張　昊，潘巧稚

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 哈爾濱 150028)

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從經(jīng)濟(jì)法的角度審視我國(guó)土地征收的法律制度

張昊，潘巧稚

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 哈爾濱 150028)

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地征收問(wèn)題日益凸顯，各方的矛盾也日益尖銳，如何權(quán)衡國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中必須面對(duì)和亟待解決的問(wèn)題。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地征收制度的探討多側(cè)重于對(duì)土地征收公共利益目的的考察研究，并把土地征收行為多從行政法的角度進(jìn)行研究。而本文意在以經(jīng)濟(jì)法為視角，簡(jiǎn)明地歸納我國(guó)土地征收的基本理論，深入分析我國(guó)土地征收制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題，借鑒國(guó)外的相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新分配國(guó)家、集體、農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)體系，運(yùn)用土地政策發(fā)揮土地資源的宏觀調(diào)控功能，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值設(shè)計(jì)土地征收補(bǔ)償制度，完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)上提高社會(huì)發(fā)展的整體水平。

關(guān)鍵詞：土地征收；權(quán)利義務(wù)體系；土地政策；市場(chǎng)價(jià)值

當(dāng)今社會(huì)，土地征收已成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。但由于利益的驅(qū)使，一些地方存在土地征收目的不合法，過(guò)多濫用職權(quán)強(qiáng)制征收農(nóng)民土地，被征地后對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置機(jī)制不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致失地農(nóng)民的生存問(wèn)題無(wú)法得到有效保障，社會(huì)矛盾日益突出。我國(guó)在黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確將“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”作為改革的主要任務(wù)。因此，如何規(guī)范土地征收行為、完善土地征收法律制度、保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、和諧社會(huì)構(gòu)建中亟待解決的問(wèn)題。

一、土地征收一般理論

我國(guó)法律對(duì)土地征收的概念界定為：“土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征收土地的農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為?！焙?jiǎn)單來(lái)說(shuō)，土地征收就是國(guó)家為了公共利益的需要，將他人所有的土地變成國(guó)家所有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。我?guó)的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了我國(guó)土地所有權(quán)的公有性，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城郊的土地，宅基地、自留山，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，都屬于農(nóng)民集體所有。由此可見(jiàn)，只有國(guó)家和農(nóng)民集體享有我國(guó)土地的所有權(quán)，因此，我國(guó)的土地征收制度主要是農(nóng)村集體土地征收制度。世界各國(guó)對(duì)土地征收制度的表述更是多種多樣，如美國(guó)的土地征收名為“最高土地權(quán)的行使”，財(cái)產(chǎn)的私有制決定了只有在嚴(yán)格的條件下才允許行使土地征收制度。英國(guó)的土地征收制度稱(chēng)為“強(qiáng)制收買(mǎi)”，即為了公共利益的需要，強(qiáng)行購(gòu)買(mǎi)土地所有權(quán)。法國(guó)將其稱(chēng)作“公用征收”，行政主體為了公共利益的需要，依照法律程序和公平公正的原則，征收私人土地所有權(quán)。日本將其稱(chēng)為“土地收用”，是指為特定公共事業(yè)之用，強(qiáng)制地取得私人土地所有權(quán)的制度。德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則將其稱(chēng)之為“土地征收”。盡管各國(guó)對(duì)土地征收的稱(chēng)謂不同，但其有關(guān)土地征收制度的基本內(nèi)容是一樣的，即為了公共利益的需要，依照法律程序和公平、公正的補(bǔ)償準(zhǔn)則，以強(qiáng)制的手段，將他人的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)家的法律制度。

土地征收是國(guó)家基于公共利益，以補(bǔ)償為要件強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的行為，對(duì)被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是一種經(jīng)濟(jì)利益的損失。因此，土地征收被看作是一種經(jīng)濟(jì)法行為，其經(jīng)濟(jì)法律特征如下：

(一)社會(huì)公共利益本位化

從限制國(guó)家公權(quán)力來(lái)講，公共利益是國(guó)家進(jìn)行土地征收的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家在土地征收過(guò)程中，為了保護(hù)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)不受到國(guó)家強(qiáng)制政權(quán)的濫征濫用，土地征收必須以公共利益為前提條件。從保護(hù)土地安全來(lái)講，由于我國(guó)的土地所有權(quán)主要是國(guó)家和農(nóng)民集體所有，所以為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，國(guó)家只能以土地征收的方式從農(nóng)民集體手中獲得土地，以便滿(mǎn)足建設(shè)用地的使用量。與此同時(shí)，我國(guó)耕地的數(shù)量和質(zhì)量也在逐年下降，如若征地不以公共利益為依據(jù)，勢(shì)必會(huì)造成土地資源的稀缺，甚至?xí){到我國(guó)的糧食安全和生態(tài)環(huán)境。

(二)法律關(guān)系主體地位不平等

土地征收制度的法律主體有兩類(lèi)：征收人即政府機(jī)關(guān)，被征收人即農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。行政主體因啟動(dòng)土地征收制度而擁有強(qiáng)制權(quán)，其在土地征收過(guò)程中一直處于主導(dǎo)地位，被征收人在征地過(guò)程中則處在被動(dòng)地位。土地征收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常都是行政機(jī)關(guān)在征地之前就規(guī)劃完畢的，并非征地人與被征地人自愿協(xié)商達(dá)成的一致意見(jiàn)，被征地者除了在明顯的不合理的規(guī)定或者是有確定損失的情況下，會(huì)為了自己的權(quán)益發(fā)表意見(jiàn)、據(jù)理力爭(zhēng)之外，其并不會(huì)積極地投入到農(nóng)村集體土地征收的全過(guò)程中。土地征收通常情形下并不等價(jià)有償，被征地人需為了社會(huì)公共利益，犧牲自己的利益來(lái)?yè)Q得它的實(shí)現(xiàn)。土地征收爭(zhēng)議糾紛解決一般也由行政機(jī)關(guān)處理，這就使被征地人因“官官相護(hù)”的思想，放棄了表達(dá)自己真實(shí)想法的意愿。這就注定了征收雙方地位的不平等。

(三)調(diào)整對(duì)象主要是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控關(guān)系

我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，使得可供市場(chǎng)交易的國(guó)有建設(shè)用地的數(shù)量越來(lái)越少，土地資源的稀缺性使國(guó)家逐漸將目標(biāo)轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體土地。在一定社會(huì)歷史時(shí)期，國(guó)家權(quán)力總量的既定性決定了在現(xiàn)有征地制度中土地權(quán)利資源總量是一定的，而這又決定了權(quán)力和權(quán)利主體之間為了滿(mǎn)足各自的需求而必然發(fā)生矛盾、競(jìng)爭(zhēng)和沖突。基于此，我國(guó)農(nóng)村集體土地征收法律制度就成為了國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。我國(guó)農(nóng)村集體土地征收是國(guó)家運(yùn)用“看得見(jiàn)的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的土地供求矛盾進(jìn)行調(diào)整。因此，我國(guó)土地征收法律制度調(diào)整的是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控關(guān)系，農(nóng)村集體土地征收法律制度是國(guó)家從整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，對(duì)土地征收過(guò)程中的國(guó)家與其他社會(huì)組織所發(fā)生的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)、管理和調(diào)控的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為，土地保護(hù)制度離不開(kāi)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

二、我國(guó)土地征收的法律規(guī)定及存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)相關(guān)法律對(duì)土地征收制度的規(guī)定

我國(guó)的土地征收法律體系是以《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)，《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等以及各地方性法規(guī)為主體的法律體系。主要法律法規(guī)對(duì)土地征收制度的設(shè)定如下：

《憲法》是我國(guó)最高的法律規(guī)范，具有最高的法律效力。其對(duì)我國(guó)土地制度概括性地規(guī)定為：城市的土地都?xì)w國(guó)家所有。除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村土地、城市郊區(qū)的土地、宅基地、自留地、自留山，都屬于集體所有。我國(guó)的土地為國(guó)家和集體所有。土地征收就是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用，并給予一定補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤椃▽?duì)土地權(quán)利的限制，規(guī)定了土地的征收與征用，兩種權(quán)利限制手段都是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律程序和批準(zhǔn)權(quán)限作出的，在征收或征用后都要給予農(nóng)民或集體組織一定的補(bǔ)償。征收是將農(nóng)民集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地，土地不再屬于集體；而土地征用是將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)收歸國(guó)有，征用一般適用于臨時(shí)性的緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)結(jié)束后，被征用的私人財(cái)產(chǎn)如果沒(méi)有毀損滅失，國(guó)家應(yīng)當(dāng)向被征用人返還原物并支付必要的使用費(fèi)用；如果私人財(cái)產(chǎn)毀損滅失了，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)被征用人給予補(bǔ)償。

《土地管理法》是我國(guó)根據(jù)《憲法》制定的對(duì)土地財(cái)產(chǎn)制度和土地資源利用進(jìn)行管理的最全面的法律規(guī)范?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土地征收作了較為詳細(xì)的法律規(guī)定，簡(jiǎn)單概括為：在征收程序的規(guī)定中，政府在征收土地時(shí)，不同類(lèi)型的土地需要獲得不同的審批權(quán)限。在征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕種地超過(guò)四十公頃的、其它土地超過(guò)七十五公頃的，需要獲得當(dāng)?shù)氐氖』蛘咧陛犑姓蛧?guó)務(wù)院的批準(zhǔn)；對(duì)于征收農(nóng)用土地的，需要辦理土地農(nóng)用轉(zhuǎn)為非農(nóng)用手續(xù)和審批手續(xù)。對(duì)于征收土地的補(bǔ)償也做了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于征收的土地，相關(guān)部門(mén)要按照征收土地的原用途給予當(dāng)事人相應(yīng)的補(bǔ)償。對(duì)于被征收的耕地，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；對(duì)于被征收的居住地，補(bǔ)償給居住人住房補(bǔ)貼，或者給予相應(yīng)面積的住房；對(duì)于商業(yè)用地的征收，要給出一定數(shù)額的補(bǔ)償金以及其所帶來(lái)的預(yù)期利益損失的相應(yīng)補(bǔ)償。在《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定的土地征收救濟(jì)機(jī)制，被征地人對(duì)補(bǔ)償不滿(mǎn)意或者有異議的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，就交由征用土地的地方政府進(jìn)行裁決。這種爭(zhēng)議糾紛的行政處理方式，將有可能導(dǎo)致征收土地過(guò)程中的不公允現(xiàn)象的存在。

《物權(quán)法》是一部明確土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬、發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的效用，保護(hù)土地權(quán)利人的物權(quán)的法律規(guī)范?！段餀?quán)法》也同樣規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”征收集體所有的土地，除了依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用之外，還要安排被征地農(nóng)民的就業(yè)、為其購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)，保障被征地農(nóng)民離開(kāi)賴(lài)以生存的土地之后，過(guò)上長(zhǎng)期安定的生活。

(二)我國(guó)現(xiàn)行土地征收存在的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)對(duì)于土地制度問(wèn)題已經(jīng)出臺(tái)了幾部相關(guān)的法律法規(guī)，但其僅僅具備了一些原則性的規(guī)定，且這些規(guī)定散見(jiàn)于各種法律條文當(dāng)中，可操作性不強(qiáng)，加上法律相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中土地制度產(chǎn)生了諸多的問(wèn)題亟待解決。

1.土地征收目的不明晰

我國(guó)在《憲法》、《土地管理法》以及《物權(quán)法》這幾大法律中，都直接規(guī)定了國(guó)家征地的前提是公共利益的需要，但卻沒(méi)有一部法律將“公共利益”予以明確的界定。于是在征地決定作出時(shí)，公共利益是由征地的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋的，這就難免不會(huì)出現(xiàn)地方政府為了利益和政績(jī)而濫用征收權(quán)，侵害農(nóng)民合法的土地權(quán)益?？梢?jiàn)，對(duì)“公共利益”的界定與審查是必不可少的。

2.被征地人賠償安置不合理

我國(guó)《土地管理法》對(duì)土地征收的具體規(guī)定為：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算?！薄懊恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！逼渌?guī)定的土地征收補(bǔ)償是以土地原用途和征收前的年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的，該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)忽略了土地的升值價(jià)值，即隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的擴(kuò)大，土地的預(yù)期收益和市場(chǎng)價(jià)值正逐年提升，粗略的倍數(shù)計(jì)算或許已經(jīng)彌補(bǔ)不了土地被征收的原價(jià)值。況且政府在土地征收的過(guò)程中，往往以低價(jià)征收土地，而后以市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等使用者，這其中的價(jià)格“剪刀差”就悄悄地裝進(jìn)了政府的口袋里，而被征地人領(lǐng)取的僅僅只有土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)等簡(jiǎn)單的短期補(bǔ)償而已。此外，我國(guó)還沒(méi)有為土地分割可能導(dǎo)致剩余的土地?zé)o法耕種或生產(chǎn)力下降或者農(nóng)民被轉(zhuǎn)移到新的環(huán)境予以安置以后投入到新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)、為適應(yīng)新生產(chǎn)方式所付出的代價(jià)等進(jìn)行補(bǔ)償。我國(guó)《物權(quán)法》盡管規(guī)定了一種特有的替代補(bǔ)償安置方式——以“土地?fù)Q社?！钡纳鐣?huì)保障安置，但是由于我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村社保體系的完善程度比較低、地方政府的不作為以及農(nóng)民參保的經(jīng)濟(jì)能力不足等各種因素，在實(shí)際生活操作中，這種安置補(bǔ)償方式并沒(méi)有發(fā)揮良好的保障效果。截至目前，我國(guó)還未建立主次分明、多元互補(bǔ)的補(bǔ)償安置方式。

3.土地征收程序不完善

在行政機(jī)關(guān)決定征收土地時(shí)，土地征收部門(mén)缺乏對(duì)征收的土地選址情況進(jìn)行調(diào)查和缺少對(duì)公共利益的標(biāo)準(zhǔn)向被征地人進(jìn)行告知。在征地的過(guò)程中，征收的土地由征地人確定后，交由土地行政主管部門(mén)審核，土地主管部門(mén)審核后，上報(bào)給有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，人民政府批準(zhǔn)同意后，由縣級(jí)以上人民政府在當(dāng)?shù)赜枰怨?。土地征收程序僅為政府的單向行為，被征地人是在征地決定后，政府發(fā)布的公告中獲悉的。征地方案與征地補(bǔ)償方案被征地人都不曾參加，僅在知道方案后，對(duì)補(bǔ)償方案發(fā)表一些建議，對(duì)征地的合法性與合理性沒(méi)有發(fā)言權(quán)，土地征收程序嚴(yán)重侵犯了被征地人的知情權(quán)。除此之外，征收救濟(jì)程序的設(shè)定，沒(méi)有規(guī)定司法審查程序，缺乏其他公權(quán)力的有效監(jiān)督和制約等。

4.土地糾紛解決機(jī)制不健全

我國(guó)土地征收糾紛的解決機(jī)制與救濟(jì)途徑主要是采取協(xié)商、行政復(fù)議、行政訴訟、行政裁決等方式。被征地人對(duì)征地補(bǔ)償存在異議的，對(duì)其異議的解決機(jī)關(guān)仍然是行政機(jī)關(guān)，解決爭(zhēng)議的行政機(jī)關(guān)與征地機(jī)關(guān)都是政府機(jī)關(guān)的一部分，對(duì)土地征收糾紛的解決更像是內(nèi)部的一種調(diào)解方式，有可能不能使被征地人的利益得到切實(shí)的保護(hù)。此外，對(duì)于集體土地征收本身的行政訴訟行為，法院一般不予受理，法院只審查行政行為是否合法。一旦審查出政府的行政行為不合法，人民法院就可以依法撤銷(xiāo)政府的具體行政行為。但是對(duì)具體征收案件中的補(bǔ)償及安置費(fèi)用的確定仍然無(wú)權(quán)決定，只能裁定由人民政府重新作出。這樣以來(lái)，征地的糾紛解決又回到了行政機(jī)關(guān)的手里，被征地人的合法權(quán)益無(wú)法得到保證。

三、國(guó)外土地征收制度的概況與啟示

縱觀世界各國(guó)，土地制度尤其是土地征收制度是法律制度中必不可少的規(guī)定，其不僅是為了約束公權(quán)力的行使，保護(hù)私權(quán)利的規(guī)范，更是為了人民的利益，國(guó)家的發(fā)展。在世界兩大法系中，國(guó)家土地征收制度盡管表述有所不同，但都存在著共同的原則——以公共利益為目的。

大陸法系國(guó)家中以法國(guó)為代表的土地征收制度即公用征收制度，是行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)和其他物權(quán)程序。法國(guó)建立了比較健全的土地征收程序，即行政程序與司法程序。行政程序主要是行政機(jī)關(guān)事先調(diào)查土地的狀況，然后是對(duì)公用目的合法性的審查，接著是調(diào)查擬征地項(xiàng)目位置，最后才決定征地并發(fā)布公告。司法程序主要是行政法庭對(duì)征地機(jī)關(guān)征地過(guò)程中被征地人不服情形所提起的越權(quán)之訴和普通法院中專(zhuān)門(mén)公用征收法庭處理的請(qǐng)求轉(zhuǎn)移被征收財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及確定補(bǔ)償金額之訴。法國(guó)的公平補(bǔ)償金是因公用征收而產(chǎn)生的喪失不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和其他權(quán)利的損失以及將來(lái)一定會(huì)存在的損失都將得到全部補(bǔ)償。

英美法系國(guó)家的代表是美國(guó)的土地征收制度。美國(guó)是一個(gè)以土地私有制為核心的聯(lián)邦國(guó)家。聯(lián)邦法律和各州法律對(duì)土地征收制度各有其獨(dú)自的征收程序和補(bǔ)償方式，但萬(wàn)變不離其宗，美國(guó)的土地征收制度也主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：征地必須以公共使用為目的；征地要依據(jù)正當(dāng)程序原則，政府要對(duì)土地征收項(xiàng)目舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，向公眾解釋說(shuō)明政府征收土地行為的合理性和必要性。社會(huì)中立機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立對(duì)征收土地作出財(cái)產(chǎn)評(píng)估，作出財(cái)產(chǎn)評(píng)估意見(jiàn)書(shū)后，分別送交土地征收部門(mén)和被征收人的手中，土地征收部門(mén)據(jù)此作出征地補(bǔ)償協(xié)議并送達(dá)給被征地人，雙方可對(duì)補(bǔ)償金額、安置補(bǔ)償?shù)染唧w內(nèi)容進(jìn)行平等協(xié)商，如果征地雙方就征地補(bǔ)償內(nèi)容達(dá)不成一致性，通常情況下須提交法院裁定；公平補(bǔ)償以被征土地的全部市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，包括被征土地的現(xiàn)有價(jià)值以及可得利益的折扣價(jià)格，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象包括土地的所有人和因土地征收而受到損害的人等。

通過(guò)以上國(guó)外土地征收制度的簡(jiǎn)單了解，總結(jié)我國(guó)完善土地征收制度的幾點(diǎn)啟示：一是確定公共利益的內(nèi)容與范圍，建立公共利益目的的合法審查制度；二是堅(jiān)持以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償機(jī)制；三是注重征地程序的正當(dāng)性，保障被征地人的參與權(quán)與知情權(quán)；四是完善司法救濟(jì)渠道等。

四、完善土地征收制度的改革思路

(一)確定“公共利益”的范圍及制定評(píng)估確認(rèn)規(guī)則

“公共利益”是各國(guó)政府征收土地的前提條件，近年來(lái)由于土地征收問(wèn)題，政府和農(nóng)民之間、政府和集體組織之間以及農(nóng)民與經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾越來(lái)越尖銳。如何界定公共利益的范圍，是各國(guó)法律在土地征收制度中應(yīng)首要解決的問(wèn)題，只有明確了公共利益的范圍，政府才不會(huì)濫用權(quán)力過(guò)度征收土地，農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益才能得到更好的保護(hù)。目前，世界上對(duì)公共利益的界定主要采用概括式、列舉式以及概括列舉式的方法?；诟爬ㄊ降牟淮_定性、列舉式的局限性，建議我國(guó)采取概括列舉式方法。對(duì)“公共利益”可以界定為不以盈利為目的、為社會(huì)公眾提供便利服務(wù)的公共設(shè)施和公益事業(yè)。包括國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事設(shè)施，交通、能源、水利等市政建設(shè)，教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)，學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館、公園等公共設(shè)施及其他公共利益性質(zhì)的公益事業(yè)。

在明確了“公共利益”的范圍之后，為了保護(hù)被征地人的合法權(quán)益，保護(hù)我國(guó)土地資源，應(yīng)在政府作出征地決定后，在報(bào)批之前，由縣級(jí)以上政府設(shè)立的專(zhuān)門(mén)土地征收小組，審查公共利益的范圍并作出是否符合征地目的的認(rèn)定，如果符合征地目的，則應(yīng)逐級(jí)報(bào)批；如若不符合公共利益的界定，則駁回征地機(jī)關(guān)的征地認(rèn)定，當(dāng)然，征地機(jī)關(guān)可以對(duì)該駁回認(rèn)定申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議期間，停止有關(guān)征地的一切活動(dòng)。征地小組在接到征地目的審查資料時(shí)，應(yīng)向相對(duì)人告知其有聽(tīng)證的權(quán)利。相對(duì)人參加聽(tīng)證會(huì)后若對(duì)土地征收小組作出的認(rèn)定報(bào)告有異議，可以向司法部門(mén)尋求救濟(jì)。

(二)運(yùn)用土地政策發(fā)揮土地資源的宏觀調(diào)控功能

土地資源是不可再生資源，現(xiàn)代土地政策的核心內(nèi)容和基本目標(biāo)是：在人類(lèi)可以利用的土地資源總量?jī)?nèi)，通過(guò)政策調(diào)整，保持土地資源供求關(guān)系的平衡，保證土地資源的循環(huán)利用，達(dá)到土地資源為世世代代永續(xù)利用的目的。無(wú)論是第一產(chǎn)業(yè)還是第二、三產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展均離不開(kāi)土地資源。土地政策就是協(xié)調(diào)各方力量提高土地生產(chǎn)率并對(duì)土地資源進(jìn)行合理分配的經(jīng)濟(jì)杠桿。土地政策正是通過(guò)調(diào)控土地資源在第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)之間的科學(xué)合理配制，在宏觀上保證第一產(chǎn)業(yè)的用地總量，在確保生產(chǎn)物質(zhì)資料基本供應(yīng)的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，增加對(duì)第二、第三產(chǎn)業(yè)的土地資源分配，以此促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的升級(jí)換代，利用集約的土地資源創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

土地政策不僅能通過(guò)對(duì)土地資源的合理配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，還能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。土地政策通過(guò)對(duì)土地位置、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等因素的考察，科學(xué)布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地區(qū)域，提高集約土地的生產(chǎn)效率；通過(guò)制定明確的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)政策，為規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)辟新道路；通過(guò)改革農(nóng)村土地征收政策，確保失地農(nóng)民在失去生活唯一經(jīng)濟(jì)來(lái)源的同時(shí)得到未來(lái)生活的社會(huì)保障；通過(guò)改革土地出讓收入的財(cái)政政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的科研投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生活條件，同時(shí)相對(duì)弱化土地經(jīng)濟(jì)對(duì)城市發(fā)展的投入。

(三)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值設(shè)計(jì)土地征收補(bǔ)償制度

1.市場(chǎng)價(jià)值的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)現(xiàn)方式

市場(chǎng)價(jià)值是指一項(xiàng)資產(chǎn)在交易市場(chǎng)上價(jià)格，它是買(mǎi)賣(mài)雙方競(jìng)價(jià)后產(chǎn)生的雙方都能接受的價(jià)格。市場(chǎng)價(jià)值的交易方式是雙方自愿進(jìn)行的，是在互無(wú)關(guān)系且獨(dú)立行事的當(dāng)事人之間的交易。市場(chǎng)價(jià)值是某一特定日期的時(shí)點(diǎn)價(jià)值，反映了評(píng)估基準(zhǔn)日的真實(shí)市場(chǎng)情況和條件，而不是評(píng)估基準(zhǔn)日以前或以后的市場(chǎng)情況和條件。市場(chǎng)價(jià)值的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是在交易雙方都合理地知道資產(chǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)、實(shí)際用途、潛在用途以及評(píng)估基準(zhǔn)日的市場(chǎng)狀況，都根據(jù)自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)為自身利益決策，以爭(zhēng)取在交易中為自己獲得最好價(jià)格的條件下實(shí)現(xiàn)的。市場(chǎng)價(jià)值應(yīng)用到我國(guó)征地補(bǔ)償制度中具體表現(xiàn)為：在征收土地的過(guò)程中，補(bǔ)償費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由當(dāng)事人雙方按照土地的市場(chǎng)價(jià)值、潛在價(jià)值、土地征收后的最優(yōu)用途，并以征收公告發(fā)布的日期時(shí)點(diǎn)作為評(píng)估基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，在公正、公開(kāi)的基礎(chǔ)上進(jìn)行平等協(xié)商；如果被征地人無(wú)法精確的評(píng)估土地價(jià)值，可以委托具備相應(yīng)資質(zhì)的中立第三方進(jìn)行評(píng)估，然后再將評(píng)估報(bào)告告知被征地人，最后由征地人與被征地人直接協(xié)商，征地補(bǔ)償?shù)慕痤~及其他應(yīng)給付的市場(chǎng)價(jià)值。

2.補(bǔ)償費(fèi)用分配中的集體與農(nóng)民

土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的合理分配是以受益主體的明確為前提的。土地管理部門(mén)應(yīng)該分清土地的權(quán)屬關(guān)系，明確相關(guān)的受益主體。我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)不直接歸屬于個(gè)人，因此農(nóng)民不能成為補(bǔ)償受益的直接主體，這樣土地補(bǔ)償款就會(huì)直接下發(fā)到集體經(jīng)濟(jì)組織的手里，集體經(jīng)濟(jì)組織成員往往會(huì)通過(guò)隱瞞、欺騙等方式侵占、非法剝奪農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，或者是以各種所謂的“名義”克扣、截留其中的一大部分，這樣分到農(nóng)民手中的補(bǔ)償款就已經(jīng)所剩無(wú)幾了。針對(duì)這種情況，應(yīng)該在現(xiàn)有的土地所有制基礎(chǔ)上，根據(jù)明確的土地權(quán)屬證明分配相應(yīng)的征地補(bǔ)償款，先發(fā)放給在土地登記簿上登記的且持有土地產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)民，然后再由農(nóng)民參加村民委員大會(huì)，根據(jù)村民委員會(huì)成員的報(bào)告，交納一部分集體經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用。這樣一來(lái)，既能保證農(nóng)民得到其應(yīng)獲得的土地征收補(bǔ)償，又能避免集體經(jīng)濟(jì)組織的侵占、截留。在補(bǔ)償分配中還應(yīng)提升農(nóng)民的自主參與度，發(fā)揮農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償征收款的監(jiān)督作用。設(shè)立農(nóng)民再就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金，彌補(bǔ)農(nóng)民因?yàn)檗r(nóng)地征用而失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源的情況。

(四)完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度

1.擴(kuò)增被征地農(nóng)民的社會(huì)保障項(xiàng)目

我國(guó)《土地管理法》、《物權(quán)法》等多部法律都規(guī)定了對(duì)被征地人予以貨幣補(bǔ)償和就業(yè)安置補(bǔ)償兩種補(bǔ)償方式，其中多以貨幣補(bǔ)償方式為主。征收土地用以增加二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程已是必不可少的手段之一，但現(xiàn)存法律中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償范圍過(guò)窄、補(bǔ)償方式單一，加之失地農(nóng)民缺乏再就業(yè)的相關(guān)知識(shí)與能力，使得貨幣補(bǔ)償不能很好地維持失地農(nóng)民原有的生活水平?；谝陨显?，擴(kuò)增被征地農(nóng)民的社會(huì)保障項(xiàng)目是解決當(dāng)前土地征收糾紛的重要方式。筆者認(rèn)為，我國(guó)的被征地人的生活保障應(yīng)以貨幣補(bǔ)償和社會(huì)保障補(bǔ)償為主導(dǎo)，以替代補(bǔ)償、股權(quán)補(bǔ)償及就業(yè)安置補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償安置方式。

社會(huì)保障安置：積極推廣我國(guó)《物權(quán)法》中以“土地”換“社?！钡陌仓醚a(bǔ)償方式，完善社會(huì)保障制度，即設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民管理其開(kāi)設(shè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶(hù)，其資金應(yīng)由國(guó)家、集體、征地人以及個(gè)人按照比例予以繳納。政府從土地收益中為農(nóng)民支出一部分資金，集體經(jīng)濟(jì)組織為失地農(nóng)民補(bǔ)貼一小部分，征地人從其在土地的市場(chǎng)增值收益中繳納一部分，農(nóng)民再?gòu)钠渫恋匮a(bǔ)償資金中支出一小部分，用以購(gòu)買(mǎi)基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，以此來(lái)保障農(nóng)民在失地以后的生活。替代補(bǔ)償安置：國(guó)家可以根據(jù)農(nóng)民的申請(qǐng)，將其他較適宜耕種、閑置的土地分撥給被征地的農(nóng)民，替代其原有的土地，對(duì)于兩塊土地之間的差價(jià)補(bǔ)償給農(nóng)民。

股權(quán)補(bǔ)償安置：對(duì)于用來(lái)建立學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館、健身中心等公益事業(yè)的征地，農(nóng)民可以以自己的土地使用權(quán)為出資，入股用地項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，當(dāng)然經(jīng)營(yíng)之后分享紅利、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

就業(yè)服務(wù)安置：即在農(nóng)民失地之后，不僅要有短期的貨幣補(bǔ)償，還應(yīng)給予農(nóng)民再就業(yè)安置，可以通過(guò)安排農(nóng)民成為公益事業(yè)的基層管理工作者或者清潔工作者，也可以為其安排相應(yīng)的技能輔導(dǎo)培訓(xùn)，以便安排相對(duì)應(yīng)的工作，為其提供長(zhǎng)期的生活保障。

2.落實(shí)政府對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的責(zé)任

對(duì)于被征地人在失去其賴(lài)以生存的土地之后，如若沒(méi)有得到相應(yīng)的合理補(bǔ)償，勢(shì)必會(huì)引起大量的上訪、上訴事件，擾亂社會(huì)正常的生活秩序。政府在整個(gè)土地征收的過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，國(guó)家為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，又賦予其行政征收權(quán)，所以，在有濫用土地征收權(quán)或者是被征地農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)不到位等問(wèn)題上，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于有濫用職權(quán)或貪污征收款項(xiàng)的政府，構(gòu)成犯罪的需承擔(dān)刑事責(zé)任，對(duì)被征地人造成損害的還需承擔(dān)民事責(zé)任，對(duì)于經(jīng)濟(jì)法方面的責(zé)任主要有：政府應(yīng)給被征地人發(fā)放補(bǔ)償款或給予其他安置補(bǔ)償時(shí)不作為的，應(yīng)承擔(dān)實(shí)際履行或重新調(diào)制行為的責(zé)任；對(duì)于政府不當(dāng)行使經(jīng)濟(jì)職權(quán)的行為承擔(dān)補(bǔ)償性的責(zé)任；對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)違法行為承擔(dān)懲罰性責(zé)任或制裁性責(zé)任，包括對(duì)相關(guān)責(zé)任人引咎辭職或罷免其職位、限制或剝奪相關(guān)調(diào)制資格、懲罰性的賠償?shù)?。在土地征收方面，?guī)定政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任形式，主要是為了限制和規(guī)范政府的權(quán)力和官員的行為，彌補(bǔ)刑法和民法方面的法律責(zé)任的不足之處。政府責(zé)任的落實(shí)與完善不僅可以規(guī)范行政權(quán)的行使，更能夠全面有力地保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)利。

結(jié)論與展望

土地是不可再生的資源。集體土地資源的利用與規(guī)劃既是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，又是我國(guó)農(nóng)民的生存保障。土地征收制度又是農(nóng)村土地改革制度中的重要組成部分，構(gòu)建完善土地征收制度，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有不可估量的作用。近年來(lái)，因土地征收制度引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮，國(guó)家與集體、農(nóng)民的利益沖突不斷持續(xù)，社會(huì)各界人士紛紛從不同角度尋找土地征收的改革之路，并提出相應(yīng)的改革措施。本文從經(jīng)濟(jì)法的視角探索完善土地征收制度，構(gòu)建土地征收補(bǔ)償制度的新舉措，以期對(duì)平衡國(guó)家、集體、農(nóng)民的權(quán)益有所幫助。由于理論水平尚淺，掌握知識(shí)的局限性，對(duì)從經(jīng)濟(jì)法角度完善土地征收制度的構(gòu)思還不完善，一些想法還不夠成熟，希望后來(lái)者能在土地征收的問(wèn)題上作出更深入更科學(xué)的研究。

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[責(zé)任編輯：趙春江]

法學(xué)研究

From the Viewpoint of the Economic Law of the Legal System for

Land Expropriation in our Country

ZHANG Hao,PAN Qiao-zhi

(Harbin University of Commerce,Law Collage,Harbin 150028,China)

Abstract:with the development of urbanization, the growing problem of land expropriation, the contradiction between the parties is increasingly acute, how to balance the interests of the relations between and among state, collective and farmers, and become the economic development of our country must face in the process of and the problems to be solved. Academics on the land expropriation system of land expropriation and more focused on the purpose of studying the public interests, and the behavior of land expropriation from the Angle of administrative law study. And this paper is intended to in the perspective of economic law, concise summarized the basic theory of land expropriation in our country, in-depth analysis of the present situation and problems of land expropriation system in our country, draw lessons from foreign successful experience, redistribution of the state, the collective and farmers' rights and obligations between system, land use policy play the macroeconomic regulation and control function of land resources, according to the market value of land expropriation compensation system design, improve the system of landless peasants social security law, on the basis of the macroeconomic regulation and control to improve the overall level of social development.

Key words:land expropriation; the rights and obligations system; land policy; the market value.

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.6;D913

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-7112(2015)06-0117-08

作者簡(jiǎn)介：張昊(1971-),女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事經(jīng)濟(jì)法和民商法研究。

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃年度項(xiàng)目(13B022)；哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目(YJSCX2014-3011HSD)

收稿日期：2015-09-18