●楊志勇 樊慧霞

國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化需厘清的幾個(gè)問(wèn)題

●楊志勇 樊慧霞

編者按：國(guó)庫(kù)管理改革是全面深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。現(xiàn)代財(cái)政制度要求有與之相適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。我國(guó)自2001年開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)，國(guó)庫(kù)管理步入新的階段。然而，有關(guān)國(guó)庫(kù)管理權(quán)的爭(zhēng)論卻由來(lái)已久。國(guó)庫(kù)是“經(jīng)理制”還是“代理制”？國(guó)庫(kù)管理權(quán)歸央行還是財(cái)政部門(mén)？在全面深化改革背景下國(guó)庫(kù)集中支付改革存在哪些問(wèn)題？面對(duì)這些問(wèn)題，不能僅從部門(mén)利益角度去考慮，而應(yīng)該置身于改革浪潮中全盤(pán)考慮。為此，本期專(zhuān)題“國(guó)庫(kù)管理改革探討”特邀財(cái)政領(lǐng)域知名專(zhuān)家從專(zhuān)業(yè)角度進(jìn)行深入解讀，從國(guó)庫(kù)發(fā)展歷程、國(guó)外國(guó)庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)前改革形勢(shì)等多角度展開(kāi)分析，為全面深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革提供參考。

國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。國(guó)庫(kù)管理如何進(jìn)行，特別是如何看待財(cái)政部門(mén)和中央銀行之間的職責(zé)，更是引起了社會(huì)的高度關(guān)注。無(wú)疑，相關(guān)爭(zhēng)論是有助于社會(huì)進(jìn)步的。但是，一些爭(zhēng)論存在這樣那樣的問(wèn)題，一些似是而非的觀點(diǎn)正在影響改革的深化。國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化是在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下進(jìn)行的。國(guó)家治理現(xiàn)代化下的財(cái)政定位對(duì)國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化有著直接影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也對(duì)國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化提出了新要求。國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化是一個(gè)過(guò)程，在全面深化改革背景下，中國(guó)的國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化必須與此相適應(yīng)，并推進(jìn)相應(yīng)的改革。國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化是在財(cái)政功能回歸財(cái)政部門(mén)的大背景下進(jìn)行的，必須與法治財(cái)政建設(shè)一致。國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化必須能夠提高國(guó)庫(kù)管理效率，必須處理好與貨幣政策的運(yùn)作協(xié)調(diào)問(wèn)題。國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化不可避免地要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但應(yīng)更加注意邏輯分析與發(fā)展趨勢(shì)的把握，同時(shí)要注意防止一些錯(cuò)誤提法的影響。

一、國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化的大背景：財(cái)政改革是財(cái)政功能回歸財(cái)政部門(mén)的過(guò)程

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?！比嫔罨母飳?duì)財(cái)政改革提出了很高的要求。按此，中國(guó)需要盡快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。現(xiàn)代財(cái)政制度具有不同于傳統(tǒng)財(cái)政制度的特征 （楊志勇，2014）。據(jù)此，現(xiàn)行財(cái)政制度需進(jìn)一步完善。制度完善過(guò)程在相當(dāng)大程度上會(huì)改變現(xiàn)有的制度安排。從形式上看，這會(huì)表現(xiàn)為財(cái)政部門(mén)的集權(quán)。但從實(shí)質(zhì)上看，這只是被肢解的財(cái)政功能的回歸。以后，這種情況將越來(lái)越多。

一段時(shí)間以來(lái)，財(cái)政功能被肢解，財(cái)政部門(mén)連政府的收支信息、資產(chǎn)負(fù)債信息都難以全面掌握，財(cái)政管理決策的基礎(chǔ)未能夯實(shí)，財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用未能得到充分發(fā)揮，各部門(mén)過(guò)多地承載了各自所不擅長(zhǎng)的財(cái)政管理功能，嚴(yán)重影響了財(cái)政管理效率。無(wú)論是什么原因所致，在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景中，這種狀態(tài)必須盡快改變。

舉凡政府收支、資產(chǎn)和負(fù)債管理都屬于財(cái)政管理的范疇，由財(cái)政部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌管理，是財(cái)政在國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮作用的必然要求。從表面上看，這是權(quán)力轉(zhuǎn)移到財(cái)政部門(mén)的過(guò)程，表現(xiàn)為財(cái)政部門(mén)的集權(quán)。但從實(shí)質(zhì)上看，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移只是財(cái)政功能的全面回歸。而且，這種回歸將意味著財(cái)政部門(mén)責(zé)任的增加。

財(cái)政改革不會(huì)止步于此。與此同時(shí)，承擔(dān)更多應(yīng)有職能的財(cái)政部門(mén)的信息也必須盡可能做到公開(kāi)透明，并置于審計(jì)、人大和社會(huì)監(jiān)督之下。改善財(cái)政透明度，是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。中國(guó)數(shù)據(jù)入世，按照國(guó)際貨幣基金組織數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS）的要求公布數(shù)據(jù)，是財(cái)政透明度進(jìn)一步提高的重要標(biāo)志，也代表著中國(guó)數(shù)據(jù)的公布在向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊。數(shù)據(jù)信息的公開(kāi)透明，對(duì)包括財(cái)政部門(mén)在內(nèi)的所有政府部門(mén)都會(huì)產(chǎn)生直接壓力。

財(cái)政管理與政府其他部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理并行不悖。財(cái)政管理功能回歸財(cái)政部門(mén)，是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)分工效率進(jìn)一步提高的要求。由此背景觀察國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化改革，脈絡(luò)將更加清晰，而不會(huì)將功能的轉(zhuǎn)移視為簡(jiǎn)單的集權(quán)，更不會(huì)將此視為監(jiān)督功能的弱化。

二、國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化與法治財(cái)政建設(shè)

國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化必然伴隨著改革。改革就是要突破既有制度的約束，但是方向符合社會(huì)發(fā)展需要。2000年我國(guó)著手推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革時(shí)，就強(qiáng)調(diào)適當(dāng)時(shí)候修改相關(guān)法律法規(guī)，包括國(guó)家金庫(kù)條例。改革的成果必須得到法律強(qiáng)有力的保障，并用法律形式固定下來(lái)。突破既有制度意味著，不能用既有制度說(shuō)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的改革違規(guī)。按照既有制度來(lái)衡量，改革肯定是違規(guī)行為，如果那樣下去，那么社會(huì)只會(huì)倒退。

社會(huì)上所謂國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”與“代理”之爭(zhēng)只是問(wèn)題的表面。如果將國(guó)庫(kù)視為中國(guó)人民銀行的內(nèi)部運(yùn)作，肯定是自己做主的，但與財(cái)政部門(mén)之間的關(guān)系，就不宜稱(chēng)“經(jīng)理”，而只能是“代理”。國(guó)庫(kù)經(jīng)理制是在特定條件下提出的，解決了上個(gè)世紀(jì)80年代國(guó)庫(kù)代理“代而不理”、責(zé)任不清的問(wèn)題，但是，隨著社會(huì)發(fā)展，國(guó)庫(kù)制度的選擇必須與時(shí)俱進(jìn)。

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革以來(lái)，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化步伐較快，特別是財(cái)政部門(mén)設(shè)立了國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，更是促進(jìn)了國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化進(jìn)程。世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織向國(guó)際推薦中國(guó)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。更重要的是，改革適合國(guó)情，國(guó)庫(kù)管理制度改革必須以提高財(cái)政資金使用效率為導(dǎo)向。2014年8月通過(guò)的新《預(yù)算法》出于多方考慮，未能體現(xiàn)委托國(guó)庫(kù)制的理念，留下了進(jìn)一步修改的空間。但是，新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)歸屬各級(jí)財(cái)政部門(mén)，直指問(wèn)題的關(guān)鍵——到底是哪個(gè)部門(mén)有庫(kù)款的支配權(quán)。財(cái)政部門(mén)的國(guó)庫(kù)庫(kù)款支配權(quán)的行使與所謂的國(guó)庫(kù)經(jīng)理制有內(nèi)在的沖突。從提高國(guó)庫(kù)運(yùn)作效率來(lái)看，取消經(jīng)理制的提法正當(dāng)其時(shí)。鑒于《預(yù)算法》修正時(shí)間間隔較短，從實(shí)際操作來(lái)看，有必要在《預(yù)算法實(shí)施條例》中對(duì)國(guó)庫(kù)管理體制予以明確。各級(jí)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)同級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。只有在法治建設(shè)上取得相應(yīng)的進(jìn)步，國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化的成果才可能得到鞏固。

三、國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理效率

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是提高財(cái)政資金效率的必由之路。上個(gè)世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家面臨嚴(yán)重財(cái)政壓力，開(kāi)始重視國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。之后，美國(guó)、澳大利亞、瑞典等開(kāi)始陸續(xù)引入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，應(yīng)對(duì)財(cái)政挑戰(zhàn)（劉貴生，2014）。

國(guó)庫(kù)管理的現(xiàn)代化，從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)看，就是機(jī)構(gòu)如何設(shè)置才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率最優(yōu)化的問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)庫(kù)早已不是傳統(tǒng)社會(huì)的實(shí)體國(guó)庫(kù)概念。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理效率最大化是國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化所應(yīng)追求的目標(biāo)。在保證國(guó)庫(kù)資金安全性、流動(dòng)性得到滿足的條件下，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理收益最大化問(wèn)題必須得到重視。唯此，財(cái)政資金效率最大化目標(biāo)才能得到滿足。與發(fā)達(dá)國(guó)家只保留少量國(guó)庫(kù)庫(kù)款余額 （有的甚至是零余額）相比，我國(guó)國(guó)庫(kù)管理效率的提升還有很大的空間。貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表所提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年8月末政府存款為33737.10億元。在不影響正常預(yù)算執(zhí)行的條件下，大量庫(kù)款未能用于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，是巨大的財(cái)政資金浪費(fèi)，與當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)調(diào)的盤(pán)活存量財(cái)政資金要求相悖。

這種狀況亟待改變。僅僅是活期存款改定期，就可能帶來(lái)巨額財(cái)政資金增量。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金投資運(yùn)作的方式除了儲(chǔ)蓄存款之外，還有國(guó)債回購(gòu)及逆回購(gòu)、固定收益證券投資、股票投資、信貸投資等 （單大棟，2012）。相對(duì)而言，儲(chǔ)蓄存款安全性最高，但收益相對(duì)較低。同樣規(guī)模的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，如果能夠變更投資方式，那么有可能釋放出更多的政府可支配財(cái)力。更多更靈活的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金投資運(yùn)作方式對(duì)于解決當(dāng)前財(cái)政問(wèn)題是有幫助的，對(duì)于進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平也是有益的。更重要的是，這應(yīng)該成為一種常態(tài)?，F(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理本來(lái)就應(yīng)盡可能減少資金沉淀，只要能夠滿足正常的財(cái)政支出需要即可。這在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩的背景下，意義更顯重要。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理效率提高所新增的政府可支配財(cái)力，將為有力度的積極財(cái)政政策的落實(shí)提供強(qiáng)有力的支撐。

國(guó)庫(kù)資金安全問(wèn)題固然重要，但是，這在現(xiàn)代金融體系中并不是一個(gè)很難實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。國(guó)庫(kù)資金流動(dòng)性問(wèn)題的解決必須建立在科學(xué)預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)資金流入與流出數(shù)量的基礎(chǔ)之上。最有優(yōu)勢(shì)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)做最擅長(zhǎng)的事。對(duì)于資金流入流出數(shù)量，顯然，就預(yù)測(cè)所需的信息而言，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能比財(cái)政部門(mén)更有優(yōu)勢(shì)。這就決定了財(cái)政部門(mén)在此所應(yīng)該承擔(dān)的功能。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)不僅要按日預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)收入，還要按日預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)資金需求。支出嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行，因此，資金需求預(yù)測(cè)相對(duì)容易。收入預(yù)測(cè)則受到各種各樣因素影響，難度較大。歷史數(shù)據(jù)顯然可以為收入預(yù)測(cè)提供幫助，但準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)還需要考慮到當(dāng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，這就要求對(duì)各種影響因素作適當(dāng)?shù)呐袛嗖⒓右苑治觥?/p>

四、國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化與貨幣政策運(yùn)作

國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化要求盡快提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平。但就現(xiàn)實(shí)而言，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還處于初級(jí)階段，大量現(xiàn)金沉淀在國(guó)庫(kù)，即使已經(jīng)進(jìn)行現(xiàn)金管理的資金效率也有提升余地。

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理目標(biāo)可能與貨幣政策目標(biāo)沖突。恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ菦Q策和機(jī)構(gòu)設(shè)置的分隔。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理必須發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的主導(dǎo)作用。貨幣政策應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立性，財(cái)政部門(mén)同樣不能干預(yù)。現(xiàn)實(shí)中的中央銀行票據(jù)，在性質(zhì)上同短期國(guó)債沒(méi)什么差別，需要找到合適的辦法，在解決央行公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作對(duì)象問(wèn)題的同時(shí)，避免財(cái)政功能被肢解。

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理可能導(dǎo)致貨幣從中央銀行大進(jìn)大出，直接影響貨幣政策的實(shí)施。這是財(cái)政部門(mén)和央行關(guān)系確定中遇到的新情況。財(cái)政資金的支配權(quán)歸屬財(cái)政部門(mén)。中央銀行只能適應(yīng)這一點(diǎn)，在貨幣政策運(yùn)行機(jī)制上作相應(yīng)的調(diào)整，以確保貨幣政策的相對(duì)獨(dú)立性，并實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)。央行代理國(guó)庫(kù)雖然可以節(jié)約獨(dú)立經(jīng)理國(guó)庫(kù)的成本，但央行資金的進(jìn)出意味著基礎(chǔ)貨幣的回收和投放，的確帶來(lái)了貨幣政策可能受干擾的問(wèn)題。因此，如貨幣政策獨(dú)立性問(wèn)題因國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理而無(wú)法解決，則建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)也未嘗不可。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還不至于嚴(yán)重影響貨幣政策。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不是暗箱操作。特別是，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的目標(biāo)非常明確。代理國(guó)庫(kù)的央行完全有充分的時(shí)間來(lái)應(yīng)對(duì)。當(dāng)然，財(cái)政部門(mén)與央行的協(xié)調(diào)非常重要，但這應(yīng)主要是信息溝通上的協(xié)調(diào)。

五、國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的選擇

國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化，從根本上看就是國(guó)庫(kù)管理制度的選擇過(guò)程。這需要放眼世界，充分吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)庫(kù)集中收付制度的引入，就是借鑒國(guó)際先進(jìn)做法的結(jié)果。當(dāng)然，這不是說(shuō)國(guó)際怎么做，中國(guó)就應(yīng)該怎么做，更不能以多數(shù)票決定的方式來(lái)選擇。某種具體制度看似采用率較高，但不一定代表制度發(fā)展趨勢(shì)，就不見(jiàn)得要引進(jìn)。借鑒國(guó)際做法，更重要的是要重視制度的發(fā)展趨勢(shì)和制度演變的邏輯。實(shí)際上，國(guó)庫(kù)管理的現(xiàn)代化進(jìn)程受到了技術(shù)條件的約束。特別是計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在很大程度上改變了國(guó)庫(kù)管理的格局。

為適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，中國(guó)財(cái)政部門(mén)立足國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立了相應(yīng)的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，形成了有效的制度，改變了過(guò)去大量財(cái)政資金沉淀在部門(mén)和單位的弊端，預(yù)算執(zhí)行的透明度大大提高，財(cái)政資金效率也因此相應(yīng)提高，為國(guó)家治理的現(xiàn)代化作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，這種制度仍有進(jìn)一步完善的空間。

六、國(guó)庫(kù)管理現(xiàn)代化要注意防止一些錯(cuò)誤提法的影響

現(xiàn)實(shí)中不乏渲染國(guó)庫(kù)管理中存在問(wèn)題的錯(cuò)誤提法。實(shí)際上，任何制度在運(yùn)行中，都可能遇到問(wèn)題。合理的做法應(yīng)該區(qū)分問(wèn)題的類(lèi)型，找到對(duì)應(yīng)的解決辦法。有些問(wèn)題可能是制度無(wú)法克服的，那么這就意味著制度需要修正。但在許多情況下，問(wèn)題是由于制度執(zhí)行不到位所致，解決方案是提高制度的執(zhí)行力，而不是改變制度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理在一定范圍內(nèi)仍有存在的必要?，F(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，在很大程度上是改革不到位所致。例如，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存款競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上存在的問(wèn)題，導(dǎo)致了某些暗箱操作，帶來(lái)了腐敗，這類(lèi)問(wèn)題完全可以通過(guò)公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)得到解決。重要的是，改革要在法治化的框架內(nèi)，做好規(guī)范管理的工作。

再如，渲染一個(gè)部門(mén)管理的效果不如兩個(gè)部門(mén)或多個(gè)部門(mén)管理，因?yàn)橐粋€(gè)部門(mén)管理缺少制衡。這要具體情況具體分析。一件事一個(gè)部門(mén)就能做好，多一個(gè)部門(mén)，反而影響效率。實(shí)際上，只要管理信息公開(kāi)透明，只要有合適的外部監(jiān)督，一個(gè)部門(mén)管理的效率不見(jiàn)得就低于兩個(gè)部門(mén)或多個(gè)部門(mén)。這同樣適用于國(guó)庫(kù)管理的現(xiàn)代化方案的選擇。

現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革中還會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)分布比央行廣，網(wǎng)點(diǎn)多，業(yè)務(wù)辦理可能較為方便。與此同時(shí)，商業(yè)機(jī)構(gòu)必然有商業(yè)訴求，業(yè)務(wù)辦理需要獲得相應(yīng)的報(bào)償。財(cái)政資金管理如何更有效地發(fā)揮商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的作用，也是未來(lái)需要面對(duì)的問(wèn)題?！?/p>

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院/中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）