曾惠芬

我國公益類事業(yè)單位的運行機制以及財政供給方式

曾惠芬

2015年1月，隨著國務院《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》文件的正式印發(fā)，我國的養(yǎng)老金“雙軌制”終見破冰，掃除了事業(yè)單位改革的一大障礙。我國事業(yè)單位的改革，必須配套財政供給方式的改革，將政府撥款轉變?yōu)檎徺I，變養(yǎng)人為養(yǎng)事。

事業(yè)單位改革；公益性事業(yè)單位；非營利組織；財政供給方式

對于我國事業(yè)單位改革，目前形成的共識是，未來的五年時間內(nèi)，我國將繼續(xù)完成事業(yè)單位的清理規(guī)范，并在此基礎上完成我國事業(yè)單位分類改革。到2020年，我國將形成新型的事業(yè)單位管理體制以及運行機制，從而形成具有中國特色的公益服務體系。所謂事業(yè)單位分類改革，是指“歸行政的歸行政，該市場化的要改制為企業(yè)，僅留下公益性事業(yè)單位”，也就是說，具有行政審批權限的事業(yè)單位劃歸政府部門，目前經(jīng)營性的事業(yè)單位轉成企業(yè)。事業(yè)單位改革的最終目的是，僅保留公益性事業(yè)單位。

一、養(yǎng)老保險制度改革推進我國事業(yè)單位的改革

我國從2003年醞釀組織事業(yè)單位改革，2006年進入全面啟動事業(yè)單位分類改革的新階段，但是隨之而來出現(xiàn)了種種阻力，使得事業(yè)單位改革一直推進緩慢。事實上，事業(yè)單位改革過程中遇到很大的障礙是我國養(yǎng)老保障雙軌制的問題。令人鼓舞的是，隨著2015年1月3日國務院《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》文件的正式印發(fā)，養(yǎng)老金“雙軌制”終見破冰。對于2014年10月1日后參加工作的“新人”，無論是國家公務員，還是參公人員，或者帶著編制進事業(yè)單位參加工作的人員、或者事業(yè)單位的聘用人員一律按照企業(yè)職工的標準繳納社會保險費，將來退休后，也和企業(yè)職工一樣按同標準享受養(yǎng)老保險待遇，其基本養(yǎng)老金同樣是由兩部分組成，即基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。

二、公益類事業(yè)單位的運行機制與財政供給方式改革

我國事業(yè)單位改革的最終目的是，僅保留公益性事業(yè)單位。通過事業(yè)單位改革，我國欲重新整合公益事業(yè)格局，促進公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，進而增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務質量，從而滿足人民對公共服務日益增長的需求。國家的改革思路是，公益類事業(yè)單位分為公益一類和公益二類。公益一類的事業(yè)單位為提供基本公益服務的單位，比如公共衛(wèi)生、義務教育之類的，對此類公益性單位，財政給予經(jīng)費保障。公益二類的事業(yè)單位也面向社會提供公益服務，比如非營利醫(yī)療機構、普通高等教育機構等，此類公益性機構，一方面按照政府確定的公益服務價格收取費用，另一方面財政給予經(jīng)費補助，此外也可以通過政府購買服務等方式予以支持。

不管是公益一類和公益二類，毋庸置疑的是，公益性事業(yè)單位提供的是公共產(chǎn)品，包括純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。只要是生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，就自然不可避免地具有消費的非排他性和非競爭性，此類產(chǎn)品任由市場提供是解決不了，應該由政府出面，通過政府來主導提供。關鍵的問題是政府應該以何種方式參與到純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供？

美國、加拿大、歐盟以及一些發(fā)展中國家已經(jīng)逐漸更多地采用政府購買方式提供公共服務（Linder&Rosenau，2000）。而在這一過程中，不受利潤分配約束的非營利組織（Non-Profit Organization，NPO）被許多學者和實務工作者視為提供公共服務的最優(yōu)選擇。我國在推進事業(yè)單位改革的過程中，也引入了國際上非營利組織的概念，希望我國事業(yè)單位改革能參考國外非營利組織的運作機制，引導我國事業(yè)單位的改革方向，進而推動中國事業(yè)單位的改革。實際上，非營利組織的概念在國際上廣為使用，是一個具有固定含義的全球化的概念。這種概念的非營利組織有三個基本的屬性：非營利性、非政府性以及志愿公益性。受人事等各方面原因的影響，我國的公益性事業(yè)單位無法立即實現(xiàn)非政府化。但是應該提出的是，官方主導型的非營利機構，比如我國的紅十字會，不可避免存在政府部門固有的工作效率低下，財務信息不透明，公益活動不到位等等問題。正因為官方主導的非營利機構在提供公共服務上存在的種種不足，公益性事業(yè)單位借鑒國外非營利組織的運行機制顯得必要而迫切。

歐美國家的非營利組織往往有相對規(guī)范的框架組織，一般而言，這樣的框架由董事會、首席執(zhí)行官、專職受薪工作人員、志愿者構成。其中，董事會是非營利組織的最高組織管理機關，它負責籌集本組織的資金來源，制定預算和資金使用計劃，還有一項重要的工作是聘用首席執(zhí)行官；首席執(zhí)行官要負責非營利組織的日常運營與管理工作；專職受薪工作人員要負責組織和協(xié)調(diào)志愿服務的工作；志愿者則經(jīng)過專職首席工作人員組織與培訓，從事具體的志愿服務。非營利組織各崗位分工明確，目的一致，共同協(xié)作完成組織使命。

然而，在沒有外在動因的前提下，我國的公益性事業(yè)單位很難主動的實現(xiàn)運行機制的轉變。因此，要想促進我國公益性事業(yè)單位的根本性轉變，需要財政供給方式上的改革。

三、政府購買公共服務倒逼公益性事業(yè)單位改革

政府購買公共服務，是指政府通過招標、協(xié)商等方式，與符合條件的機構（無論是公辦的還是民辦）簽訂合同，向其購買所需要的公共服務，并根據(jù)完成服務的數(shù)量、質量及成本等情況，在綜合考核評估服務效果的基礎上支付相關費用。

換句話說，通過政府購買公共服務，改變財政供給方式，引進競爭機制，大力培育公共服務市場。通過民間非營利組織的成立與發(fā)展，逐步倒逼公益性事業(yè)單位自身的重塑。最終，民間非營利組織與公益性事業(yè)單位共同構成我國公益性事業(yè)的大格局，促進我國公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，進而增加公共產(chǎn)品供給，提高公共服務質量，從而滿足人民對公共服務日益增長的需求。

近年來我國不少經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積極摸索政府購買公共服務的新型采購模式，這種政府新型采購主要集中于養(yǎng)老、醫(yī)療和社區(qū)服務等領域。2009年，廣州市政府在20個街道辦進行了購買服務試點。廣州市政府購買公共服務的領域廣泛，具體包括醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、權益維護、青少年教育、社會福利與救助、心理輔導、矛盾調(diào)處、行為矯治、社區(qū)矯正、殘障康復、婚姻家庭等多項領域。廣州陽光社會事務中心是第一家進社區(qū)的社工機構，該中心是由廣東工業(yè)大學社會工作系的5個教師發(fā)起成立的，理事成員全部是老師。在兩年的時間里，該機構社工從最初的5人發(fā)展到40多人。通過該機構的工作，社區(qū)社情民意表達渠道暢通了，社區(qū)的服務品質提升了，居民的社區(qū)歸屬感增強了，自治和能力也提高了。

政府購買公共服務可以引導民間非營利組織從無到有的成立起來，民間非營利組織的發(fā)展對我國的公益性事業(yè)單位是一種改革推力。隨著民間非營利組織的不斷蓬勃發(fā)展，具有類似功能的公益性事業(yè)單位也必然尋求轉變，逐漸淡化行政依附，逐步實現(xiàn)自治。只有當公益性事業(yè)單位向國際非營利組織轉型，在人事、財務、決策等方面不再依附于行政或其他任何組織，具有獨立的決策及其行使能力，才能進行有效的自我管理。

政府購買公共服務是我國公共服務領域供給的新思路與新嘗試，引進競爭機制促進我國公益性事業(yè)單位的改革與轉變。但是，必須指出的是，非營利組織（民辦或公辦）要得到長遠、穩(wěn)定發(fā)展，必須確保能夠獲得充足的公益性的資源，比如政府補貼或社會捐贈。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，非營利組織經(jīng)費來源主要有以下四種：一是政府的補貼，二是社會的捐贈，三是服務收費，四是會員會費，其中前三項是非營利組織的主要資金來源。國際上，絕大多數(shù)國家對非營利組織給予大力的資金支持，政府提供的資金支持占非營利組織經(jīng)費來源的比重大致為30%。國家提供資金的支持力度跟美國是33%，歐洲許多國家該比例高達50%，有的國家甚至高達80%。

四、非營利組織的監(jiān)督

發(fā)達國家對非營利組織的監(jiān)督是多層次、多方面的。首先具有健全完善的法律法規(guī)體系，形成相對完整的針對營利組織的管理體系。其次，為了保證非營利組織的公益性質，設立專門機構對非營利組織的運作過程進行監(jiān)督與檢查。例如美國的國家慈善信息局（National Charties Information Bureau），商務發(fā)展局理事會的慈善咨詢服務部（Philanthropic Advisory Service of the Councilo of Better Better Business Bureaus）等。

嚴格的組織監(jiān)督和管理是保證非營利組織的公益性的重要前提。當前及今后，我國的非營利組織將不斷增加。在組織管理上，可以參考董事會制度，制度嚴謹，分工明確。在資金籌集上，可以盡量爭取政府的資金支持。而最關鍵的是，非營利組織應該在對募集到資金的來源情況、資金的使用去向以及使用效果進行完全公開；對非營利組織的管理和運作，應當接受包括政府、捐贈企業(yè)或捐贈人、受助人、社會大眾以及其他獨立部門等多主體的監(jiān)督。除了民意上的監(jiān)督，還應有專業(yè)上的監(jiān)督，比如對非營利組織進行稅務監(jiān)督和審計監(jiān)督。

［1］王浩林，孟萍.政府購買公共服務的選擇：非營利組織或企業(yè)［J］.經(jīng)濟研究參考，2012（12）：66-67.

［2］王名.非營利組織及其對中國事業(yè)單位改革的意義［C］.第50次中國改革國際論壇論文集.

［3］張洪武.國際視角下的非營利組織運行機制及其啟示［J］.長春市委黨校學報，2012（1）：15-17.

（作者單位：福州大學陽光學院）

福建省教育廳2013年中青年教師教育科研項目（B類）立項（編號）JB13474S。