●劉合定

為加強(qiáng)和規(guī)范新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“新增費(fèi)”）的使用管理，充分了解新增費(fèi)項(xiàng)目的實(shí)施情況，2014年4月15日至9月30日，河南省財(cái)政廳組織對(duì)省國(guó)土資源廳及鄭州、開(kāi)封、洛陽(yáng)等12 個(gè)省轄市所屬的13 個(gè)縣市進(jìn)行了監(jiān)督檢查，并結(jié)合檢查情況對(duì)新增費(fèi)的使用情況、管理現(xiàn)狀、突出問(wèn)題及原因等進(jìn)行了深入調(diào)研和分析。

一、調(diào)研的目的和方法

（一）新增費(fèi)的含義及使用范圍

1、新增費(fèi)的含義。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等有關(guān)規(guī)定開(kāi)征的，對(duì)新增建設(shè)用地征收、使用平均土地純收益的一種宏觀調(diào)控手段。依照《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》（財(cái)綜字【1999】117 號(hào)），全國(guó)依行政區(qū)劃將土地劃分為15 個(gè)等級(jí)，規(guī)定了不同的征收標(biāo)準(zhǔn)，并按照3：7 的比例在中央和地方進(jìn)行分成。財(cái)政部于2007年明確各地在原有征收標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高1 倍，仍實(shí)行3：7 的分成體制，且明確規(guī)定地方分成部分全額繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)。河南省進(jìn)一步明確繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)的70%新增費(fèi)，劃出20%由省級(jí)統(tǒng)一安排使用，其余50%分配給市縣。

2、新增費(fèi)的使用范圍。按照《河南省土地專項(xiàng)資金管理試行辦法》（豫政辦【2009】38 號(hào)），新增費(fèi)可專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開(kāi)發(fā)以及土地調(diào)查等支出。實(shí)踐中，河南省的新增費(fèi)主要用于以下四類項(xiàng)目：一是重大工程項(xiàng)目，以南水北調(diào)工程為依托，就渠首及沿線土地整治和丹江口“移土培肥”為內(nèi)容的國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，實(shí)施主體為省級(jí)國(guó)土部門；二是土地整治項(xiàng)目，以土地平整、修建田間道路、修復(fù)水利設(shè)施為內(nèi)容，目的是增加可耕地面積、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能；三是土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，是對(duì)拆舊復(fù)墾、建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目的補(bǔ)助資金，目的是改善農(nóng)村居住環(huán)境、減少宅基地的劃撥和占用；四是節(jié)約集約用地獎(jiǎng)勵(lì)資金，是對(duì)國(guó)土資源節(jié)約達(dá)標(biāo)縣、排名靠前的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)安排的一次性獎(jiǎng)勵(lì)資金。

（二）開(kāi)展調(diào)研的目的

一是資金量大。2012年至2013年，河南省158 個(gè)縣（市、區(qū)）共收到新增費(fèi)資金121.23 億元，縣均收到資金7800 萬(wàn)元。客觀地看，如此規(guī)模的資金量對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響很大，理論上能為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)較大幅度的改善，但省財(cái)政無(wú)法把握各縣區(qū)的具體情況，存在管理隱憂。二是項(xiàng)目進(jìn)度普遍緩慢。截至2014年3月，從省國(guó)土廳以及市縣反饋的情況看，新增費(fèi)的支出情況并不理想，甚至部分縣市2012年的項(xiàng)目還沒(méi)有完成，有的還處于前期準(zhǔn)備階段，資金無(wú)法形成有效支出。三是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度未落實(shí)。根據(jù)省財(cái)政廳資金管理處和省國(guó)土廳業(yè)務(wù)處提供的資料，從省級(jí)到市縣，普遍沒(méi)有對(duì)新增費(fèi)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，省財(cái)政無(wú)法獲知新增費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施的效果，也無(wú)法掌握沒(méi)有開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的原因。為此，河南省財(cái)政廳決定對(duì)全省新增費(fèi)管理使用情況進(jìn)行調(diào)研，以研究分析資金（項(xiàng)目）管理中存在的問(wèn)題，為規(guī)范提高資金使用效益提供科學(xué)建議。

（三）調(diào)研的方式方法

一是做到“兩個(gè)結(jié)合”。將資金與項(xiàng)目相結(jié)合，既關(guān)注資金管理情況，又關(guān)注項(xiàng)目申報(bào)程序及實(shí)施效果。二是加強(qiáng)“三個(gè)對(duì)比”。就不同標(biāo)段進(jìn)行對(duì)比，查找是否存在圍標(biāo)、串標(biāo)等情況；就項(xiàng)目規(guī)劃與竣工驗(yàn)收資料、預(yù)算與結(jié)算數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，明確外勤核實(shí)的重點(diǎn)；就項(xiàng)目可研與項(xiàng)目所在地區(qū)域地理進(jìn)行對(duì)比，查找虛報(bào)單價(jià)等問(wèn)題。三是突出“四個(gè)著力”。著力關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)度，全面了解項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，推動(dòng)項(xiàng)目加快實(shí)施；著力了解項(xiàng)目實(shí)施效果，采取實(shí)地踏勘、問(wèn)卷調(diào)查等方式，從地方政府、主管部門和受益群眾的角度查看實(shí)效；著力加強(qiáng)GPS 等工具運(yùn)用，對(duì)道路長(zhǎng)度、機(jī)井深度、土方量等進(jìn)行實(shí)地測(cè)算，切實(shí)糾正虛構(gòu)工程量的問(wèn)題；著力做好政策調(diào)研，梳理新增費(fèi)的政策規(guī)定，就項(xiàng)目庫(kù)制度落實(shí)不到位、部門監(jiān)管責(zé)任弱化、招投標(biāo)工作不規(guī)范等問(wèn)題分析查找原因并提出改進(jìn)建議。

二、調(diào)研的范圍及基本評(píng)價(jià)

（一）調(diào)研的區(qū)域

按照資金量的大小和項(xiàng)目安排情況，調(diào)研組對(duì)鄭州、開(kāi)封、洛陽(yáng)、新鄉(xiāng)、安陽(yáng)、周口等12 個(gè)省轄市的新密、開(kāi)封、通許、偃師、孟津、陜縣、正陽(yáng)、息縣、唐河、鄢陵、湯陰、獲嘉、商水13 個(gè)縣市進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研財(cái)政資金25.25 億元，占全省安排資金規(guī)模的20.5%。調(diào)研過(guò)程中，我們實(shí)地走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)83 個(gè)、居民150 戶，查看項(xiàng)目58 個(gè)（批）。無(wú)論縣市數(shù)量、項(xiàng)目區(qū)域分布還是樣本所占資金比例，此次調(diào)研均具有一定代表性，基本反映了河南省新增費(fèi)管理使用的總體情況。

（二）新增費(fèi)制度建設(shè)情況

資金管理方面，河南省采取因素法對(duì)資金進(jìn)行分配，保證了資金分配的科學(xué)合理；同時(shí)，河南省在執(zhí)行財(cái)政部文件的同時(shí)，制訂了《河南省土地專項(xiàng)資金管理試行辦法》（豫政辦【2009】38 號(hào)），明確提出“五先五后”的管理要求，強(qiáng)化了財(cái)政評(píng)審的管控作用。項(xiàng)目安排方面，河南省推行項(xiàng)目庫(kù)制度，先后出臺(tái)了《河南省農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理辦法》（豫國(guó)土資發(fā)【2012】141 號(hào)）及《河南省人地掛鉤試點(diǎn)工作管理辦法》（豫國(guó)土資發(fā)【2013】8 號(hào)）等文件，對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)單位、申報(bào)程序、入庫(kù)備案、建設(shè)實(shí)施等內(nèi)容進(jìn)行了明確，確保了項(xiàng)目申報(bào)實(shí)施的規(guī)范有序。

（三）新增費(fèi)資金及項(xiàng)目安排情況

2012年至2013年，中央及省級(jí)共安排新增費(fèi)項(xiàng)目資金157.02 億元。具體為：重大工程項(xiàng)目，總建設(shè)規(guī)模242.57 萬(wàn)畝、已下達(dá)資金33.79億元；土地整治項(xiàng)目，共安排97 個(gè)項(xiàng)目、總建設(shè)規(guī)模829.4 萬(wàn)畝、已撥付資金92.29 億元；土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，共安排535 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目、已下達(dá)補(bǔ)助資金28.94 億元，其中2012年主要用于拆舊區(qū)復(fù)墾、建新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)用地整治，2013年主要用于拆遷補(bǔ)償和拆舊區(qū)土地復(fù)墾；節(jié)約集約用地獎(jiǎng)勵(lì)資金，已下達(dá)資金2 億元。

從調(diào)研情況看，土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，改善了農(nóng)村道路通行質(zhì)量，以往的田間小道變?yōu)槠教沟乃嗦?；增加了可耕地的面積，完善了農(nóng)田水利設(shè)施，較好地解決了旱澇災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的影響，耕地產(chǎn)能得到明顯提升；土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有益嘗試，改變了村容村貌，通過(guò)歸并零星散亂村莊的做法，有利于在確保不增加農(nóng)村宅基地的情況下改善農(nóng)村的生活環(huán)境和生活條件。總體上看，新增費(fèi)項(xiàng)目涉及到億萬(wàn)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善，關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞，是一件順民心、得民意、惠民生的項(xiàng)目。

三、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題

從全省范圍看，新增費(fèi)管理使用存在資金管理粗放、項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、招投標(biāo)工作不規(guī)范、工程量不實(shí)甚至騙取財(cái)政資金等問(wèn)題。

（一）資金管理使用比較粗放

1、資金分配過(guò)程不透明。依照規(guī)定，新增費(fèi)采取因素法、項(xiàng)目法以及二者相結(jié)合的方法進(jìn)行分配。然而，河南省在各個(gè)因素的選取、所占比例、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源等方面未向社會(huì)公布，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)各項(xiàng)因素的合理性進(jìn)行評(píng)估，也無(wú)法就相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行核對(duì)，不利于資金分配過(guò)程的科學(xué)透明。譬如土地綜合整治項(xiàng)目2013年的分配因素有：拆舊區(qū)戶數(shù)、拆舊區(qū)土地復(fù)墾面積、節(jié)約建設(shè)用地面積三項(xiàng)；2012年分配因素有新區(qū)人口和節(jié)約建設(shè)用地面積兩項(xiàng)，且所占比重各有變化。

2、業(yè)主管理費(fèi)管理混亂。一是列支比例較大。依照《河南省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（豫財(cái)綜【2010】110 號(hào)），業(yè)主管理費(fèi)的列支比例為0.6%-2.5%，就土地整治項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)及國(guó)土部門的管理成本看，這樣的比例有點(diǎn)偏高。二是開(kāi)支范圍不明確。新增費(fèi)細(xì)化程度不夠，實(shí)踐中絕大多數(shù)縣市均從新增費(fèi)中列支土地整理中心的人員經(jīng)費(fèi)及其他支出，不少市縣在新增費(fèi)中大量列支招待費(fèi)、煙酒禮品甚至服裝費(fèi)等費(fèi)用，擠占了應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)的資金。如某縣列支數(shù)碼相機(jī)、打印機(jī)等5.49 萬(wàn)元；某縣列支非項(xiàng)目管理人員工資、珠寶、男裝等14.7 萬(wàn)元。三是違規(guī)提取管理費(fèi)。依據(jù)規(guī)定，新增費(fèi)項(xiàng)目列支的金額不得超過(guò)規(guī)定比例，也不得依照規(guī)定比例提取，但實(shí)踐中有部分縣市采取先提取資金再實(shí)際支出的模式進(jìn)行管理，致使虛列支出的情況時(shí)有發(fā)生。如某市土地整治項(xiàng)目尚未開(kāi)工建設(shè)，即向財(cái)政部門申請(qǐng)前期工作費(fèi)、業(yè)主管理費(fèi)306.15 萬(wàn)元。

3、違規(guī)存儲(chǔ)撥付資金。部分縣市未依照支出預(yù)算及施工進(jìn)度將資金支付到項(xiàng)目單位，而是將資金在主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間層層劃轉(zhuǎn)，甚至通過(guò)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)撥。這種行為既延長(zhǎng)了財(cái)政資金在途時(shí)間，又人為增加了資金風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了資金的使用效益。如：某市將補(bǔ)助資金100萬(wàn)元撥付至某鎮(zhèn)報(bào)賬員個(gè)人賬戶，再支付給項(xiàng)目單位；某縣將項(xiàng)目資金6908.17 萬(wàn)元分別撥入三個(gè)土地收入戶，再支付給項(xiàng)目單位；某縣2011年土地整治項(xiàng)目尚未竣工驗(yàn)收，但尾款14.96 萬(wàn)元已支付完畢。

（二）項(xiàng)目安排不科學(xué)

1、政策規(guī)定缺乏連貫性。一是政策數(shù)量多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2013年河南省就新增費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)了16 個(gè)規(guī)范性文件，其中涉及土地整治項(xiàng)目8 個(gè)。二是政策更新速度快。土地整治項(xiàng)目于2009年至2012年出臺(tái)了3 個(gè)文件，土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目于2009年至2013年出臺(tái)了4 個(gè)文件，基本上每年都對(duì)項(xiàng)目管理要求進(jìn)行調(diào)整，其中僅2013年1年間對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)條件和程序就制訂了2 個(gè)規(guī)范性文件。三是政策適用期短。如《河南省千村土地整治（試點(diǎn)）項(xiàng)目管理辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工作的通知》，兩者均是在出臺(tái)后1年即被廢止。這種政策更新速度過(guò)快且缺乏連貫性，給人一種搖擺不定的政策亂象，客觀上加重了項(xiàng)目實(shí)施混亂的局面。

2、項(xiàng)目庫(kù)制度流于形式。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管有政策規(guī)定，但從省級(jí)國(guó)土部門到縣級(jí)國(guó)土部門，均沒(méi)有依照規(guī)定建立項(xiàng)目庫(kù)。各個(gè)擬安排的項(xiàng)目采取縣區(qū)申報(bào)、省轄市審核、省級(jí)備案的形式進(jìn)行。具體程序是，省國(guó)土部門每年按照因素法分配結(jié)果向各省轄市下達(dá)資金額度，并明確項(xiàng)目申報(bào)的條件和程序，省轄市組織縣區(qū)上報(bào)項(xiàng)目。所以，項(xiàng)目在實(shí)施前缺乏科學(xué)論證，是否入庫(kù)與資金分配也沒(méi)有直接關(guān)系，客觀上導(dǎo)致項(xiàng)目庫(kù)制度的執(zhí)行力不強(qiáng)。

3、備案制弱化了省級(jí)國(guó)土部門的管理責(zé)任。從形式上看，省級(jí)國(guó)土部門對(duì)省轄市審核通過(guò)并上報(bào)的項(xiàng)目申請(qǐng)，采取備案的方式進(jìn)行管理，通過(guò)備案與否影響到資金的下達(dá)，與此相對(duì)的是，省級(jí)國(guó)土部門對(duì)項(xiàng)目真實(shí)合理與否不承擔(dān)任何責(zé)任。實(shí)際上，省級(jí)國(guó)土部門不僅對(duì)上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行形式性審查，還對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)的可行性提出專家意見(jiàn)，對(duì)不符合要求的項(xiàng)目不予備案，其本質(zhì)上仍是嚴(yán)格審查制。然而，這種形式備案制在維護(hù)省級(jí)國(guó)土部門權(quán)力的前提下弱化甚至撇清了其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，市縣則以省級(jí)備案為由推脫自身在項(xiàng)目安排上的責(zé)任，這顯然不利于對(duì)項(xiàng)目安排層面的責(zé)任追究。

（三）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程問(wèn)題多

1、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢。檢查中，13 個(gè)縣市2012年、2013年項(xiàng)目絕大部分沒(méi)有完工，有的甚至尚未開(kāi)工，如：某縣2012年土地整治項(xiàng)目尚未完工、某市2012年綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目支出進(jìn)度僅為19.94%。為了全面了解新增費(fèi)項(xiàng)目的實(shí)施情況，各調(diào)研組將資金區(qū)間延伸到2011年，發(fā)現(xiàn)2011年的部分項(xiàng)目也未竣工驗(yàn)收，甚至有個(gè)別項(xiàng)目拖了3年尚未開(kāi)工建設(shè)，如某縣2011年、2012年土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目和土地整治項(xiàng)目均未開(kāi)工。從資金支出進(jìn)度看，2012年至2013年共下達(dá)13 個(gè)縣市新增費(fèi)資金252505.1 萬(wàn)元，截至調(diào)研結(jié)束只支出資金93274.94 萬(wàn)元，進(jìn)度為36.9%，項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)重滯后，項(xiàng)目不能按照規(guī)劃工期按時(shí)完工，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的發(fā)揮。

2、工程量不實(shí)的問(wèn)題比較突出。部分縣市出現(xiàn)土地整治項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目同時(shí)維修一條田間道路的情況；部分縣市存在土方量差距過(guò)大、田間道路長(zhǎng)度不夠、電纜長(zhǎng)度不夠、農(nóng)用井深度不夠、實(shí)際工程量與結(jié)算工程量不符等問(wèn)題。如根據(jù)《河南省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》，某縣土地整治項(xiàng)目中60m 深農(nóng)用井、80m 深農(nóng)用井的深度及土質(zhì)結(jié)構(gòu)屬于松散層，但該項(xiàng)目卻以造價(jià)較高的基巖層價(jià)格結(jié)算，導(dǎo)致多支資金78.64 萬(wàn)元；某市土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目采取虛報(bào)施工面積的方式，多支資金24.23 萬(wàn)元。

3、部分項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。不少縣市在新增費(fèi)項(xiàng)目中存在重資金申請(qǐng)輕項(xiàng)目監(jiān)督、重項(xiàng)目建設(shè)輕項(xiàng)目維護(hù)等問(wèn)題，影響了項(xiàng)目的正常實(shí)施和效益發(fā)揮。一是項(xiàng)目?jī)?nèi)容不合理。如某縣土地整治項(xiàng)目中，田間道路占工程預(yù)算的57.51 %；部分農(nóng)田防護(hù)林植樹(shù)工程選用觀賞樹(shù)種。二是工程質(zhì)量不合格。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大部分縣市都存在田間碎石道路土壤裸漏、路基沉降以及農(nóng)田機(jī)井混凝土臺(tái)面質(zhì)量較差等問(wèn)題。如調(diào)研中對(duì)某縣4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近10 條田間道路進(jìn)行了實(shí)地測(cè)量，灰土層厚度僅為0-5cm，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)20cm。三是利用率不高。農(nóng)田水利工程中因電力設(shè)備安裝不到位、水渠流向不合理、村組協(xié)調(diào)不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致干旱季節(jié)無(wú)法使用機(jī)井進(jìn)行灌溉。

（四）項(xiàng)目采購(gòu)違規(guī)現(xiàn)象較嚴(yán)重

1、項(xiàng)目采購(gòu)虛假招投標(biāo)。某縣土地整治項(xiàng)目中施工合同簽訂人與中標(biāo)單位法人（或委托代理人）不一致，且合同簽訂人沒(méi)有相關(guān)授權(quán)委托書，涉及資金1930.63 萬(wàn)元；3 個(gè)標(biāo)段施工合同中不同中標(biāo)單位的合同簽訂人均為同一人，且該人為其中一家單位的法定代表人，另外兩家單位則查不到該人的信息。

2、投標(biāo)人涉嫌相互串通投標(biāo)。某縣2012年土地整治項(xiàng)目2 個(gè)標(biāo)段，中標(biāo)金額合計(jì)562.78 萬(wàn)元，9 個(gè)施工投標(biāo)人在排水溝(清淤)、溝渠標(biāo)志牌、運(yùn)土回填坑塘、推土機(jī)平地投標(biāo)等分項(xiàng)報(bào)價(jià)差別率小于5%甚至相同；在工程量清單中的貨幣單位、序號(hào)標(biāo)注等欄所犯錯(cuò)誤相同。

3、標(biāo)段劃分過(guò)多。實(shí)踐中，部分縣市為了平衡各方利益，不考慮項(xiàng)目的實(shí)際，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行野蠻拆分，導(dǎo)致一個(gè)項(xiàng)目分為多個(gè)標(biāo)段，既增加了招評(píng)標(biāo)及合同管理工作量，也不利于新增費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)范統(tǒng)一。如某市2011年土地整理項(xiàng)目涉及資金8566 萬(wàn)元，工程內(nèi)容為田間道路、土地平整、農(nóng)田水利，項(xiàng)目被劃分為20個(gè)標(biāo)段；某縣2011年土地整理項(xiàng)目涉及資金16531 萬(wàn)元，被劃分為58個(gè)標(biāo)段。

4、招標(biāo)評(píng)標(biāo)過(guò)程不規(guī)范。部分縣市在新增費(fèi)項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中，未經(jīng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，采取邀請(qǐng)招標(biāo)的方式進(jìn)行，損害了潛在投標(biāo)者的利益。另有縣市在新增費(fèi)項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程的評(píng)審工作中，要么抽取的評(píng)標(biāo)專家不具備相應(yīng)資質(zhì)，要么采購(gòu)單位人員所占比重過(guò)大，要么評(píng)標(biāo)專家對(duì)投標(biāo)單位的打分完全一致，損害了評(píng)標(biāo)過(guò)程的公正性。

（五）未建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

1、所有項(xiàng)目未設(shè)立績(jī)效目標(biāo)。表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是項(xiàng)目安排階段，省級(jí)國(guó)土部門未從經(jīng)濟(jì)層面、環(huán)境層面及社會(huì)層面對(duì)新增費(fèi)項(xiàng)目擬定可評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系；二是資金下達(dá)使用階段，財(cái)政部門沒(méi)有就資金的投入產(chǎn)出比及成本量化設(shè)定可評(píng)價(jià)指標(biāo)；三是項(xiàng)目實(shí)施階段，縣市沒(méi)有就項(xiàng)目工期安排、項(xiàng)目利用率、項(xiàng)目帶來(lái)的產(chǎn)能提高等設(shè)定考核指標(biāo)。

2、未對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。新增費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，省級(jí)國(guó)土部門沒(méi)有對(duì)全省土地整治項(xiàng)目、土地綜合整治項(xiàng)目等實(shí)施情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，沒(méi)有全面分析新增費(fèi)項(xiàng)目在保護(hù)耕地、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件方面取得的成效及問(wèn)題；省財(cái)政部門沒(méi)有就資金的使用效益以及由于項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的產(chǎn)能提高等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，沒(méi)有就資金分配的科學(xué)性以及資金管理辦法的合理性進(jìn)行分析；市縣部門沒(méi)有就項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目實(shí)施效果差等情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)，沒(méi)有就項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)劣進(jìn)行考評(píng)。

3、一些項(xiàng)目群眾認(rèn)可度不高。在新增費(fèi)項(xiàng)目申報(bào)及實(shí)施過(guò)程中，要么是沒(méi)有充分征求群眾的意見(jiàn)，要么是征求群眾意見(jiàn)的環(huán)節(jié)流于形式，導(dǎo)致群眾對(duì)項(xiàng)目認(rèn)可度不高。土地整治項(xiàng)目中，群眾不了解項(xiàng)目規(guī)劃和具體內(nèi)容，不了解項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及招投標(biāo)情況，無(wú)法將涉農(nóng)的相關(guān)項(xiàng)目區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中參與不足、監(jiān)督也不到位；綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目中，部分新型農(nóng)村社區(qū)前期調(diào)查研究不夠、未考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、未明確新房購(gòu)買及原有宅基地回購(gòu)等規(guī)定，致使項(xiàng)目選址及建設(shè)內(nèi)容背離實(shí)際，以致出現(xiàn)群眾參與度不高、新房購(gòu)置率較高、原有宅基地回收率較低等問(wèn)題。

四、產(chǎn)生新增費(fèi)管理亂象的原因分析

（一）財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化水平不高

1、資金分配過(guò)程缺乏科學(xué)論證。省財(cái)政部門在確定各項(xiàng)因素及其所占比重的過(guò)程中，沒(méi)有就具體原因及依據(jù)向社會(huì)進(jìn)行公布，也沒(méi)有充分征求市縣及社會(huì)公眾的意見(jiàn)，很難確保選定的各項(xiàng)因素及所占比例科學(xué)合理。同樣，在對(duì)相關(guān)因素及其所占比重進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程中，也缺乏一整套公開(kāi)透明的決策流程體系；再者，辦法中沒(méi)有明確各項(xiàng)因素的數(shù)據(jù)來(lái)源，致使無(wú)法對(duì)其進(jìn)行追溯和考證，也影響了資金分配的科學(xué)性。

2、部門利益影響。國(guó)土部門作為新增費(fèi)項(xiàng)目主管部門，既擔(dān)負(fù)著明確政策界限的職責(zé)，又肩負(fù)著審批項(xiàng)目的重任，縣級(jí)國(guó)土部門甚至直接作為項(xiàng)目實(shí)施單位。出于部門利益的考慮，國(guó)土部門對(duì)業(yè)主管理費(fèi)的規(guī)定模糊、對(duì)業(yè)主單位的范圍和屬性也沒(méi)有明確，僅籠統(tǒng)地規(guī)定業(yè)主管理費(fèi)包括項(xiàng)目管理人員的工資、補(bǔ)助工資、職工福利費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等。這為政策執(zhí)行留下了空間，導(dǎo)致絕大部分國(guó)土部門下屬的土地整理（儲(chǔ)備）中心的各項(xiàng)開(kāi)支完全以項(xiàng)目資金為經(jīng)費(fèi)來(lái)源，擠占了應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)的資金。

3、國(guó)庫(kù)集中支付改革不徹底。一方面，國(guó)庫(kù)集中支付改革和財(cái)政專戶清理整頓的政策在縣級(jí)落實(shí)不到位，各種財(cái)政專戶未依照規(guī)定進(jìn)行清理和歸并，項(xiàng)目資金仍然延續(xù)先撥付到部門再撥付到項(xiàng)目的模式；另一方面，市縣基于部門利益、強(qiáng)化對(duì)施工機(jī)構(gòu)的監(jiān)控、促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展等因素的考慮，默認(rèn)支持將資金通過(guò)專戶甚至個(gè)人的方式進(jìn)行支付。

（二）項(xiàng)目安排缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

1、政策出臺(tái)前調(diào)研不足。一方面，政策制定前缺乏充分的調(diào)研論證，既缺乏對(duì)省情、財(cái)力及中央政策的充分研究，也沒(méi)有廣泛征求基層政府及社會(huì)公眾的意見(jiàn)，導(dǎo)致政策出臺(tái)過(guò)于草率，缺乏群眾基礎(chǔ)，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。另一方面，政策制定過(guò)程受領(lǐng)導(dǎo)主觀好惡影響較大，領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整或施政綱領(lǐng)的變化，必然導(dǎo)致政策的頻繁變化和不可延續(xù)。

2、項(xiàng)目庫(kù)與資金安排沒(méi)有掛鉤。從省級(jí)層面看，新增費(fèi)項(xiàng)目資金額度（指標(biāo)）是按照因素法計(jì)算出來(lái)的，與是否建立項(xiàng)目庫(kù)沒(méi)有直接關(guān)系；省財(cái)政雖然在年初安排預(yù)算時(shí)對(duì)省國(guó)土部門提出建立項(xiàng)目庫(kù)的明確要求，但并沒(méi)有后續(xù)的考評(píng)機(jī)制；從市縣層面看，只要有符合條件的項(xiàng)目，就可以通過(guò)層層申報(bào)的方式獲得省國(guó)土部門的批復(fù)，就可以為項(xiàng)目實(shí)施籌集資金，其同樣沒(méi)有建立項(xiàng)目庫(kù)的制度壓力。

3、責(zé)任主體不明確。在新增費(fèi)項(xiàng)目安排中，省級(jí)國(guó)土部門起著決定性作用，在其內(nèi)部則涉及到耕地保護(hù)處、土地整理中心、綜合整治辦公室等多個(gè)處室，分別負(fù)責(zé)土地整治項(xiàng)目及綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，但由于其采用備案制的形式，所以無(wú)法從項(xiàng)目安排層面追究責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任。在項(xiàng)目實(shí)施層面，所謂的“項(xiàng)目建設(shè)指揮部”只是一個(gè)名義上的蓋章機(jī)構(gòu)，實(shí)際操作由縣國(guó)土部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，又由于項(xiàng)目批復(fù)及變更在省級(jí)部門，所以針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度緩慢等問(wèn)題也難以追究縣級(jí)部門的責(zé)任。

（三）項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)監(jiān)控不到位

1、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足。由于未落實(shí)項(xiàng)目庫(kù)制度，實(shí)踐中往往是資金額度（指標(biāo)）下達(dá)后，地方才開(kāi)始進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、可研論證、征地拆遷、招標(biāo)評(píng)標(biāo)等工作，致使項(xiàng)目遲遲不具備開(kāi)工條件。加之項(xiàng)目在立項(xiàng)環(huán)節(jié)未充分征求群眾意見(jiàn)，項(xiàng)目實(shí)施中又不注意處理與當(dāng)?shù)匕傩盏年P(guān)系，致使很難取得群眾的理解和配合，甚至有阻撓施工的情況。另外，農(nóng)忙、天氣變化等因素，也對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度有一定影響。

2、項(xiàng)目日常監(jiān)管不到位。在項(xiàng)目實(shí)施階段，監(jiān)理未切實(shí)履行責(zé)任，沒(méi)有做到全天候駐場(chǎng)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中弄虛作假、偷工減料等虛報(bào)工程量的行為沒(méi)有進(jìn)行制止和糾正，甚至與業(yè)主單位共同造假；國(guó)土部門作為主管部門，怠于行使監(jiān)管職責(zé)，沒(méi)有及時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，甚至對(duì)施工中的違規(guī)行為采取姑息縱容的態(tài)度；在價(jià)款結(jié)算環(huán)節(jié)，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)出于人員、經(jīng)費(fèi)等條件限制，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地抽查，不能對(duì)工程量及資金撥付申請(qǐng)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行科學(xué)評(píng)審，導(dǎo)致虛報(bào)工程量的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

3、缺乏有效的糾錯(cuò)機(jī)制。新增費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施中，主管部門及建設(shè)單位均是國(guó)土部門，其具有內(nèi)在的利益聯(lián)系，在缺乏第三方參與的前提下，隱瞞乃至操縱違規(guī)行為符合部門利益最大化的初衷。項(xiàng)目投入使用后，沒(méi)有明確專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)設(shè)備的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，即使當(dāng)?shù)匕傩赵谑褂迷O(shè)備時(shí)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也缺乏反映的渠道和對(duì)象。

（四）招投標(biāo)過(guò)程存在暗箱操作

1、對(duì)標(biāo)段劃分缺乏政策規(guī)定。依據(jù)《招投標(biāo)法》和《招投標(biāo)法實(shí)施條例》，標(biāo)段劃分應(yīng)遵循合理性、必要性原則。然而實(shí)踐中對(duì)這一規(guī)定細(xì)化程度不夠，對(duì)哪些情況可以劃分、可以劃分到何種程度、違規(guī)拆分標(biāo)段的法律責(zé)任等均缺乏明確規(guī)定，新增費(fèi)項(xiàng)目管理辦法也沒(méi)有就此制訂操作辦法。實(shí)踐中行政官員基于利益平衡的考慮，人為將標(biāo)段進(jìn)行過(guò)度拆分，以滿足眾多利益集團(tuán)的訴求，但制度的缺失導(dǎo)致無(wú)法對(duì)這種行為進(jìn)行有效處理。

2、利益驅(qū)動(dòng)影響。相比于其他建設(shè)項(xiàng)目，新增費(fèi)項(xiàng)目具有技術(shù)要求低、投資規(guī)模大、建設(shè)責(zé)任小的特點(diǎn)，施工單位盈利空間較大，其具有謀取中標(biāo)的沖動(dòng)；且項(xiàng)目位于農(nóng)村地區(qū)，項(xiàng)目實(shí)施受地域環(huán)境影響較大，外地單位施工的隱性成本較高，加之國(guó)土部門既是主管部門，又是建設(shè)單位，權(quán)力范圍較大，權(quán)力尋租變得更加容易，客觀上促使施工單位采取串標(biāo)、圍標(biāo)、假借資質(zhì)等方式謀取中標(biāo)。

3、政府采購(gòu)監(jiān)管不到位。在采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃批復(fù)環(huán)節(jié)，對(duì)計(jì)劃的合理性可行性缺乏認(rèn)真審核把關(guān)，沒(méi)有做到盡職盡責(zé)的監(jiān)督；在采購(gòu)方式選擇階段，出于領(lǐng)會(huì)地方領(lǐng)導(dǎo)意圖等原因，在采購(gòu)方式選擇上采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，沒(méi)有及時(shí)糾正招標(biāo)文件中的傾斜性規(guī)定；在評(píng)標(biāo)工作中，沒(méi)有對(duì)評(píng)委資格、人員構(gòu)成、打分規(guī)則等環(huán)節(jié)開(kāi)展適時(shí)監(jiān)控，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)不規(guī)范；在項(xiàng)目實(shí)施中，沒(méi)有就招投標(biāo)文件、合同、支付工程款等落實(shí)備案制度，更談不上監(jiān)督。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)工作難度大

1、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)力不足。相較于建立項(xiàng)目庫(kù)、嚴(yán)格依照批復(fù)規(guī)劃及預(yù)算執(zhí)行等政策規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)涉及更高的政策要求，其在合規(guī)性的范疇之外，還包含有合理性及科學(xué)性的問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)作為改革的目標(biāo)和方向，從中央到地方都處于試點(diǎn)探索和推廣階段，各種政策規(guī)定僅是一種指導(dǎo)意見(jiàn)，并無(wú)強(qiáng)制性規(guī)定，所以缺乏約束力。從制度的層面看，如果沒(méi)有建立責(zé)任追究機(jī)制，該制度就是“沒(méi)有牙齒的老虎”，其執(zhí)行力要大打折扣。

2、績(jī)效評(píng)價(jià)管理要求高。相較于規(guī)范性管理，績(jī)效管理的難度系數(shù)、技術(shù)含量都要大得多。從設(shè)立績(jī)效目標(biāo)看，其包含客觀條件、投入成本、運(yùn)行維護(hù)、產(chǎn)出效益等多個(gè)方面，這些對(duì)于目前的行政管理水平要求確實(shí)有點(diǎn)高；同時(shí)，制定考核辦法、選聘考核人員、確定考核程序、提取分析各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，均需行政部門投入大量的人力物力；此外，整個(gè)績(jī)效考核涉及項(xiàng)目安排、資金管理是否合理，項(xiàng)目實(shí)施、資金支付是否科學(xué)必要，落實(shí)這些指標(biāo)并作出評(píng)價(jià)同樣需要大量的時(shí)間，這是當(dāng)前的管理水平和人員素質(zhì)所不具備的。

3、社會(huì)公眾參與度不高。績(jī)效考

核工作不僅涉及眾多的指標(biāo)，而且需要公眾的配合和支持，尤其是很多基礎(chǔ)性工作、問(wèn)卷填寫、數(shù)據(jù)提取等。與此相對(duì)，政府部門在項(xiàng)目實(shí)施中，為了項(xiàng)目加快開(kāi)工、順利完工，降低與公眾的溝通成本是最直接最簡(jiǎn)單的方法。由于沒(méi)有采取積極有效的措施引導(dǎo)公眾參與，公眾無(wú)法了解項(xiàng)目的來(lái)龍去脈，自然難以培養(yǎng)其對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同感。針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題，其支持、配合的積極性也相對(duì)較弱。

五、進(jìn)一步加強(qiáng)新增費(fèi)管理的意見(jiàn)建議

（一）提高財(cái)政管理水平，規(guī)范資金管理

1、完善資金分配辦法。要將新增費(fèi)與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金等用途相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，避免重復(fù)安排資金，注重形成政策合力。要深入研究新增費(fèi)項(xiàng)目特點(diǎn)及社會(huì)效益，并根據(jù)相關(guān)要素的影響大小和覆蓋程度來(lái)確定備選因素及所占比重；在資金分配方案確定過(guò)程中，要向市縣及農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)等部門及社會(huì)公眾廣泛征求意見(jiàn)，并就意見(jiàn)的采納情況進(jìn)行說(shuō)明；在方案進(jìn)行調(diào)整及數(shù)據(jù)來(lái)源選取環(huán)節(jié)，要確保政策的延續(xù)性及數(shù)據(jù)的真實(shí)性，并通過(guò)政府網(wǎng)站向社會(huì)公布，提升資金分配過(guò)程與結(jié)果的公開(kāi)透明。

2、明確新增費(fèi)的開(kāi)支范圍。確保項(xiàng)目審批與實(shí)施環(huán)節(jié)做到“管辦分離”，嚴(yán)格限定國(guó)土部門下屬單位作為項(xiàng)目建設(shè)單位參與項(xiàng)目管理，或者對(duì)其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支作出嚴(yán)格限制。對(duì)于有經(jīng)費(fèi)來(lái)源、未直接參與項(xiàng)目建設(shè)的下屬單位及人員，禁止以“業(yè)主管理費(fèi)”支付人員工資等行為，要避免“以項(xiàng)目養(yǎng)單位”；在細(xì)化工程施工費(fèi)、前期工作費(fèi)等基礎(chǔ)上，嚴(yán)格限定業(yè)務(wù)招待費(fèi)的比重和開(kāi)支范圍。

3、深化國(guó)庫(kù)集中支付改革。要對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行清理和歸并，對(duì)資金管理辦法沒(méi)有特殊規(guī)定的，嚴(yán)禁向財(cái)政專戶撥付資金。要加大督導(dǎo)檢查力度，確保新增費(fèi)以直接支付的方式撥付到項(xiàng)目單位，對(duì)于違規(guī)將新增費(fèi)經(jīng)由單位賬戶或個(gè)人賬戶支付的，建立并落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制，切實(shí)簡(jiǎn)化資金流程，提高財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。

（二）科學(xué)安排項(xiàng)目，完善責(zé)任機(jī)制

1、規(guī)范政策制定過(guò)程。在確定項(xiàng)目?jī)?nèi)容及資金支持力度時(shí)，要對(duì)河南省的省情及區(qū)域發(fā)展進(jìn)行深入研究，在此基礎(chǔ)上廣泛聽(tīng)證論證，征集發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、規(guī)劃等部門意見(jiàn)，確保政策的科學(xué)性；要確保政策的穩(wěn)定性，避免一年一變的情況發(fā)生，確因客觀條件變化需進(jìn)行調(diào)整的，要做好政策銜接工作，避免朝令夕改。

2、推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。要將是否實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理作為省國(guó)土部門的考核指標(biāo)，并作為專項(xiàng)資金的扣減因素，確保項(xiàng)目庫(kù)建成時(shí)間早于資金下達(dá)時(shí)間，將是否建立項(xiàng)目庫(kù)作為安排資金預(yù)算的先決條件。針對(duì)具體項(xiàng)目，要將是否切實(shí)可行、前期準(zhǔn)備工作是否充分作為入庫(kù)的前提；將項(xiàng)目是否入庫(kù)、是否有明確的支出計(jì)劃作為下達(dá)資金的前提條件，切實(shí)提高財(cái)政支出進(jìn)度。

3、健全上下級(jí)責(zé)任體系。要遵循“誰(shuí)安排項(xiàng)目誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任”的原則，無(wú)論采取審核制還是備案制，只要以其通過(guò)為前提方可安排下達(dá)資金的，均需對(duì)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施或進(jìn)度緩慢等問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任。在具體職責(zé)劃分上，省級(jí)部門要側(cè)重于政策研究制定及項(xiàng)目總體布局；省轄市要側(cè)重審核把關(guān)并建立項(xiàng)目庫(kù)，同時(shí)按比例對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展督導(dǎo)檢查；縣區(qū)要側(cè)重于項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施及建成后的維護(hù)管理。

（三）規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施，強(qiáng)化質(zhì)量控制

1、做好前期準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目入庫(kù)后，要將項(xiàng)目實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容等事項(xiàng)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行公告，聽(tīng)取并尊重群眾意見(jiàn)；資金額度下達(dá)后，要及時(shí)開(kāi)展招投標(biāo)工作，并妥善解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)忙及施工引起的村組內(nèi)部爭(zhēng)論等問(wèn)題；要在項(xiàng)目地聘請(qǐng)項(xiàng)目施工輔助人員，全面了解施工區(qū)域的地理環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)群眾的熱情和積極性，推動(dòng)項(xiàng)目加快實(shí)施。

2、嚴(yán)格工程質(zhì)量管理。要落實(shí)監(jiān)理責(zé)任，確保有資質(zhì)的監(jiān)理人員全天候駐場(chǎng)；在項(xiàng)目開(kāi)工、材料進(jìn)場(chǎng)、工程結(jié)束、支付工程款等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)理要履行簽字手續(xù)；國(guó)土部門要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正施工中的問(wèn)題，相關(guān)單位和個(gè)人要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任；財(cái)政部門要強(qiáng)化財(cái)政投資評(píng)審職能作用，在項(xiàng)目招投標(biāo)、借款結(jié)算等環(huán)節(jié)審核把關(guān)，組織技術(shù)人員，在審核工程預(yù)算、圖紙、竣工結(jié)算的基礎(chǔ)上，進(jìn)行實(shí)地抽查，切實(shí)杜絕虛報(bào)工程量的問(wèn)題。

3、注重項(xiàng)目保養(yǎng)維護(hù)。要探索成立國(guó)土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民共同參與的協(xié)調(diào)小組，選擇項(xiàng)目審批、實(shí)施以外的人員或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與，并就小組的聯(lián)系方式向社會(huì)公布，及時(shí)發(fā)現(xiàn)或受理項(xiàng)目實(shí)施中合規(guī)合法但不合理的問(wèn)題，要就問(wèn)題解決情況進(jìn)行公布；項(xiàng)目投入使用后要對(duì)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，注意聽(tīng)取村民意見(jiàn)，對(duì)影響使用的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，并采取有效措施予以解決。

（四）規(guī)范項(xiàng)目采購(gòu)行為,確保招投標(biāo)工作有序透明

1、嚴(yán)格標(biāo)段劃分。國(guó)土部門要加強(qiáng)調(diào)研，從資金規(guī)模、技術(shù)參數(shù)、項(xiàng)目銜接等方面對(duì)標(biāo)段劃分提出指導(dǎo)意見(jiàn)，細(xì)化操作辦法；要設(shè)定標(biāo)段劃分的最低投資規(guī)模，對(duì)于項(xiàng)目技術(shù)要求不高、項(xiàng)目?jī)?nèi)容相似、項(xiàng)目地點(diǎn)毗鄰，但地方基于“利益均沾”進(jìn)行過(guò)度拆分的，要建立責(zé)任追究機(jī)制。

2、規(guī)范招投標(biāo)過(guò)程。要構(gòu)建陽(yáng)光交易平臺(tái)，給潛在的投標(biāo)人創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；要建立招投標(biāo)程序的可追溯機(jī)制，確保招標(biāo)文件發(fā)布、投標(biāo)書遞交、評(píng)標(biāo)專家抽取、評(píng)標(biāo)打分、中標(biāo)通知書發(fā)出等環(huán)節(jié)均有據(jù)可查，提高當(dāng)事人的責(zé)任意識(shí)；要對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)、標(biāo)書、施工計(jì)劃、派出人員進(jìn)行審查，通過(guò)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、社保繳納記錄等資料核實(shí)投標(biāo)人的資質(zhì)，對(duì)報(bào)價(jià)雷同和相似度較高的要認(rèn)真查找原因，避免假借資質(zhì)、圍標(biāo)、串標(biāo)等行為。

3、加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理。項(xiàng)目實(shí)施前，要審查項(xiàng)目是否有采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)方式是否符合法律法規(guī)和實(shí)際情況；項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)，要審查招標(biāo)文件是否內(nèi)容全面、客觀公正，購(gòu)買標(biāo)書、開(kāi)展投標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是否充裕；項(xiàng)目實(shí)施中，要對(duì)施工合同、工程進(jìn)度、項(xiàng)目款支付申請(qǐng)等進(jìn)行嚴(yán)格審核，并落實(shí)項(xiàng)目資料的備案制度，確保項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程的規(guī)范透明。

（五）建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高項(xiàng)目綜合效益

1、完善制度辦法，逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)。在制訂項(xiàng)目管理辦法環(huán)節(jié)，要將績(jī)效評(píng)價(jià)作為重要內(nèi)容，明確項(xiàng)目實(shí)施的考評(píng)內(nèi)容及結(jié)果運(yùn)用；在資金分配環(huán)節(jié)，要將項(xiàng)目是否設(shè)有績(jī)效目標(biāo)作為參考因素，鼓勵(lì)推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施中開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。要探索制訂績(jī)效考核的單行辦法，明確績(jī)效考核的范圍、方式、程序、結(jié)果運(yùn)用、責(zé)任追究等內(nèi)容，逐步推動(dòng)項(xiàng)目管理由合規(guī)性向科學(xué)性合理性過(guò)渡。

2、拓寬思路，改進(jìn)管理水平。國(guó)土部門及相關(guān)單位要以績(jī)效考評(píng)為導(dǎo)向，積極開(kāi)展對(duì)員工的績(jī)效培訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn)從觀念到行動(dòng)的良性轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高行政部門的管理水平。要探索與社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，結(jié)合項(xiàng)目定位和政策目標(biāo)，研究分析影響項(xiàng)目實(shí)施的主客觀因素，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；要堅(jiān)持項(xiàng)目設(shè)計(jì)與評(píng)審相分離，項(xiàng)目實(shí)施與審批相分離，項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督管理相分離，通過(guò)崗位分離保證績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀公正。

3、完善公眾參與機(jī)制。要探索建立群眾參與的良性機(jī)制，提高公眾的參與熱情，培養(yǎng)群眾的參與能力，拓寬群眾的反饋渠道。在項(xiàng)目立項(xiàng)及方案制定環(huán)節(jié)，廣泛征求公眾意見(jiàn)，尤其是項(xiàng)目所在地基層群眾的意見(jiàn)，就項(xiàng)目是否可行，是否支持項(xiàng)目實(shí)施，影響制約項(xiàng)目實(shí)施的主客觀因素進(jìn)行問(wèn)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展論證，認(rèn)真謀劃預(yù)案，實(shí)現(xiàn)“預(yù)則立，不預(yù)則廢”。項(xiàng)目投入運(yùn)行后，就運(yùn)行效果進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)、直觀感受、問(wèn)卷取樣等方式，認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，并采取有效措施對(duì)有關(guān)問(wèn)題予以改正?！?/p>