出了更高要求。從設施條件的角度上看，當前，南京一些社區(qū)供老年人鍛煉的基礎設施長期沒有維修保障，使老年人的安全存在隱患。同時，隨著城市土地價格的上漲，社區(qū)養(yǎng)老服務用地日趨緊張，且相關設施也比較簡陋，一些社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)是在社區(qū)原有的廠房、庫房，甚至居民用房的基礎上改造而成的，因此在消防、通風、日照、無障礙設施以及室內(nèi)空間格局等方面，大都難以符合消防安全有關規(guī)定和老年人居住建筑設計規(guī)范和無障礙設施設計的要求。從養(yǎng)老設施利用率的角度上看，使用率不足帶來了較大的資源浪費。以南京市鼓樓區(qū)為例，2013年12月底，全區(qū)37家民營養(yǎng)老機構(gòu)（不包括公辦公營的鼓樓區(qū)社會福利院及分院）共有床位數(shù)4111張，入住2263名老人，入住率55.05%。如按全部床位計算，鼓樓區(qū)戶籍老人入住率僅30.33%，入住率偏低，造成養(yǎng)老資源閑置。此外，某社區(qū)設有乒乓球室、臺球室，然而這些活動場所只在規(guī)定日開放，平日老年人有需求時卻不允許使用，大大降低了老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務的滿意度。

三、充分發(fā)揮社會組織作用的對策建議

為充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)養(yǎng)老服務中的作用，可以從如下三個方面做路徑探索：

首先，應該完善政策與資金的扶持力度，為社會組織參與養(yǎng)老服務提供資金與制度保障。社會組織提供養(yǎng)老服務的公益性決定了這類組織只能收取少量費用或者不收取費用，然而這些服務又具有很強的外部性，需要政府資金方面的扶持。應將這項開支納入各級政府的財政預算當中，建立相應的評估機制，保障撥款使用合理、公平。另一方面是非資金性的政策扶持，包括對養(yǎng)老服務的社會組織提供公用事業(yè)收費優(yōu)惠政策、稅收減免待遇等方面的政策。

其次，努力構(gòu)建綜合管理信息平臺，為參與主體提供制度化溝通機制。社區(qū)養(yǎng)老服務，是一項綜合性的服務，需要多元主體共同參與，故亟須構(gòu)建多方信息溝通機制，將各方力量綜合在一起，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同參與社區(qū)治理。制度化的溝通機制建設，可以借鑒南京高淳區(qū)探索的“四議兩公開”模式，“四議”主要指制度化的會議內(nèi)容，包括提議、協(xié)議、決議、審議，“兩公開”指的是會議的程序公開，包括會前公開和會后決議公開。該模式目前在高淳全區(qū)推行，取得了不錯的效果，值得南京其他社會組織在發(fā)展過程中借鑒。

再次，應該加強社工隊伍與基礎設施建設。為了穩(wěn)定和吸收更多人參與養(yǎng)老服務，政府應主導開展多種形式的社會工作人員培訓，尤其要以具體經(jīng)驗傳遞為主而非理論的講授，這方面可以借鑒南京建鄴區(qū)協(xié)作者社區(qū)發(fā)展中心經(jīng)驗，該組織成立于2007年，主要從事社會組織技術(shù)支持工作，對社區(qū)社會組織工作人員、社會組織領導人的培訓，把協(xié)作者發(fā)展中心8年多提供養(yǎng)老服務的經(jīng)驗進行推廣，培訓中涉及更多的案例，使受培訓者更容易接受，切實提升社工工作技能。此外，還應該提高專業(yè)社會工作者的職業(yè)地位，使其薪資待遇、發(fā)展平臺、社會認同度都有大幅的提升，形成一定人才競爭優(yōu)勢等。只有人心穩(wěn)住，才能更好為社會提供養(yǎng)老服務。

（白友濤：南京師范大學社會發(fā)展學院教授）

責任編輯：黃 杰