□張杰英

小產(chǎn)權(quán)房一方面因其在權(quán)利合法性上的缺失備受公眾的質(zhì)疑，但另一方面又因其價格的低廉而備受消費(fèi)者的青睞，盡管國家陸續(xù)出臺相關(guān)政策規(guī)范治理小產(chǎn)權(quán)房，但小產(chǎn)權(quán)房依然以其頑強(qiáng)的自生能力存在著。本文從小產(chǎn)權(quán)房的法律成因及其帶來的消極影響入手，圍繞國家對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行法律規(guī)制的必要性進(jìn)行簡要分析。

一、小產(chǎn)權(quán)房形成的法律原因

(一)法律規(guī)范存在不同程度的缺失或空白。我國的地產(chǎn)和房產(chǎn)都屬于不動產(chǎn)，作為基礎(chǔ)的土地，其價值的利用和實(shí)現(xiàn)是通過房產(chǎn)來體現(xiàn)的。國有土地和集體土地的使用和管理在《中華人民共和國土地管理法》中都有相關(guān)的規(guī)定，但對于在其上建造的房屋如何管理，我國現(xiàn)行法律尚未全部涵蓋。盡管國家相繼頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》及其相關(guān)的法律規(guī)章來規(guī)范我國的城市房地產(chǎn)市場，但這些法律法規(guī)卻只適用于城市房地產(chǎn)，農(nóng)村集體土地上建造的房屋如何規(guī)范和管理就成為法律上的空白點(diǎn)。2008年施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為專門指導(dǎo)農(nóng)村宅基地規(guī)劃的法律，卻因?yàn)榕c之配套的集體土地相關(guān)法律的不健全、不完善，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題出現(xiàn)。其中小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生就是在這種相關(guān)法律規(guī)范缺失的情況下，廣大購買和有意購買小產(chǎn)權(quán)房的民眾和諸多集體土地的所有者本著“法不責(zé)眾”的態(tài)度，催生了小產(chǎn)權(quán)房，并進(jìn)而成就了小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的蓬勃發(fā)展。

(二)法律規(guī)范之間存在矛盾和沖突。部門法之間或不同條款之間存在的沖突性規(guī)定是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的法律空間?！段餀?quán)法》第一百四十七條的規(guī)定，表明了土地的使用權(quán)是與在其上建造的房屋、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施一并轉(zhuǎn)移處分的?！锻恋毓芾矸ā返诹l第四款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)?！庇纱丝梢钥闯?，土地法允許農(nóng)村房屋的買賣和出租，而根據(jù)物權(quán)法“地隨房走”的規(guī)定，農(nóng)村宅基地是可以隨著農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓而發(fā)生轉(zhuǎn)移?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l原則上規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但又有一個除外條款，那就是“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的，可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！逼涞谒氖龡l也有一除外條款，即“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅可以依法批準(zhǔn)使用本集體所有土地的，或者(鄉(xiāng)鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的”。在實(shí)踐中這些例外條款就成為集體土地的所有者規(guī)避法律，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的合法借口。我國對集體土地所有權(quán)的不明確規(guī)定，在某種程度上限制了土地權(quán)利的完整性，這也是小產(chǎn)權(quán)房得以產(chǎn)生又屢禁不止的法律空間。

(三)法律謀求的平等理念在實(shí)踐中存在嚴(yán)重偏差。憲法、物權(quán)法等法律為財產(chǎn)權(quán)和物權(quán)的保護(hù)提供了平等的原則。作為根本大法的憲法明確規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！蔽餀?quán)法作為私權(quán)利的維護(hù)者，也明確規(guī)定:“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”這兩大法律為市場經(jīng)濟(jì)的一切平等主體的物權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)提供了依據(jù)，但土地的兩大所有者——國家和集體在土地上的收益卻有著天壤之別。同樣是土地的所有者，集體卻沒有享受到與國家同等的土地收益，這種現(xiàn)實(shí)的差距與法律平等保護(hù)的宗旨和原則相去甚遠(yuǎn)。為了平衡或者減少這種差距，集體對自己擁有的土地行使相應(yīng)處分的權(quán)利，即直接在自有土地上開發(fā)建房，直接出售，以獲取較大的經(jīng)濟(jì)利益。法律謀求的平等理念在實(shí)踐中存在的嚴(yán)重偏差，是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生最直接的經(jīng)濟(jì)原因。

二、小產(chǎn)權(quán)房造成的負(fù)面影響

(一)對耕地安全存在威脅。建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房所占用的集體土地與農(nóng)村耕地之間并不存在著必然的矛盾和沖突。在現(xiàn)有的農(nóng)村村落中，通過集約用地的方式，完全可以在不占用耕地的情況下，在集體建設(shè)用地上來建造小產(chǎn)權(quán)房。但在實(shí)踐中，由于土地監(jiān)管不到位，大量的小產(chǎn)權(quán)房的確是占用了許多的耕地，這就在一定程度上對耕地安全產(chǎn)生了威脅。我國耕地要想變?yōu)榉歉厥褂?，是需要履行?yán)格的審批手續(xù)，并實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)完全是農(nóng)村集體土地所有者的自主行為，并沒有履行法律規(guī)定的相關(guān)審批程序，更沒有對小產(chǎn)權(quán)房所占用的耕地實(shí)行其他的土地補(bǔ)償，所以就在某種程度上造成了耕地的流失，影響了耕地的總量。

(二)開發(fā)者規(guī)避了國家稅收。在國有土地上開發(fā)商品房，國家需要向開發(fā)商征收土地轉(zhuǎn)讓及銷售不動產(chǎn)營業(yè)稅、印花稅、土地增值稅等多種契稅;此外房管局、國土資源局、規(guī)劃局、城管局等各個政府職能部門也需要根據(jù)國家法律規(guī)定按照各自的職權(quán)權(quán)限行使各種稅費(fèi)的征收。而在集體所有的土地上直接開發(fā)建房，就不需要繳納上述一系列的稅費(fèi)，理由是作為集體土地的所有者——農(nóng)村村民集體，即使收繳了上述費(fèi)用，也應(yīng)該歸集體村民所有，而非上繳給國家。在這里，存在著一個誤區(qū)就是:稅收是國家行使社會管理職能的體現(xiàn)，國家征稅是基于社會管理者的身份而不是基于所有者的身份，恰恰相反，正是財產(chǎn)的所有者才有義務(wù)向國家繳納稅收。小產(chǎn)權(quán)房是建造在集體土地上的，農(nóng)村村民作為集體土地的所有者，理應(yīng)向國家繳納稅收，但事實(shí)卻恰恰相反。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)者規(guī)避了上述諸多的稅費(fèi)，給國家利益帶來一定程度的損失。

(三)小產(chǎn)權(quán)房買受人存在利益風(fēng)險。農(nóng)村集體土地只有轉(zhuǎn)換為國家建設(shè)用地，再通過招拍掛的形式轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，開發(fā)商履行必要的開發(fā)程序和繳納必需的稅費(fèi)后，才能開工建設(shè)成商品房，賣給廣大公眾，之后購買者取得房屋產(chǎn)權(quán)證。而小產(chǎn)權(quán)房的土地性質(zhì)是集體土地，在集體土地上建造商品房繼而銷售就導(dǎo)致在不合法的土地上建造的房屋無法獲得國家頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證明，這種房屋不能在房屋二手房市場上轉(zhuǎn)讓和交易，更無法辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。這就給小產(chǎn)權(quán)房的買受人帶來了風(fēng)險，比如一旦小產(chǎn)權(quán)房不能如期交工或者由于種種原因無法交付房屋時，買受人的房款難以追回;如果遇到國家征收土地和房屋拆遷安置補(bǔ)償時，小產(chǎn)權(quán)房的買受人難以享受與商品房同等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);小產(chǎn)權(quán)房不能設(shè)置抵押，更無法辦理抵押登記手續(xù);更為嚴(yán)重的是，部分小產(chǎn)權(quán)房沒有經(jīng)過質(zhì)量監(jiān)督部門的檢驗(yàn)和驗(yàn)收就直接交付使用，一旦房屋發(fā)生質(zhì)量問題，給買受人帶來的不僅僅是財產(chǎn)的損失，更是生命健康的嚴(yán)重威脅。

三、小產(chǎn)權(quán)房法律規(guī)制的必要性分析

(一)是平衡集體土地所有者與國家利益，維護(hù)房地產(chǎn)秩序的需要。城市化進(jìn)程中，城市建設(shè)用地的緊缺和枯竭使得地方政府通過土地征收的方式不斷將農(nóng)民集體土地變性為國有土地，再通過招、拍、掛的形式賣給開發(fā)商，土地收益歸于地方政府，原來集體土地的所有者只能得到較少的補(bǔ)償。為了保護(hù)自身利益，提高土地收益，集體土地的所有者自己直接開發(fā)或者與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)集體土地，銷售房屋。也就說小產(chǎn)權(quán)房的存在打破了“高地價—高房價”的利益分配格局，解決了部分購房者的住房需求，維護(hù)了集體土地所有者的利益，但同時也在某種程度上損害了國家利益。如何在國家利益與集體土地所有者利益之間尋求平衡，如何在房地產(chǎn)低迷時期維護(hù)其正常的運(yùn)營秩序，這是對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行法律規(guī)制的必然性要求。

(二)是規(guī)范房地產(chǎn)合法開發(fā)，維護(hù)政府合法利益的需要。據(jù)悉，在房地產(chǎn)開發(fā)的過程中，土地出讓金的份額占到房地產(chǎn)開發(fā)成本的60%左右。土地出讓金越多，在房產(chǎn)價格不變的情況下，開發(fā)商的利潤空間越小。關(guān)于土地出讓的方式，在土地出讓合同中都有約定，或者是一次性支付，或者是分期支付，但一般是在開發(fā)商足額支付土地出讓金后，政府才予以頒發(fā)土地使用權(quán)證。而土地使用權(quán)證又是開發(fā)商辦理其他四證的基礎(chǔ)，開發(fā)商為了確保商品房的銷售，必需取得國有土地使用證。按照法律規(guī)定，土地出讓金應(yīng)該是開發(fā)商的自有資金，不能用預(yù)售商品房的資金來墊付土地出讓金。于是，部分實(shí)力不強(qiáng)的開發(fā)商為了減少土地出讓的高額成本，增加自身獲利的空間，就把目光投向了農(nóng)村集體土地，與農(nóng)村集體組織合作，一方面省去了籌備土地出讓金的艱難過程，另一方面也節(jié)約了支出成本，拓展了利潤空間?？梢哉f，規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房是規(guī)范房地產(chǎn)合法開發(fā)，增加政府土地收益的必然要求。

(三)是維護(hù)小產(chǎn)權(quán)房購買者的權(quán)利，維護(hù)社會穩(wěn)定的有效保障。小產(chǎn)權(quán)房在權(quán)利上存在瑕疵為眾多購房者所知悉，但在房價居高不下的形勢下，部分剛性需求的購房者只能在自己購買能力的范圍內(nèi)選擇所購買的房屋，而小產(chǎn)權(quán)房低廉的價格絕對是致命的誘惑。所以部分購房者敢于承擔(dān)小產(chǎn)權(quán)房在法律上存在的瑕疵，可以說，以低廉的價格優(yōu)勢彌補(bǔ)了小產(chǎn)權(quán)房在法律權(quán)利上存在的不足和劣勢，這也是一部分買房人在經(jīng)過權(quán)衡利弊考慮之后基于自身的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況而作出的無奈選擇。這種選擇使購房者承擔(dān)了許多不利的風(fēng)險，這些風(fēng)險如果發(fā)生并處理不力的話，將會在某種程度上成為社會的不穩(wěn)定因素，與其被動解決不如主動出擊，所以小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)制將是主動化解潛在風(fēng)險和社會不穩(wěn)定因素的必然要求。

基于小產(chǎn)權(quán)房的法律成因及其存在的種種負(fù)面影響，應(yīng)該在我國現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定下，在現(xiàn)有的法律框架之內(nèi)，填補(bǔ)法律空白，協(xié)調(diào)法律之間的沖突，在法治的軌道內(nèi)解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，唯有如此才能實(shí)現(xiàn)公民財產(chǎn)權(quán)與國家治理秩序的有效統(tǒng)一，才能平衡社會各方在土地利益上的需求，才能構(gòu)建相對穩(wěn)定而和諧的房地產(chǎn)市場秩序。

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