威海市住房保障和房產(chǎn)管理局 于向華

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的主要差異，就在于征收條例規(guī)定的征收主體只能是市、縣級(jí)人民政府，而且只能為公益事業(yè)而進(jìn)行房屋征收，這與拆遷主體多以開(kāi)發(fā)商為主，且征收目的多為商業(yè)開(kāi)發(fā)成鮮明對(duì)比。鑒于拆遷條例在施行過(guò)程中因野蠻拆遷等問(wèn)題廣為詬病，如何確保征收工作公開(kāi)、公平、公正，確保公益事業(yè)建設(shè)順利進(jìn)行，就成了各地政府的首要考慮。結(jié)合征收工作的實(shí)踐，本文旨在從征收主體、被征收房屋價(jià)格評(píng)估及法院司法審查等方面，對(duì)目前征收工作中的一些問(wèn)題作以簡(jiǎn)要分析。

一、關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)能否作為征收主體的問(wèn)題

征收條例規(guī)定：市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)從嚴(yán)格的法律意義上說(shuō)不是一個(gè)行政區(qū)域，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)也就不算是一級(jí)政府。因此，學(xué)術(shù)界多認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)管委不能作為征收主體，即便是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)也一樣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2013年,國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)升級(jí)或新設(shè)了29家國(guó)家級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū),至2013年，全國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量已上升為200家，其中,東部地區(qū)96家,中部地區(qū)58家,西部地區(qū)46家。各地開(kāi)發(fā)區(qū)，特別是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)一般建于城郊結(jié)合部，交通、水電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，通過(guò)房屋征收而進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)不可避免。

因?yàn)槠毡槔斫鉃殚_(kāi)發(fā)區(qū)管委不能做征收主體，各開(kāi)發(fā)區(qū)在房屋征收時(shí)基本上采取兩條變通途徑：一，由開(kāi)發(fā)區(qū)所處行政區(qū)域的縣級(jí)政府做為征收主體，二，對(duì)于跨兩個(gè)以上行政區(qū)域的開(kāi)發(fā)區(qū)，則由開(kāi)發(fā)區(qū)所處區(qū)域的市級(jí)政府做征收主體。這兩個(gè)變通最大的問(wèn)題就是，法律上的征收主體實(shí)際上并不參與征收與補(bǔ)償，而真正從事征收與補(bǔ)償工作的開(kāi)發(fā)區(qū)卻又只能以受縣或市級(jí)政府委托的名義，名實(shí)不符。為保障被征收人的合法權(quán)益，征收條例設(shè)置了眾多程序以保障征收工作的公開(kāi)、公平和公正。這使得實(shí)際從事房屋征收工作的部門不得不在各個(gè)程序上與法律上的征收主體和征收部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，以使后者出具相關(guān)的法律手續(xù)。這無(wú)疑給征收工作人為設(shè)置了障礙，不但降低了征收工作效率，而且徒增被征收者的懷疑，格外激化矛盾，造成征收工作的被動(dòng)。因此，筆者認(rèn)為，房屋征收主體，應(yīng)從廣義理解市、縣級(jí)政府的含義，將國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)納入征收主體范疇。

二、關(guān)于房屋征收中的評(píng)估問(wèn)題

眾所周知，土地在房屋的價(jià)值中占有較大比重。據(jù)筆者了解，在房屋征收中，土地使用權(quán)性質(zhì)為出讓的非住宅房屋，其土地使用權(quán)在評(píng)估中一般會(huì)得到考慮。但在在舊城區(qū)城中村改造中，被征收房屋實(shí)為民房，土地使用權(quán)原系宅基地，“農(nóng)改非”、“村改居”后土地使用權(quán)多被視為劃撥，因而房屋建筑占地范圍外的土地，也就是通常所說(shuō)的院子，在房屋價(jià)格評(píng)估中往往被忽略，理由是劃撥土地國(guó)家隨時(shí)有權(quán)收回。通常的做法是，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)征收范圍內(nèi)的房屋價(jià)格進(jìn)行基礎(chǔ)性評(píng)估，即，評(píng)估出征收范圍內(nèi)房屋的一般市場(chǎng)單價(jià)，至于各被征收房屋的實(shí)際評(píng)估價(jià)格，則套用簡(jiǎn)單的乘法公式，即該單價(jià)和被征收房屋建筑面積的乘積。因此，在城中村改造中，經(jīng)常是評(píng)估的市場(chǎng)單價(jià)一經(jīng)公布，戶戶都能清楚自己房屋的價(jià)值，根本不需要送達(dá)評(píng)估的分戶報(bào)告。

在城中村中，被征收房屋最大差異在于房屋的占地面積不同、新舊不同，而這兩個(gè)因素，對(duì)被征收房屋的市場(chǎng)價(jià)值有較大影響，特別是房屋的占地面積。此前的拆遷條例及拆遷的評(píng)估規(guī)定中，對(duì)被拆遷房屋的占地情況在評(píng)估時(shí)應(yīng)否考慮，沒(méi)有做具體規(guī)定，由此引發(fā)很多信訪案件。住建部《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》明確規(guī)定：被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素。所以筆者認(rèn)為，為確保舊城區(qū)城中村改造中房屋征收補(bǔ)償?shù)墓脚c公正，城中村房屋的占地面積及新舊程度應(yīng)當(dāng)作為評(píng)估考慮的重要因素，房屋的分戶評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)顯示出房屋的實(shí)際價(jià)值，并送達(dá)被征收人。

三、關(guān)于房屋征收中的司法審查問(wèn)題

根據(jù)《征收條例》的規(guī)定，被征收人對(duì)征收決定不服、對(duì)征收補(bǔ)償決定不服，都可以向法院起訴。征收決定與征收補(bǔ)償決定的不同在于，征收決定是政府因公益事業(yè)建設(shè)而做出的房屋征收決定，征收補(bǔ)償決定是房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，由政府按照征收補(bǔ)償方案對(duì)該被征收人作出的補(bǔ)償決定。

司法實(shí)踐中，對(duì)于征收補(bǔ)償方案的審查方式，各地法院有不同的做法。一般審理房屋征收決定案件時(shí)，重點(diǎn)在于程序方面的審查，即房屋征收部門擬定的征收補(bǔ)償方案是否報(bào)政府，政府是否就征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布征求意見(jiàn)，征求意見(jiàn)的期限是否符合規(guī)定、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇是否符合規(guī)定等，如果程序符合征收條例的規(guī)定，就認(rèn)為征收補(bǔ)償方案符合規(guī)定，至于該方案在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上是否公平、合理，征收決定案件中一般不予審查，而是放在房屋征收補(bǔ)償決定案件中進(jìn)行。

筆者認(rèn)為，如果法院在審理征收決定時(shí)對(duì)征收補(bǔ)償方案不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，政府就會(huì)根據(jù)形式上合法但實(shí)質(zhì)內(nèi)容可能不公平的征收補(bǔ)償方案作出征收補(bǔ)償決定，這不但會(huì)給被征收人對(duì)征收補(bǔ)償決定尋求司法審查帶來(lái)法律障礙，而且也不利于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。筆者認(rèn)為，公平補(bǔ)償是征收條例的基本原則之一，征收決定案件的司法審查中，法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序?qū)彶楹蛯?shí)質(zhì)審查相結(jié)合，在程序?qū)彶榈幕A(chǔ)上，重點(diǎn)審查補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性以及合理性，以求從源頭上及時(shí)保障被征收人的合法權(quán)益。