湖南省農(nóng)業(yè)委員會(huì)法規(guī)處(410005) 聶建剛

村委會(huì)可以收回拋荒兩年以上的承包地嗎

湖南省農(nóng)業(yè)委員會(huì)法規(guī)處(410005) 聶建剛

【案例】 讀者張某是某縣某鄉(xiāng)箬葉鋪村委會(huì)主任，看了《湖南農(nóng)業(yè)》2015年第5期刊登的《承包方能請(qǐng)求返還棄耕拋荒的承包地嗎》一文后，產(chǎn)生了疑問(wèn)，特來(lái)信咨詢：現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣畬?duì)糧食生產(chǎn)抓得緊，杜絕水田拋荒，村委會(huì)壓力很大。村委會(huì)有干部提出，我國(guó)《土地管理法》第37條第3款規(guī)定：“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)收回發(fā)包的耕地。”據(jù)此，對(duì)于村里連續(xù)兩年以上棄耕拋荒的水田，可以按照《土地管理法》的規(guī)定，收回到村委會(huì)，重新發(fā)包給其他村民。這對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)非常有利。但是，對(duì)口聯(lián)絡(luò)我村工作的鄉(xiāng)政府干部卻認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，村委會(huì)無(wú)權(quán)收回承包戶棄耕拋荒的承包地。請(qǐng)問(wèn)：《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定還算不算數(shù)？村委會(huì)到底能不能依據(jù)這一規(guī)定收回承包戶拋荒兩年以上的承包地？

【評(píng)析】 讀者張某反映的問(wèn)題具有典型性。《湖南農(nóng)業(yè)》2015年第5期刊登的《承包方能請(qǐng)求返還棄耕拋荒的承包地嗎》一文重點(diǎn)解析的是承包方將承包地拋荒后，村委會(huì)將其承包地收回另行發(fā)包，原承包戶有權(quán)請(qǐng)求返還，但對(duì)村委會(huì)收回承包地的行為是否合法未詳細(xì)闡述?，F(xiàn)就村委會(huì)能否依據(jù)《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定收回承包地進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1986年，我國(guó)出臺(tái)了《土地管理法》，并于1998年進(jìn)行了第2次修正，在第37條第3款增加了禁止閑置、荒蕪耕地的規(guī)定，即：“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！币恍┺r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正是依據(jù)該款規(guī)定收回了承包方連續(xù)兩年以上棄耕的承包地，這在當(dāng)時(shí)是有法有據(jù)的。直到2003年3月1日我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，情況發(fā)生了變化?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)收回承包地的情形作了非常嚴(yán)格的限定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方只能在3種情形下才能收回承包地：①承包方主動(dòng)交回承包地的；②承包耕地的承包方家庭全部成員死亡的；③承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的。以上情形并未包括承包方可以收回連續(xù)兩年棄耕拋荒的承包地。之后，2004年3月30日和4月30日，國(guó)務(wù)院相繼以國(guó)辦發(fā)明電[2004]15號(hào)和21號(hào)發(fā)出《關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》以及《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，從行政角度規(guī)定不能收回連續(xù)兩年以上棄耕拋荒的承包地。

由于《農(nóng)村土地承包法》是調(diào)整規(guī)范農(nóng)村土地承包的專門法律，是多年來(lái)農(nóng)村土地承包實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的結(jié)晶，確保了農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)，而且實(shí)施時(shí)間晚于《土地管理法》，從立法技術(shù)角度，如果《土地管理法》第37條第3款規(guī)定的收回承包地的情形繼續(xù)有效，就應(yīng)該在《農(nóng)村土地承包法》中予以確認(rèn)，而《農(nóng)村土地承包法》對(duì)此并未確認(rèn)，使《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定不再適用。2005年9月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第6條的立場(chǎng)與《農(nóng)村土地承包法》及國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)明電[2004]15號(hào)和21號(hào)的精神也是一致的。

綜上，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，村委會(huì)不能再依據(jù)《土地管理法》第37條第3款收回棄耕拋荒的承包地。而且，無(wú)論《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以前，還是實(shí)施以后，對(duì)于連續(xù)兩年以上棄耕拋荒被村委會(huì)收回的土地，承包人可隨時(shí)請(qǐng)求返還。為了發(fā)展糧食生產(chǎn)，當(dāng)前最好的辦法是引導(dǎo)和推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，讓棄耕拋荒土地流入愿意種糧的農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的手中。