山東省棲霞市財(cái)政局 馬雪飛

一、新預(yù)算法的突破和亮點(diǎn)

(一)體現(xiàn)法治精神

新預(yù)算法反映了完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，重新定位了政府責(zé)任，把規(guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束作為立法宗旨，修正了原預(yù)算法強(qiáng)化政府對預(yù)算分配和監(jiān)督的管理職能的提法，體現(xiàn)了將政府收支的財(cái)權(quán)關(guān)進(jìn)“預(yù)算”制度籠子的法治思想。

(二)約束政府行為

一是實(shí)行全口徑預(yù)算，政府全部收入和支出都納入預(yù)算管理，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，政府債務(wù)也納入預(yù)算管理。二是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整，預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施。未經(jīng)批準(zhǔn)，各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定。

(三)實(shí)現(xiàn)公開透明

一是預(yù)算公開范圍全面，既包括政府預(yù)算及調(diào)整和決算，也包括所有使用財(cái)政資金部門的預(yù)決算。二是預(yù)算公開重點(diǎn)突出，對轉(zhuǎn)移支付、舉借債務(wù)和部門預(yù)決算的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排使用、政府采購等一些重要事項(xiàng)要專門公開。三是預(yù)算公開內(nèi)容細(xì)化，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出要全部細(xì)化到功能分類的項(xiàng)級科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開，部門預(yù)決算支出要公開到基本支出和項(xiàng)目支出。

二、貫徹落實(shí)新預(yù)算法，煙臺(tái)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

為貫徹落實(shí)新預(yù)算法，2015年，煙臺(tái)先后制定了《關(guān)于深入化財(cái)稅體制改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》、《煙臺(tái)市市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》、《煙臺(tái)市市級股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)市級財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》等意見、辦法和通知，對財(cái)稅體制改革、預(yù)算管理工作進(jìn)行部署、規(guī)范、突破。

(一)完善預(yù)算體系

按照全口徑預(yù)算的要求編制預(yù)算，將國有資本收益的10%調(diào)入一般公共預(yù)算，以后逐年提高調(diào)入比例，2020年達(dá)到30%。各部門所有收支包括經(jīng)營性收支、上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等，都納入預(yù)算管理，凡是未報(bào)經(jīng)人大審批的預(yù)算，都不得列支。

(二)細(xì)化預(yù)算編制

部門編制預(yù)算要充分考慮，掌握好上級有可能出臺(tái)的新的增支事項(xiàng)，對開展的業(yè)務(wù)全部列報(bào)預(yù)算?？茖W(xué)預(yù)計(jì)上級專款，預(yù)算支出不僅包括本級財(cái)力安排的，還包括上級?？畎才疟炯壍闹С?，分科目匯總支出預(yù)算。本級財(cái)力安排的專項(xiàng)資金，細(xì)化到具體縣市區(qū)，并提前下達(dá)預(yù)計(jì)數(shù)，需據(jù)實(shí)列支的支出原則上至少提前下達(dá)70%。

(三)規(guī)范預(yù)算執(zhí)行

一是嚴(yán)格控制科目調(diào)整。對年初確定的支出預(yù)算，嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，對確需調(diào)劑或調(diào)整的，必須說明原因，履行報(bào)批手續(xù)。二是做好預(yù)決算差額分析。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并與年初預(yù)算進(jìn)行比較，分析問題原因，完善預(yù)算管理工作。三是實(shí)行透明預(yù)算。向人大報(bào)告四本預(yù)算的收支、上下級轉(zhuǎn)移支付、三公經(jīng)費(fèi)等報(bào)表。人代會(huì)期間，在代表駐地設(shè)置查詢臺(tái)。

(四)硬化支出約束

預(yù)算批復(fù)后，年初預(yù)算未列入的事項(xiàng)將不再安排支出，且所有支出實(shí)行國庫集中支付，實(shí)施績效目標(biāo)管理。對突發(fā)性自然災(zāi)害等特殊事項(xiàng)，確需增加支出的，按程序報(bào)批從預(yù)備費(fèi)中解決，需要調(diào)整預(yù)算的報(bào)人大審批。預(yù)算執(zhí)行中，部門不得出臺(tái)增加縣市區(qū)支出的事項(xiàng)。清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，對結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金，收回財(cái)政統(tǒng)籌用于重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)。

(五)完善預(yù)算平衡機(jī)制

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。建立一定規(guī)模的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對年終超收的收入或財(cái)力，不再安排其他支出，全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金不足。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，按照三年滾動(dòng)方式編制中期財(cái)政規(guī)劃，在中期財(cái)政規(guī)劃框架下編制年度預(yù)算。

(六)完善政府債務(wù)管理

劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其財(cái)政部門舉借，不得通過其他部門及企事業(yè)單位等舉借，并剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，只用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)。改革舉債實(shí)施項(xiàng)目的管理方式，對舉債項(xiàng)目評審論證排序，實(shí)行項(xiàng)目庫滾動(dòng)式管理。

(七)強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付管理

市級轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為以均衡縣市區(qū)財(cái)力為主、可由縣市區(qū)統(tǒng)籌使用的一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行“信用負(fù)面清單制度”，除上級明確規(guī)定外，都設(shè)立年限和退出機(jī)制，1個(gè)部門專項(xiàng)資金數(shù)量不超過1項(xiàng)，存續(xù)期不超過3年，對縣市區(qū)一般競爭性領(lǐng)域不再設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2015年市級一般競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金壓減50%，2016年除市政府確定的重點(diǎn)領(lǐng)域不再安排一般競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金，壓減下來的資金建立市級投資引導(dǎo)基金。

三、貫徹落實(shí)工作存在問題

(一)貫徹意識(shí)落后

受傳統(tǒng)思維模式影響,在新預(yù)算法貫徹落實(shí)過程中，法律意識(shí)淡薄、突破新預(yù)算法紅線的現(xiàn)象將會(huì)比較突出，特別是預(yù)算編制和執(zhí)行會(huì)照搬老經(jīng)驗(yàn)，沿襲舊做法，不習(xí)慣于新預(yù)算法的剛性要求。

(二)預(yù)算與實(shí)際偏差較大

因預(yù)算管理水平的限制或者上下級之間、部門之間銜接的問題，預(yù)算編制過程會(huì)有較大的不確定性，對需要納入預(yù)算的業(yè)務(wù)事項(xiàng)、支出金額考慮不全，預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況偏差較大。

(三)部分事宜缺乏配套頂層設(shè)計(jì)

新預(yù)算法的修改正處于深化改革的時(shí)期，對一些符合改革發(fā)展方向但一時(shí)還難以具體規(guī)定的問題，同時(shí)，新預(yù)算法仍未明確解決與部門法律對支出安排的沖突，并仍保留財(cái)政專戶，為私設(shè)“小金庫”留下隱患。

四、加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法治建設(shè)，全力推進(jìn)財(cái)政改革發(fā)展

(一)要加強(qiáng)法治宣傳教育

要認(rèn)真學(xué)習(xí)新預(yù)算法，加強(qiáng)預(yù)算工作培訓(xùn)，準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法精神、原則和各項(xiàng)具體規(guī)定，自覺把新預(yù)算法作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。要采取各種方式宣傳新預(yù)算法，推動(dòng)建立良好的法治社會(huì)環(huán)境。

(二)要加快配套頂層設(shè)計(jì)

國家需要按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，研究劃分各級事權(quán)、收入、支出，制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、財(cái)政專戶等方面的規(guī)章制度。

(三)要協(xié)調(diào)推進(jìn)財(cái)稅改革

要做好預(yù)算管理、國庫管理、債務(wù)管理、公共財(cái)政支出管理和地方稅收制度等改革具體方案與新預(yù)算法的銜接，可以在預(yù)算公開、預(yù)算編制、硬化預(yù)算約束、強(qiáng)化績效管理等方面率先取得突破，推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度在改革中不斷完善。

(四)要妥善處理存量債務(wù)

以新預(yù)算法施行為界，對新老債務(wù)進(jìn)行劃界，對于存量債務(wù)進(jìn)行甄別，分類進(jìn)行管理。對于地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)，或發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)；對于政府履行擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)，依法履行協(xié)議約定。

(五)要積極推廣PPP模式

PPP是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控工具，也是政府化解地方存量債務(wù)的有力工具。中央《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》都要求大力推廣PPP模式，通過授予特許經(jīng)營權(quán)等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，或者通過PPP模式置換存量債務(wù)。當(dāng)前，要加快建立PPP項(xiàng)目庫，做好示范項(xiàng)目工作，盡早形成一批可復(fù)制推廣的實(shí)施范例。