鄭 戈

在政府的各項(xiàng)工作中，事關(guān)收入的那些被公認(rèn)為是最為精細(xì)復(fù)雜也最為重要的。財(cái)政收入是政府的靈魂，如果這個(gè)靈魂沒(méi)有在我們的政府中被激活，政府就是一具只能被火葬的尸體?！?〕“Fischer Ames”，in Charlene Bangs Bickfordetal.eds.，Documentary Historyof the First Federal Congress of the United Statesof America，March4，1789 －March3，1791，vol.10，Johns Hopkins University Press，1992，p.550.

——費(fèi)舍·艾慕斯(1758－1808)，美國(guó)第一屆眾議員

一、引言

在美國(guó)首都華盛頓那些彰顯帝國(guó)氣象的建筑物中，毗鄰白宮的財(cái)政部大樓顯得大氣而內(nèi)斂。財(cái)政部大樓的南面，正對(duì)著亞歷山大·漢密爾頓廣場(chǎng)，矗立著美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)字弧⒌谝蝗呜?cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton，1755－1804)的雕像。在美國(guó)財(cái)政部的北廣場(chǎng)，賓夕法尼亞大道15號(hào)的角落里，矗立著美國(guó)第四任、同時(shí)也是在任時(shí)間最長(zhǎng)的財(cái)政部長(zhǎng)阿爾伯特·蓋樂(lè)庭(Albert Gallatin，1761－1849)的青銅雕像。美國(guó)財(cái)政系統(tǒng)的憲制基礎(chǔ)正是在這兩位關(guān)鍵人物的努力下奠定的。

從制定一部憲法到確立一國(guó)的憲制，其間的艱難和曲折即使在美利堅(jiān)合眾國(guó)這個(gè)“無(wú)中生有”的近代新興國(guó)家也是萬(wàn)言難盡的。實(shí)際上，美國(guó)的建國(guó)過(guò)程絕非到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)和費(fèi)城制憲為止，“美國(guó)革命”也不是一個(gè)單數(shù)的事件。美國(guó)“財(cái)政革命”的第一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期是1790年至1792年，在此之前，美國(guó)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的貨幣，沒(méi)有國(guó)家銀行，幾乎沒(méi)有財(cái)政收入，更沒(méi)有證券市場(chǎng)。也就是說(shuō)，它缺乏一個(gè)主權(quán)國(guó)家所需要的基本生存條件:財(cái)政汲取能力。到1793年，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)稅收入達(dá)到470萬(wàn)美元，足以支撐政府運(yùn)作和償還巨額的國(guó)債利息。美國(guó)銀行在費(fèi)城成立并有了若干支行。美國(guó)鑄幣局開(kāi)始運(yùn)作并發(fā)行全國(guó)統(tǒng)一的貨幣。費(fèi)城、紐約和波士頓的證券市場(chǎng)上開(kāi)始交易美國(guó)國(guó)債和美國(guó)銀行股票。〔2〕Richard Sylla，“Financial Foundations:Public Credit，the National Bankand Securities Market”，in Douglas Irwinand Richard Syllaeds.，F(xiàn)ounding Choices:American Economic Policyin the1790s，Universityof Chicago Press，2010，pp.59 －88，p.59.這個(gè)階段發(fā)揮最關(guān)鍵作用的人物是美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓。一旦國(guó)家有了強(qiáng)大的財(cái)政汲取能力，另一個(gè)問(wèn)題就浮現(xiàn)出來(lái):如何控制這個(gè)傾向于變得貪得無(wú)厭的利維坦，使其收支能夠接受監(jiān)督，并服務(wù)于公共利益。這個(gè)方面的制度建設(shè)在杰斐遜擔(dān)任總統(tǒng)期間獲得顯著進(jìn)展，其間作出主要貢獻(xiàn)的人物是蓋樂(lè)庭。在他漫長(zhǎng)的任職時(shí)間(1801－1813)內(nèi)，許多關(guān)鍵的財(cái)政憲制要素得以確立。

本文試圖通過(guò)考察這一時(shí)期美國(guó)財(cái)政憲制的演進(jìn)史來(lái)探討這樣三個(gè)問(wèn)題。其一，美國(guó)革命是一場(chǎng)針對(duì)英國(guó)政府“違法行為”的革命，而不是針對(duì)英國(guó)法治的革命，所以革命后并沒(méi)有廢除“舊法統(tǒng)”，美國(guó)憲法也是在英國(guó)法治傳統(tǒng)的脈絡(luò)中生成的。就財(cái)政憲法而言，這意味著什么?其二，自由主義憲政理論認(rèn)為政府是必要的惡，而憲法的主要功能在于限制政府權(quán)力。這種觀念的確在美國(guó)憲法的文本中得到了體現(xiàn)。美國(guó)《憲法》第1條中涉及國(guó)會(huì)財(cái)稅權(quán)的條款所確立的正是“無(wú)代表同意，不征稅”、稅收法定和撥款法定等原則。但先要建立有效的征稅權(quán)和撥款權(quán)，才談得上用法律去控制它。美國(guó)是如何建構(gòu)出(constituting)自己的財(cái)政權(quán)能的?其三，美國(guó)財(cái)政憲制的演進(jìn)過(guò)程發(fā)生在制憲之后，是通過(guò)基于憲法文本的憲法行動(dòng)和憲法解釋而發(fā)生的，在此過(guò)程中憲法文本是如何被激活的?其間又發(fā)展出了什么樣的“不成文憲法”?這種“不成文憲法”又是如何與憲法文本互動(dòng)的?

二、美國(guó)財(cái)政憲法的史前史:英國(guó)財(cái)稅法治與美國(guó)革命

美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)在很大程度上可以被視為一場(chǎng)“納稅人的革命”，它直接針對(duì)的是英國(guó)政府在北美殖民地征收的各種稅?！?〕關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的一般性討論非常多，而深入細(xì)致的歷史研究也有不少。代表性專著，參見(jiàn)RobertA.Becker，Revolution，Reform，and Politics of American Taxation，1763 －1783，Louisiana State University Press，1980。有學(xué)者敏銳地指出:“美國(guó)革命的導(dǎo)火索是英國(guó)議會(huì)在殖民地強(qiáng)征新稅的企圖，因此稅和抗稅構(gòu)成美國(guó)誕生的要素?！薄?〕MaxM.Edlingand Mark D.Kaplan off，“Alexander Hamilton’s Fiscal Reform:Transforming the Structure of Taxation in the Early Republic”，61(4)The Williamand Mary Quarterly，ThirdSeries，713，713(Oct.，2004).革命的理論家熟悉英國(guó)《大憲章》以來(lái)逐漸形成的“無(wú)代表，不納稅”原則。雖然他們深知這一原則本來(lái)的適用范圍僅限于有實(shí)力與君主分庭抗禮的封建領(lǐng)主。在為革命確立正當(dāng)性基礎(chǔ)的《獨(dú)立宣言》中，“未經(jīng)我們同意便向我們強(qiáng)行征稅”被列為英王在北美犯下的若干罪行之一。從這個(gè)意義上講，美國(guó)革命是一場(chǎng)財(cái)稅制度的革命。

實(shí)際上，英國(guó)對(duì)北美居民直接征稅的時(shí)間并不長(zhǎng)，始自1764年。在此之前，英國(guó)的北美政策重在航海通商，并對(duì)來(lái)自和運(yùn)往北美的貨物征收進(jìn)出口關(guān)稅，征稅地點(diǎn)在英國(guó)本土。從1654年開(kāi)始，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了若干部涉及殖民地國(guó)際貿(mào)易的《通航法》，強(qiáng)化帝國(guó)對(duì)殖民地的商貿(mào)控制，比如禁止外國(guó)船只未經(jīng)英國(guó)批準(zhǔn)而與帝國(guó)的殖民地港口通航通商，要求歐洲大陸運(yùn)往英國(guó)殖民地的貨物必須經(jīng)由英國(guó)港口、要求英國(guó)殖民地出口到其他國(guó)家的貨物必須經(jīng)由英國(guó)本土港口或指定港口等?！?〕Great Britain，Extractsfrom Navigation Acts:1645 －1696，A.Lovell，1895.這些貿(mào)易規(guī)制措施雖然對(duì)北美的經(jīng)濟(jì)繁榮產(chǎn)生了負(fù)面影響，同時(shí)也給英國(guó)帶來(lái)了可觀的關(guān)稅收入，但卻因?yàn)闆](méi)有讓殖民地居民直接出錢而避免了強(qiáng)烈不滿和抵制的出現(xiàn)。直到1763年4月喬治·格蘭維爾(George Grenville)出任財(cái)政大臣后，情況才驟然改變。格蘭維爾被英國(guó)經(jīng)過(guò)七年戰(zhàn)爭(zhēng)之后背負(fù)的國(guó)債數(shù)額(1億4千萬(wàn)英鎊)所震驚，同時(shí)十分不滿他的前任威廉·皮特(William Pitt)對(duì)殖民地的放手政策，主張采取行動(dòng)使殖民地居民成為英國(guó)國(guó)庫(kù)的貢獻(xiàn)者，或者至少不成為帝國(guó)的負(fù)擔(dān)。在他的提議和游說(shuō)下，英國(guó)議會(huì)于1764年4月5日通過(guò)了《糖稅法》(Sugar Act)，該法的目的正如其序言所言:

由于在美洲征稅以支付國(guó)家為該地提供國(guó)防、治安和穩(wěn)定的費(fèi)用是正當(dāng)且必要的，我們下議院全體議員為此授權(quán)圣上于1764年9月29日之后對(duì)在美洲銷售的下列商品——美洲生產(chǎn)的粘性糖，法國(guó)生產(chǎn)的葡萄酒，波斯、中國(guó)和東印度制造的絲綢產(chǎn)品……征收下述稅目和稅額?！?〕Edmund S.Morgan，Prologue to Revolution:Sources and Documents on the Stamp Act Crisis，1764 －1766，The Universityof North Carolina Press，1959，pp.4 －5.

這部并不只對(duì)“糖”征稅的《糖稅法》和1765年的《印花稅法》開(kāi)啟了英國(guó)在北美直接征稅的時(shí)代，1767年查爾斯·唐申德(Charles Town sh end)就任財(cái)政大臣后，議會(huì)通過(guò)的若干“唐申德法”(Townshend Acts)更強(qiáng)化了英國(guó)的北美稅收體系。正是由于英國(guó)在北美征稅是一個(gè)從無(wú)到多而不是從輕到重的過(guò)程，所以一開(kāi)始就令殖民地人民感到不滿。只不過(guò)人們一開(kāi)始表達(dá)不滿的方式不是反叛或革命，而是請(qǐng)?jiān)?。例如，在一份弗吉尼亞居民致英王的?qǐng)?jiān)笗?shū)中，請(qǐng)?jiān)刚哒?qǐng)求英王尊重他們的一項(xiàng)“古老而重要的權(quán)利”，那就是在稅收方面受法律之治的權(quán)利，這種法律是“由臣民自己同意、且由圣上恩準(zhǔn)”的。〔7〕“The Virginia Petitions to the King and Parliament，December18，1764”，See Edmund S.Morgan，Prologueto Revolution:Sources and Documents on the Stamp Act Crisis，1764 －1766，p.14.

有研究表明，英國(guó)在北美的征稅行動(dòng)是得不償失的。英國(guó)財(cái)政部希望每年都從在北美征收的糖稅、印花稅和其他稅種中獲得大約200萬(wàn)英鎊的收入，以維持在北美的常駐軍隊(duì)的開(kāi)支。但到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，英王的稅務(wù)官員們只能收到30多萬(wàn)英鎊的稅。這筆錢不僅無(wú)法應(yīng)付英國(guó)在北美的軍費(fèi)開(kāi)支，反倒因稅務(wù)官員的濫用職權(quán)、收受賄賂、中飽私囊而導(dǎo)致怨聲載道、民怨沸騰，帶來(lái)了殖民地的治理危機(jī)?！?〕Alvin Rubushka，Taxationin Colonial America，Princeton University Press，2008，p.764.對(duì)此，英國(guó)國(guó)內(nèi)的高明政治家有著清醒的認(rèn)識(shí)，比如當(dāng)時(shí)的英國(guó)下院議員、著名政治思想家愛(ài)德蒙·柏克在美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間先后在議會(huì)發(fā)表三次演說(shuō)，主張放棄在北美征稅，以保全英國(guó)殖民地的效忠。其中，在1775年3月22日的演講中，他指出:

當(dāng)我細(xì)細(xì)地想這些事，當(dāng)我明白殖民地的事業(yè)，能歸功于我們之操心的，大體上說(shuō)來(lái)是很少，甚至沒(méi)有一樁，他們并不是在防民如防賊的治術(shù)的約束下，被硬塞進(jìn)了這幸福的狀態(tài);相反，這高貴的性格，恰是因?yàn)橐环N明智的、有益的忽視，才得以取自己的路徑，達(dá)到了圓滿?！?〕［英］愛(ài)德蒙·柏克:《論與美洲和解的演講》，繆哲選譯，載《美洲三書(shū)》，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第85、86頁(yè)。根據(jù)原文略有修正。

柏克在這里提到的“有益的忽視”(salutary neglect)，實(shí)際上總結(jié)了羅伯特·沃普爾和威廉·皮特時(shí)代的英國(guó)對(duì)美洲政策。在18世紀(jì)早期，聲譽(yù)卓著的輝格黨首相羅伯特·沃普爾(Sir Robert Walpole)對(duì)北美殖民地采取了一種開(kāi)明的休養(yǎng)生息、與民無(wú)爭(zhēng)政策，他認(rèn)為，如果殖民地享有充分自治來(lái)管理本地事務(wù)，它們的商業(yè)就會(huì)繁榮起來(lái)，人民會(huì)變得富裕，而不會(huì)給政府制造麻煩。英國(guó)的利益可以借助通航法案所確保的貿(mào)易壟斷權(quán)而實(shí)現(xiàn)。這種“有益的忽視”使英國(guó)與它的北美殖民地保持了很長(zhǎng)一段時(shí)間的友好關(guān)系，直到托利黨政府加強(qiáng)了對(duì)北美的管控和征斂。更有學(xué)者指出，如果英國(guó)政府堅(jiān)持羅伯特·沃普爾的“有益的忽視”政策，美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)就不會(huì)發(fā)生?！?0〕DonCook，Long Fuse:How England Lostthe American Colonies，1760 －1785，Atlantic Monthly Press，1995，p.3

有學(xué)者將英國(guó)在美洲財(cái)稅制度的轉(zhuǎn)變歸因于托利黨上臺(tái)后的威權(quán)體制，這種說(shuō)法雖然有一定道理，但沒(méi)有注意到當(dāng)時(shí)英國(guó)總體上的財(cái)政憲政模式實(shí)際上使得在美洲征稅變得不可避免。財(cái)政軍事國(guó)家(fiscal-military states)是一個(gè)用以描述當(dāng)時(shí)大多數(shù)西歐國(guó)家憲制的社會(huì)科學(xué)理想類型:“(財(cái)政軍事國(guó)家)的基本特征之一是它建立在一種雙重契約關(guān)系的基礎(chǔ)之上，在統(tǒng)治者與社會(huì)之間有一個(gè)契約，在統(tǒng)治者與軍隊(duì)之間有另一個(gè)契約。統(tǒng)治者向社會(huì)征稅，并向社會(huì)提供保護(hù)、暴力控制和穩(wěn)定。他們用由此獲得的資源來(lái)養(yǎng)活軍隊(duì)，后者是統(tǒng)治者用來(lái)履行社會(huì)所購(gòu)買的服務(wù)的工具，這些服務(wù)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和安全來(lái)說(shuō)是必不可少的。”〔11〕Jan Glete，Warand the Statein Early Modern Europe:Spain，the Dutch Republic，and Swedenas Fiscal－ Military States，1500 － 1660，Routledge，2002，p.4.財(cái)政軍事國(guó)家相對(duì)于封建制而言是一種制度創(chuàng)新，在中央集權(quán)化的民族國(guó)家興起過(guò)程中發(fā)揮了主要作用，最早采取這種制度模式的國(guó)家也成為最早的一批殖民帝國(guó)。但這種國(guó)家財(cái)政模式的弊端也顯而易見(jiàn)，首先是人民的付出與收獲不成比例，國(guó)家往往從納稅人那里索取甚多，而納稅人得到的只是基本的安全保障。其次是財(cái)政度支的不均衡，國(guó)家在取得收入后主要用于軍隊(duì)和其他有組織暴力，這導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果:一方面是軍隊(duì)只對(duì)政府效忠，攻城掠地的戰(zhàn)利品收益也都?xì)w于國(guó)家，民眾從國(guó)家的軍事勝利中所得甚少;另一方面是國(guó)家回過(guò)頭來(lái)用日益強(qiáng)化的暴力機(jī)器對(duì)付不滿的民眾，使得國(guó)與民之間的關(guān)系變得緊張。最后是國(guó)家的財(cái)政收支極不透明，納稅人無(wú)法知道自己的錢去了哪里，更無(wú)從敦促國(guó)家將財(cái)政收入用于公共利益目的。如果說(shuō)政府在本土還不至于過(guò)分得罪民眾、以免導(dǎo)致民怨沸騰的話，在殖民地橫征暴斂來(lái)支付軍事開(kāi)支、反過(guò)來(lái)用軍事暴力來(lái)維持殖民地的秩序卻是財(cái)政軍事國(guó)家的常態(tài)。

道格拉斯·諾斯和拜瑞·溫蓋斯特認(rèn)為光榮革命徹底改變了英國(guó)的憲制。在一篇影響很大的論文中，他們討論了英國(guó)光榮革命之后的新憲法秩序是如何幫助政府確立了公共信用，從而促進(jìn)了金融市場(chǎng)的繁榮以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展:

光榮革命中議會(huì)勢(shì)力的勝利導(dǎo)致了五項(xiàng)重大的制度變遷:第一，陳腐不堪的舊財(cái)政制度及其所支撐的任性王權(quán)被廢除，財(cái)政危機(jī)也因此得到化解;第二，君主的立法權(quán)和司法權(quán)受到限制，君主未經(jīng)議會(huì)同意而在事后改變規(guī)則的能力受到約束;第三，議會(huì)勢(shì)力重申了它對(duì)稅收事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，使君主無(wú)法單方面改變征稅幅度;第四，議會(huì)還確保了自己在分配經(jīng)費(fèi)并監(jiān)督其使用方面的權(quán)能，使得君主要花錢的時(shí)候必須與議會(huì)平等協(xié)商，實(shí)際上，議會(huì)現(xiàn)在掌握了發(fā)出切實(shí)威脅的制高點(diǎn)，可以迫使過(guò)于任意妄為的君主退位;第五，通過(guò)確立議會(huì)與君主之間的權(quán)力平衡，而不是像內(nèi)戰(zhàn)之后那樣廢除君主，議會(huì)勢(shì)力為自身采取武斷行動(dòng)的傾向套上了韁繩。這些變化結(jié)合在一起，極大強(qiáng)化了政府決策的可預(yù)見(jiàn)性?！?2〕DouglassC.North and Barry R.Weingas，t“Constitutions and Commitment:The Evolution of Institutional Governing Public Choicein Seventeenth－Century England，”49(4)The Journal of Economic History803，829(Dec.，1989).

不過(guò)，在缺乏廣泛的政治參與渠道的情況下，光榮革命所帶來(lái)的短期變化只是議會(huì)與君主憲法關(guān)系的改變，盡管這種改變本身也具有十分重大的意義。與之前的英國(guó)內(nèi)戰(zhàn)一樣，光榮革命的導(dǎo)火索是斯圖亞特王朝對(duì)議會(huì)的失信，而勝利后的議會(huì)勢(shì)力通過(guò)相應(yīng)的制度建設(shè)強(qiáng)化了對(duì)王權(quán)的控制，特別是擴(kuò)大了議會(huì)在征稅、發(fā)行國(guó)債和政府開(kāi)支問(wèn)責(zé)等方面的權(quán)力?！?3〕GaryW.Cox，“Was the Glorious Revolutiona Constitutional Watershed?”72(3)The Journal of Economic History567(Sept.，2012).這種變革在短期內(nèi)并未改變英國(guó)財(cái)政軍事國(guó)家的屬性，因?yàn)樽h會(huì)勢(shì)力并不具有廣泛的代表性，大規(guī)模的民主化還要等一個(gè)世紀(jì)才會(huì)發(fā)生。對(duì)美洲殖民地人民而言，他們?cè)谟?guó)議會(huì)中不僅沒(méi)有代表，也沒(méi)有穩(wěn)定的政治盟友。蓋樂(lè)庭在1798年一次眾議院演講中指出:“在那段時(shí)間(即光榮革命之后很長(zhǎng)一段時(shí)間)，一種不斷擴(kuò)張的恩主—門(mén)客關(guān)系和一種體制性的、腐敗的影響將議會(huì)降格為名義上的代表，一部為政府提供便利來(lái)增加自身收入的純粹機(jī)器，一個(gè)行政權(quán)力借以輕松把手探進(jìn)人民錢袋的媒介。”〔14〕Albert Gallatin’s Speech，7 Annalsof Congress1133(1798).

盡管美洲人民拒絕無(wú)代表同意的征稅，但卻繼承了英國(guó)的普通法法治傳統(tǒng)。布拉克頓、柯克和布萊克斯通等英國(guó)法學(xué)家的著作在殖民時(shí)代的北美得到廣泛閱讀和引用?！?5〕幾乎所有研究北美殖民地法律制度和法律思想的作品都會(huì)提到這一點(diǎn)。此處僅舉一例:Wayne C.Bartee and Alice Fleetwood Bartee，Litigating Morality:American Legal Thoughtand Its English Roots，Praeger，1992，p.11。杰弗遜、麥迪遜和漢密爾頓等人盡管政治觀點(diǎn)不同，但對(duì)英國(guó)普通法的尊重和理解卻同樣貫穿在他們的言論中。正是因?yàn)橛辛诉@種共同的知識(shí)背景和法治共識(shí)，杰斐遜、麥迪遜和門(mén)羅三位“弗吉尼亞王朝”總統(tǒng)后來(lái)才沒(méi)有完全推翻漢密爾頓確立的財(cái)政憲制，而是對(duì)其進(jìn)行了補(bǔ)充和修正，使之得以確立和穩(wěn)定。布拉克頓的下述觀點(diǎn)，除了其中的“國(guó)王”會(huì)引起共和主義者的反感并被代以“政府”外，是美國(guó)建國(guó)之父?jìng)兌紩?huì)同意的原則:

國(guó)王要想統(tǒng)治得好，便需要兩樣?xùn)|西:軍隊(duì)和法律。有了它們，無(wú)論戰(zhàn)時(shí)還是和平時(shí)期都可以落實(shí)穩(wěn)妥的秩序。這兩者是彼此依存的:軍事力量所獲得的戰(zhàn)績(jī)需要用法律來(lái)保存，而法律則需要軍事力量的支持才能維持。如果軍事力量被敵對(duì)的、無(wú)法征服的勢(shì)力所挫敗，則國(guó)家無(wú)法保衛(wèi)自身;如果法律失敗了，則正義蕩然無(wú)存;同時(shí)也不會(huì)有人來(lái)公正地裁斷是非?！?6〕Henryde Bracton，DeLegibuset Consuetudinibus Angliae(The Lawsand Customs of England)，Vol.II，trans.anded.byS.E.Thorne，Belknap Press of Harvard University Press，1977，p.115.

由此可見(jiàn)，美國(guó)革命本身便是一場(chǎng)針對(duì)財(cái)稅制度的革命，或者說(shuō)是針對(duì)英國(guó)政府的財(cái)政違憲(違反英國(guó)自己的不成文財(cái)政憲法)行為的革命。英國(guó)的法治話語(yǔ)為美國(guó)革命提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。正因如此，美國(guó)革命后建立的新國(guó)家并沒(méi)有打破此前的舊法統(tǒng)，更沒(méi)有遣散舊法人員。美國(guó)開(kāi)國(guó)者中法律人的比例非常高，對(duì)財(cái)政憲法奠基起到關(guān)鍵作用的漢密爾頓、杰弗遜和麥迪遜都是律師，乃至于有人干脆把“建國(guó)之父”(Founding Fathers)改稱為“建國(guó)律師”(Founding Lawyers)?！?7〕例如:Stuart M.Speiser，The Founding Lawyers and America’s Questfor Justice，Pound Civil Justice Institute，2010。如果我們把法治或憲政視為一種文化成就，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，這種成就是在保守中創(chuàng)新，同時(shí)又在創(chuàng)新中保守的。柏克在前述演講中強(qiáng)調(diào)了這樣一種觀點(diǎn):如果放棄偏狹的控制欲，美洲殖民地的獨(dú)立對(duì)英國(guó)來(lái)說(shuō)并不是壞事?；蛟S在未來(lái)的某一天，在大英帝國(guó)衰落之后，英國(guó)的輝煌過(guò)去在美洲會(huì)有它的未來(lái)。這是我們討論美國(guó)“新”的財(cái)政憲法的前提。

三、美國(guó)財(cái)政憲法的文本奠基

革命和戰(zhàn)爭(zhēng)本身的成本是巨大的，到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中后期，大陸會(huì)議發(fā)現(xiàn)自己于1776年發(fā)行的紙幣變得一文不值，以至于“值一個(gè)大陸幣”成了美國(guó)俚語(yǔ)的一部分，意思是一文不值。它也無(wú)力為革命將士支付報(bào)酬并償還公債?！?8〕SeeE.J.Ferguson，The Power of the Purse:AHistory of American Public Finance，1776–1790，Chapel Hill:Universityof North Carolina Press，1961.到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，僅邦聯(lián)議會(huì)所欠下的債務(wù)就高達(dá)2億美元，而各個(gè)殖民地分別承擔(dān)的債務(wù)加起來(lái)則更多?！?9〕Jerry W.Markham，AFinancial History of the United States，Vol.I:From Christopher Columbus to the Robber Barons，M.E.Sharpe，2002，p.75.

其實(shí)，《邦聯(lián)條例》為軍事支出和償還債務(wù)提供了一個(gè)憲法文本基礎(chǔ)。在起草過(guò)程中爭(zhēng)議激烈，〔20〕Merill Jensen，The Articles of Confederation:An Interpretation of the Social－Constitutional History of the American Revolution1774 －1781，The University of Wisconsin Press，1970，p.189.但最終進(jìn)入文本的第8條規(guī)定:“所有作戰(zhàn)費(fèi)用及所有其他為國(guó)防或全民福利所招致之費(fèi)用，經(jīng)邦聯(lián)議會(huì)同意者，應(yīng)由國(guó)庫(kù)支付。國(guó)庫(kù)收入由各州依其境內(nèi)之土地價(jià)值比例分?jǐn)傊?。各州之土地、建筑物及其改良之價(jià)值，應(yīng)依議會(huì)所規(guī)定之方式按時(shí)估定之。各州按比例應(yīng)負(fù)擔(dān)之稅額，由各州立法機(jī)關(guān)依其權(quán)限及指令在議會(huì)議定期限內(nèi)規(guī)定并征收之。”同時(shí)，該憲法文件第12條規(guī)定:“在合眾國(guó)議會(huì)集會(huì)成立邦聯(lián)之前，所有已由議會(huì)或在議會(huì)之下所發(fā)行之鈔票，所借入之款項(xiàng)及所負(fù)債務(wù)均視為合眾國(guó)所應(yīng)償還者，謹(jǐn)在此以聯(lián)邦及全民之信用嚴(yán)肅擔(dān)保償付之。”為了落實(shí)自己的償債承諾，邦聯(lián)議會(huì)還創(chuàng)設(shè)了財(cái)政總監(jiān)(Superintendent of Finance)職位，并全票通過(guò)任命羅伯特·莫里斯(Robert Morris，Jr.，1734－1806)擔(dān)任此職?！?1〕羅伯特·莫里斯被稱為“美國(guó)革命的財(cái)務(wù)主管”，他為美國(guó)革命籌集經(jīng)費(fèi)的努力和成就有許多文獻(xiàn)加以研究，請(qǐng)參閱:Charles Rappleye，Robert Morris，F(xiàn)inancier of the American Revolution，Simonand Schuster，2010。

任職后，羅伯特·莫里斯曾經(jīng)試圖清償國(guó)債。首先，他于1781年5月提議創(chuàng)設(shè)一個(gè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)接收存款，發(fā)行有貨幣作用的流通票據(jù)并發(fā)放貸款。國(guó)會(huì)同意了他的建議并且于當(dāng)年11月通過(guò)特殊法案創(chuàng)建了北美銀行(Bank of North America)。這個(gè)銀行于1782年1月開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，對(duì)于解決邦聯(lián)政府的公共支出問(wèn)題確實(shí)起到了一定作用，但由于它的章程要求它的營(yíng)業(yè)活動(dòng)不能抵觸各州法律，它的成功與否有賴于各州的支持。比如，馬薩諸塞州、紐約州、賓夕法尼亞州都賦予了該銀行以本州注冊(cè)公司的法律地位，所以它在這些州得到了充分的支持。而弗吉尼亞等州則對(duì)它的運(yùn)營(yíng)設(shè)置了諸多障礙。這種狀況很好理解:在一個(gè)沒(méi)有強(qiáng)有力“中央政府”的社會(huì)，一個(gè)“中央銀行”是無(wú)本之木，它的法律地位其實(shí)仰賴于各州的承認(rèn)?！?2〕JerryW.Markham，A Financial History of the United States，Vol.I:From Christopher Columbus to the Robber Barons，M.E.Sharpe，2002，pp.6－8.其次，他于1782年7月29日向大陸會(huì)議主席約翰·漢森(John Hanson)提交了一份報(bào)告，這份后來(lái)被稱為“公共信用報(bào)告”的文件，是“漢密爾頓的第一份《公共信用報(bào)告》之前美國(guó)最重要的涉及公共財(cái)政問(wèn)題的文件”〔23〕Charles Rappleye，Robert Morris，F(xiàn)inancier of the American Revolution，Simon and Schuster，2010，p.124.。實(shí)際上，漢密爾頓的報(bào)告在很大程度借鑒了莫里斯報(bào)告的內(nèi)容，而莫里斯在起草這份報(bào)告的時(shí)候也聽(tīng)取了漢密爾頓的意見(jiàn)?！?4〕莫里斯和漢密爾頓在這段時(shí)間保持著頻繁的通信，兩人在公共信用/國(guó)債和稅收問(wèn)題上的觀點(diǎn)是相互影響的。請(qǐng)參閱:Stanley Elkins and Eric McKitrick，The Ageof Federalism:The Early American Republic，1788 －1800，Oxford University Press，1993，pp.109 －114。他的方案是將部分邦聯(lián)債務(wù)折算成硬幣價(jià)值，并分?jǐn)偟礁髦?，由各州主要通過(guò)5%的進(jìn)口稅來(lái)償還。但這個(gè)方案無(wú)疾而終，因?yàn)橐鋵?shí)這個(gè)方案，就相當(dāng)于要修改邦聯(lián)條例，而邦聯(lián)條例要求各州一致同意才能通過(guò)這類修正案?！?5〕Robert A.Gross，InDebtto Shays:The Bicentennialofan Agrarian Rebellion，Colonial Society of Massachusetts，1993，p.48.顯然，邦聯(lián)條例的憲法安排缺乏一個(gè)執(zhí)行機(jī)制，一方面，它自身是一個(gè)名義上議行合一、實(shí)則議而不行的機(jī)構(gòu)，邦聯(lián)條例并未建立邦聯(lián)層面的行政和司法機(jī)構(gòu);另一方面，任何有效的行動(dòng)都有賴于各州，而十三個(gè)州要協(xié)同行動(dòng)幾乎是不可能的。因此，還債成了建立強(qiáng)大的聯(lián)邦政府的主要?jiǎng)右蛑弧?/p>

到戰(zhàn)爭(zhēng)快要結(jié)束時(shí)，由于擔(dān)心革命勝利、軍隊(duì)遣散后無(wú)法領(lǐng)到大陸會(huì)議已經(jīng)承諾的終身退伍津貼而又失去了談判籌碼，一些軍官密謀發(fā)動(dòng)兵變。這場(chǎng)病變的醞釀地點(diǎn)是大陸軍司令部所在地——紐約州的紐堡鎮(zhèn)(Newburgh)。1782年12月的最后一周，亞歷山大·麥克道格爾(Alexander McDougall)大校和約翰·布魯克斯(John Brooks)、馬西亞斯·奧格登兩位上校(Mathias Ogden)策馬來(lái)到費(fèi)城，向國(guó)會(huì)提出請(qǐng)?jiān)?，要求?guó)會(huì)落實(shí)支付安排。他們除了帶來(lái)請(qǐng)?jiān)笗?shū)之外，還帶來(lái)了軍營(yíng)內(nèi)人心不安、隨時(shí)可能發(fā)生兵變的消息。此時(shí)，弗吉尼亞州剛剛拒絕批準(zhǔn)莫里斯進(jìn)口稅計(jì)劃。以漢密爾頓、羅伯特·莫里斯、古維諾·莫里斯(Gouverner Morris)為代表的國(guó)家主義者抓住這個(gè)機(jī)會(huì)向議會(huì)施壓，要求通過(guò)支持公債和軍費(fèi)的方案。這段歷史后來(lái)被稱為“國(guó)家主義者、軍人和公債持有人的共謀”，或紐堡陰謀(Newburgh Conspiracy)?！?6〕關(guān)于“紐堡陰謀”，證據(jù)最充分的研究是理查德·孔恩的研究。參見(jiàn):Richard Kohn，“The Inside History of the Newburgh Conspiracy:America and the Coupd’Etat”，in Peter Karstened.，The Militaryin America:Fromthe Colonial Erato the Present，new，revisededition，The Free Press，1986，pp.79－91，以及 Richard Kohn，Eagleand Sword:The Federalists and the Creation of the Military Establishmentin America，1783 －1802，F(xiàn)ree Press，1975?？锥髦赋?，這個(gè)陰謀如果得逞了，美國(guó)就會(huì)形成軍人干政的憲制傳統(tǒng)。

華盛頓解決這場(chǎng)危機(jī)的方式是克里斯瑪式的恩威并施:當(dāng)他得知密謀兵變的領(lǐng)頭人霍雷肖·蓋茨(Ho-ratio Gates)將軍準(zhǔn)備召集一個(gè)秘密會(huì)議時(shí)，他通知這一批人參加他安排的另一個(gè)會(huì)議，讓蓋茨主持，并說(shuō)自己不會(huì)參加。但當(dāng)這些軍官聚集在一個(gè)大谷倉(cāng)里，而蓋茨將軍準(zhǔn)備煽動(dòng)兵變之時(shí)，華盛頓突然走進(jìn)來(lái)，發(fā)表了一場(chǎng)催人淚下的演講，暫時(shí)化解了危機(jī)。隨后他又致函邦聯(lián)國(guó)會(huì)，敦促國(guó)會(huì)通過(guò)了決議，向軍官們支付五年的報(bào)酬。最后每位高級(jí)軍官都得到了價(jià)值大約1萬(wàn)元的帶息國(guó)債。這項(xiàng)安排又使邦聯(lián)政府的負(fù)債增加了500萬(wàn)元。〔27〕William Hogeland，F(xiàn)ounding Finance:How Debt，Speculation，F(xiàn)oreclosures，Protests，and Crackdowns Made Usa Nation，Universityof Texas Press，2012，pp.90－91.此后，如何償還到期國(guó)債本金和利息的問(wèn)題一直纏繞著華盛頓。1783年12月21日，在馬里蘭州安納波利斯的曼客棧(Mann’sTavern)，華盛頓發(fā)表了他宣布告別政治舞臺(tái)的演講。他敦促各州給予邦聯(lián)議會(huì)充分的權(quán)力，使它能夠籌到足夠的經(jīng)費(fèi)，以便償付拖欠革命將士的薪酬?！?8〕George Washingtonto Benjamin Harrison，January18，1784，ThePapers of George Washington.見(jiàn)弗吉尼亞大學(xué)華盛頓文獻(xiàn)庫(kù)，來(lái)源:http://gwpapers.virginia.edu/documents/george－washington－to－benjamin－h(huán)arrison－18－jan－1784，2015年4月20日訪問(wèn)。但邦聯(lián)議會(huì)顯然無(wú)法擔(dān)此重任，僅僅是籌集為華盛頓的告別晚宴埋單的經(jīng)費(fèi)就花了它整整四個(gè)月的時(shí)間?！?9〕BillWhite，America’s Fiscal Constitution:Its Triumph and Collapse，New York:Public Affairs，2014，p.20.由于缺乏直接向人民征稅的權(quán)力，邦聯(lián)議會(huì)只能正式要求(實(shí)際上是祈求)各州向邦聯(lián)繳納它們所承擔(dān)的償債份額。比如在1786年，它向各州發(fā)出了380萬(wàn)元的“賬單”，但最后只收到663元。〔30〕Calvin H.Johnson，Righteous Angerat the Wicked States:The Meaning of the Founders’Constitution，Cambridge University Press，2005，p.1.正如這本書(shū)的書(shū)名所顯示的那樣，作者認(rèn)為1787年制憲的主要?jiǎng)右蚴墙▏?guó)之父?jìng)儗?duì)“壞州的義憤”。不僅如此，邦聯(lián)也沒(méi)有規(guī)制商業(yè)的權(quán)力，導(dǎo)致一方面無(wú)法為自己造血，另一方面沒(méi)有辦法形成法律機(jī)制來(lái)促生統(tǒng)一的市場(chǎng)，協(xié)調(diào)各州的經(jīng)濟(jì)利益。比如，當(dāng)弗吉尼亞和馬里蘭兩州對(duì)于各自在波托馬克河上航行的權(quán)力產(chǎn)生爭(zhēng)議的時(shí)候，在麥迪遜的提議下，兩州代表于1785年3月25日聚集在已經(jīng)退隱的華盛頓的居所弗農(nóng)山莊，靠華盛頓個(gè)人權(quán)威的“在場(chǎng)”，才達(dá)成了協(xié)議?！?1〕Francis D.Cogliano，Revolutionary America，1763 －1815:APolitical History，Routledge，2000，p.114有感于此，麥迪遜在弗農(nóng)山莊會(huì)談之后不久就提議次年在馬里蘭州的安納波利斯召開(kāi)一個(gè)各州代表會(huì)議，討論如何強(qiáng)化邦聯(lián)的財(cái)政權(quán)和規(guī)制商業(yè)的權(quán)力。

雖然一開(kāi)始有八個(gè)州表示有興趣參加，但最后只有五個(gè)州的代表來(lái)到華盛頓發(fā)表告別演講的地方，出席了1786年9月11日至14日召開(kāi)的安納波利斯會(huì)議。這個(gè)不具有代表性的會(huì)議不可能通過(guò)任何實(shí)質(zhì)性的改革方案，它的主要作用在于凝聚精英共識(shí)，為制憲會(huì)議的召開(kāi)做好了準(zhǔn)備。這次會(huì)議通過(guò)了一項(xiàng)由漢密爾頓起草的報(bào)告，決定在次年春天在費(fèi)城召開(kāi)一次制憲會(huì)議，“以便使聯(lián)邦政府的憲法足以應(yīng)對(duì)國(guó)家的急迫需求”?！?2〕Francis D.Cogliano，Revolutionary America，1763 －1815:APolitical History，Routledge，2000，p.115.

由此可見(jiàn)，美國(guó)憲法是因應(yīng)國(guó)家的急切需求(尤其是還債需求)而誕生的，并不是為了給通過(guò)武力取得的政權(quán)披上合法性的外衣，因此，它一開(kāi)始便被認(rèn)真對(duì)待便是很好理解的了。這次會(huì)議的議題是如此緊迫和重要，以至于華盛頓都被說(shuō)服重新出山，代表弗吉尼亞參會(huì)。當(dāng)時(shí)在巴黎擔(dān)任公使的托馬斯·杰弗遜得知這次會(huì)議的情況后，在致邦聯(lián)駐英國(guó)公使約翰·亞當(dāng)斯的信中略帶嫉妒地寫(xiě)道:“這真是一場(chǎng)神人的集會(huì)”(an assembly of demigods)〔33〕Founders Online，National Archives，“From Thomas Jeffersonto JohnAdams，30August1787”，http://founders.archives.gov/documents/Jefferson/01－12－02－0075，accessed April15，2015.。雖然一開(kāi)始這55位來(lái)自12個(gè)殖民地的“神人”并不知道他們會(huì)制定出一部到21世紀(jì)仍然鮮活、有效的憲法，但他們知道自己要達(dá)到的具體目的是什么:“當(dāng)制憲會(huì)議的代表們聚集到費(fèi)城的時(shí)候，邦聯(lián)的弊病已經(jīng)被討論了十來(lái)年了。人們普遍認(rèn)為，國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)獲得規(guī)制商業(yè)的權(quán)力以及越過(guò)州政府直接收稅的權(quán)力?！薄?4〕MaxM.Edling，AHerculesin the Cradle:War，Money，andthe American State，1783 －1867，University of Chicago Press，2014，p.31.因此，“制憲會(huì)議”一開(kāi)始的日程上出現(xiàn)的不是如何書(shū)寫(xiě)一部憲法，而是若干棘手的具體問(wèn)題，其中包括:

(1)為聯(lián)邦政府提供獨(dú)立而可靠的收入來(lái)源，以確保其基本的開(kāi)支。

(2)為償還或回收戰(zhàn)爭(zhēng)期間所累積的公債籌集資金，以便使美國(guó)在未來(lái)仍可利用國(guó)內(nèi)外的信貸市場(chǎng)。

(3)找出有效的策略來(lái)回應(yīng)戰(zhàn)后繁榮所面臨的兩大經(jīng)濟(jì)威脅:美國(guó)市場(chǎng)上充斥的歐洲商品，以及英國(guó)港口、尤其是西印度群島上的英國(guó)港口對(duì)美國(guó)商船的封閉。

(4)落實(shí)《巴黎條約》的關(guān)鍵條款，包括保護(hù)英國(guó)債權(quán)人對(duì)戰(zhàn)前之債的求償權(quán)，以及歸還保皇派被沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)。

(5)確保對(duì)新取得的俄亥俄河以北國(guó)土的實(shí)際控制，并維系跨阿帕拉契山脈的拓殖者對(duì)國(guó)家的效忠，尤其是在西班牙于1784年封鎖密西西比河不許美國(guó)船只通航之后。〔35〕Sonia Mittal，JackN.Rakove，and BarryR.Weingast，“The Constitutional Choices of 1787and Their Consequences，”in Douglas Irwin and Richard Syllaeds.，F(xiàn)ounding Choices:American Economic Policy in the1790s，Universityof Chicago Press，2010，p.28.

對(duì)這些具體問(wèn)題的深入討論使與會(huì)者們形成了一個(gè)共識(shí):解決方案不可能在《邦聯(lián)條例》的框架內(nèi)找到。這樣，與會(huì)者們便開(kāi)始違反《邦聯(lián)條例》中關(guān)于修改這部憲法性文件的規(guī)定，同時(shí)也違反他們所得到的明確授權(quán)(即“提出修改《邦聯(lián)條例》的建議，并將討論通過(guò)的修改意見(jiàn)向邦聯(lián)議會(huì)和各州立法機(jī)構(gòu)報(bào)告”)，而開(kāi)始起草一部新憲法。因此可以說(shuō)，制憲會(huì)議是以違憲的方式打破了舊的憲法秩序，而確立了新的憲法秩序。〔36〕See Max Edling，ARevo lutionin Favorof Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，Oxford University Press，2003.它是一場(chǎng)由債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致的沒(méi)有硝煙的革命。正如《馬里蘭日?qǐng)?bào)》在1790年2月3日刊登的一篇評(píng)論漢密爾頓的“籌款建議”的讀者來(lái)信所說(shuō):“我們的公債狀況以及它所帶來(lái)的尷尬是給我們帶來(lái)這部《憲法》的那場(chǎng)革命的主要原因。”〔37〕Maryland Journal，and Baltimore Advertiser，F(xiàn)eb.12，1790.

《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》將國(guó)家財(cái)政的主導(dǎo)權(quán)(thepowerofpurse)交給了國(guó)會(huì)。直接相關(guān)的條款都集中在《憲法》第1條，這里羅列如下:

第1款第3項(xiàng)(以下簡(jiǎn)稱I.1.3，其他條款也同樣簡(jiǎn)稱):眾議員人數(shù)及直接稅稅額，應(yīng)按聯(lián)邦所轄各州的人口數(shù)目比例分配，此項(xiàng)人口數(shù)目的計(jì)算法，應(yīng)在全體自由人民——包括訂有契約的短期仆役，但不包括未被課稅的印第安人——數(shù)目之外，再加上所有其他人口之五分之三。實(shí)際人口調(diào)查，應(yīng)于合眾國(guó)國(guó)會(huì)第一次會(huì)議后三年內(nèi)舉行，并于其后每十年舉行一次，其調(diào)查方法另以法律規(guī)定之。眾議員的數(shù)目，不得超過(guò)每三萬(wàn)人口有眾議員一人，但每州至少應(yīng)有眾議員一人，在舉行人口調(diào)查以前，各州得按照下列數(shù)目選舉眾議員:新罕布什爾三人、馬薩諸塞八人、羅德島及普羅維登斯墾殖區(qū)一人、康涅狄格五人、紐約州六人、新澤西四人、賓夕法尼亞八人、特拉華一人、馬里蘭六人、弗吉尼亞十人、北卡羅來(lái)納五人、南卡羅來(lái)納五人、喬治亞三人。

第7款第1項(xiàng):一切征稅議案均應(yīng)在眾議院創(chuàng)制(originate)，但參議院得以處理其他議案的方式，提出修改議案或表示贊同。

第8款:國(guó)會(huì)有權(quán):(1)賦課并征收直接稅、間接稅、關(guān)稅與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品稅，以償付國(guó)債和規(guī)劃合眾國(guó)共同防務(wù)與公共福利，但所征各種稅收、關(guān)稅與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品稅應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一;(2)以合眾國(guó)之信用借款;……(18)制定為執(zhí)行上述各項(xiàng)權(quán)力和由本憲法授予合眾國(guó)政府或其任何部門(mén)或官員的一切其他權(quán)力所必要而適當(dāng)?shù)母黜?xiàng)法律。

第9款:……(7)除根據(jù)法律規(guī)定的撥款外，不得從國(guó)庫(kù)提取款項(xiàng)。一切公款收支的定期報(bào)告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布。

四、基于憲法文本的憲法行動(dòng)與互動(dòng)

憲法文本要真正成為一個(gè)國(guó)家公共生活的基本準(zhǔn)則，需要政治行動(dòng)者，尤其是政治領(lǐng)袖真正用憲法來(lái)指引自己的行動(dòng)，尤其是當(dāng)這樣做對(duì)自己來(lái)說(shuō)并不便利的時(shí)候。蓋樂(lè)庭在1799年曾經(jīng)對(duì)眾議院議員們說(shuō):“(美國(guó)人的)自由僅僅受一卷紙(aparchment)——也就是一堆文字——的保護(hù)。”〔38〕Annalsofthe Congress of the United States，editedby Joseph Gales and William Seaton，1834ff.9Annals3002(February25，1799).在憲法文本落到紙上那一刻，它的意義還處在有無(wú)之際、明滅之間。只有當(dāng)人們真正把它當(dāng)真的時(shí)候，它才成了真。

在《聯(lián)邦黨人文集》第四十五篇中，麥迪遜說(shuō)道:“如果正確而公平地把新憲法加以研究，就可看出它所提出的改變主要不是給聯(lián)邦增添新權(quán)力，而是激活其原有的權(quán)力?！薄?9〕［美］漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，第239頁(yè)。這雖然是勸說(shuō)人們接受一部新憲法的修辭，但的確包含著一定的真理。邦聯(lián)議會(huì)享有后來(lái)的美國(guó)國(guó)會(huì)所享有的許多權(quán)力，只是它沒(méi)有機(jī)制和手段去落實(shí)自己的權(quán)力。那么，邦聯(lián)國(guó)會(huì)本身便具有的財(cái)政權(quán)，是如何在新的聯(lián)邦中被激活的呢?

(一)代表性與納稅義務(wù)

I.1.3是整個(gè)財(cái)政憲法的邏輯起點(diǎn):無(wú)代表，不納稅。這個(gè)條文把代表人數(shù)與納稅人口數(shù)關(guān)聯(lián)到一起，其中也涉及最敏感的“自由人”與“其他人”(奴隸)的區(qū)別問(wèn)題。這個(gè)南北妥協(xié)的產(chǎn)物最終在奴隸是人還是財(cái)產(chǎn)之間作出了折中:他們是五分之三的人?！?0〕關(guān)于“五分之三妥協(xié)”的形成過(guò)程，請(qǐng)參閱王希:《原則與妥協(xié):美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第90－97頁(yè)。關(guān)于“五分之三條款”與美國(guó)建國(guó)初期奴隸問(wèn)題之間的關(guān)系，請(qǐng)參閱George William VanCleve，ASlaveholders’Union:Slavery，Politics，andthe Constitutionin the Early American Republic，The University of Chicago Press，2010，尤其是其中的第三章?！拔宸种龡l款”最終被第十四修正案所廢除，但代表性與征稅權(quán)之間的因果關(guān)系卻一直是美國(guó)憲法的重要原則。這項(xiàng)原則與奴隸制綁定在一起出現(xiàn)在美國(guó)憲法中，很好地展示了憲法是如何深深地鑲嵌在它的時(shí)代之中?！?1〕關(guān)于奴隸制與美國(guó)財(cái)政憲法之間復(fù)雜關(guān)系的歷史演進(jìn)，請(qǐng)參閱:RobinL.Einhorn，American Taxation，American Slavery，Universityof Chicago Press，2008。其中所蘊(yùn)涵的進(jìn)步和變革力量，要靠后來(lái)者在新時(shí)勢(shì)的支持下將其激發(fā)出來(lái)。

實(shí)際上，為國(guó)家財(cái)政籌集資金的方式除了征稅外，還有借債和印鈔。征稅最容易引起公眾的反應(yīng)，也最容易受到監(jiān)督。而借債和印鈔對(duì)公眾造成的影響更為隱蔽，更不容易引起注意。但實(shí)際上大量印鈔是通過(guò)導(dǎo)致貨幣貶值而向全體國(guó)民變相征稅，這種征稅對(duì)窮人造成的邊際損害遠(yuǎn)大于對(duì)富人的損害，嚴(yán)重違反了量能課稅的原則。而借債，尤其是借外債，相當(dāng)于把子孫后代的福祉做了抵押，讓他們?cè)跊](méi)有代言人、更沒(méi)機(jī)會(huì)親自參與的情況下被征了稅。在小布什就任美國(guó)總統(tǒng)期間，政府一方面通過(guò)減稅討好選民，另一方面又大量增加開(kāi)支，尤其是軍費(fèi)開(kāi)支，這些都是通過(guò)借債實(shí)現(xiàn)的。有學(xué)者認(rèn)為這嚴(yán)重違反了美國(guó)的不成文財(cái)政憲法，甚至導(dǎo)致了這個(gè)憲法傳統(tǒng)的崩潰?！?2〕Bill White，America’s Fiscal Constitution:Its Triumphand Collapse，Public Affairs，2014，Ch.17.不過(guò)，在我看來(lái)，這種借債強(qiáng)國(guó)、借債強(qiáng)兵的憲法傳統(tǒng)正是在美國(guó)建國(guó)初期由漢密爾頓主導(dǎo)形成的不成文憲法的一部分。只不過(guò)漢密爾頓認(rèn)為通過(guò)征稅來(lái)償還債務(wù)是必然的選擇，而布什政府一面減稅一面借債的做法表現(xiàn)出對(duì)未來(lái)的不負(fù)責(zé)任。由此可見(jiàn)，“無(wú)代表，不征稅”原則其實(shí)很難在復(fù)雜的現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)政府收支的有效制約，尤其無(wú)法防止政府通過(guò)現(xiàn)代金融工具和金融市場(chǎng)來(lái)變相征稅和轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。

(二)“創(chuàng)制條款”及其憲法意義之展開(kāi)

I.7.1被稱為“創(chuàng)制條款”，因?yàn)樗褎?chuàng)制稅收法案的權(quán)力交由眾議院獨(dú)享。這不僅排除了行政部門(mén)頒布規(guī)章來(lái)征稅的權(quán)力，也排除了參議院在征稅方面的“創(chuàng)制權(quán)”。由此導(dǎo)致的一個(gè)可能爭(zhēng)議是:參議院所提出的修改法案在何種程度上可以被認(rèn)為是修改而不是創(chuàng)制。這類爭(zhēng)議的確在后來(lái)導(dǎo)致了憲法訴訟，并由最高法院通過(guò)解釋?xiě)椃ńo出了答案。這些答案在一定時(shí)期靠“遵循先例”的普通法原則穩(wěn)定了憲法關(guān)系，但到了另一段時(shí)期，當(dāng)它們不再符合美國(guó)社會(huì)的精英共識(shí)之后，又會(huì)靠最高法院“創(chuàng)制先例”的權(quán)力而得到更新。然而，在建國(guó)之初，美國(guó)國(guó)父?jìng)円紤]的還不是這種精微細(xì)致的憲法解釋問(wèn)題，而是如何激活聯(lián)邦政府的財(cái)政能力，使聯(lián)邦政府不必像邦聯(lián)時(shí)代的議會(huì)那樣仰賴各州的供給。

由眾議院而不是參議院來(lái)創(chuàng)制征稅法案的政治智慧在于，這樣可以弱化各州代言人在其中所起的作用。眾議員更像是直接對(duì)選民負(fù)責(zé)的個(gè)人，而不是各州的代表。但這種利益背景的弱化卻可能導(dǎo)致行為動(dòng)力的缺乏，畢竟選民像是臨時(shí)聚集起來(lái)的“烏合之眾”，只會(huì)在一定時(shí)間間隔之后以選票來(lái)評(píng)價(jià)代表的工作，卻不能為代表的工作提供持續(xù)的刺激和動(dòng)力。這時(shí)，政黨政治和財(cái)政部長(zhǎng)的作用便凸顯出來(lái)了。由財(cái)政部長(zhǎng)向眾議員提交報(bào)告，指出國(guó)家需要?jiǎng)佑秘?cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)加以支持的事項(xiàng)，并詳細(xì)論證其公共利益價(jià)值與合憲性，這個(gè)憲法慣例始自漢密爾頓。

麥迪遜把漢密爾頓所代表的聯(lián)邦黨人稱為“財(cái)政黨”(Fiscal Party)。〔43〕From James Madison to Thomas Jefferson，31 March1794，見(jiàn)美國(guó)制憲元?jiǎng)孜墨I(xiàn)庫(kù):http://founders.archives.gov/documents/Madison/01－15－02－0195，2015年4月8日訪問(wèn)。有學(xué)者指出了英國(guó)首相威廉·皮特的財(cái)政政策對(duì)漢密爾頓的影響，包括英格蘭銀行的運(yùn)作方式和財(cái)政大臣(Chancellor of Exchequer)的權(quán)力?！?4〕Lawrence S.Kaplan，Alexander Hamilton:Ambivalent Anglophile，Scholarly Resources Inc.，2002，pp.89 －90.在首相職位被正式納入英國(guó)憲制之前，財(cái)政大臣就是英國(guó)實(shí)際上的首相，而財(cái)權(quán)顯然是英國(guó)行政權(quán)的基礎(chǔ)。英國(guó)18世紀(jì)之前的傳統(tǒng)憲制強(qiáng)調(diào)“君主的財(cái)政動(dòng)議權(quán)”(financial initiative of the Crown))，也就是說(shuō)，只有君主及其大臣們可以提出征稅或開(kāi)支動(dòng)議，而議會(huì)只負(fù)責(zé)審議和通過(guò)(也包括不通過(guò))?！?5〕Erskine May，Treatiseon the Law，Privileges，Proceedings and Usages of Parliament，21stedition，C.J.Boulton，But ter worths，1989，pp.691－2.對(duì)于財(cái)政大臣在英國(guó)不成文憲法中的地位和功能，有學(xué)者做過(guò)精煉的概括:〔46〕George Bowyer，The English Constitution: APopular Commentary on the Constitutional Lawof England，James Burns，1841，pp.90 －91.

從諾曼征服開(kāi)始，財(cái)政大臣就成為公帑的主要保管者。他不僅負(fù)責(zé)安全保管和妥善調(diào)撥財(cái)政收入，還對(duì)若干政府崗位進(jìn)行直接和斷然的控制，其中包括:財(cái)務(wù)大臣(Lord High Treausurer)、財(cái)務(wù)委員(當(dāng)相關(guān)職能由委員會(huì)負(fù)責(zé)的時(shí)候)以及政府行政部門(mén)(executive government)。這種控制的一般原則是分權(quán)，即區(qū)分公帑的保管(custody)或監(jiān)護(hù)(guardianship)權(quán)與支出權(quán)。財(cái)政大臣的專享職能是接收財(cái)政收入;而財(cái)務(wù)部的職能是使用財(cái)政收入，或者把收入分撥給政府的各個(gè)職能部門(mén)。

如果把漢密爾頓就任財(cái)政部長(zhǎng)后的行事風(fēng)格與英國(guó)財(cái)政大臣的憲法定位做一對(duì)比，就不得不承認(rèn)，他的確試圖將自己塑造成美國(guó)的“財(cái)政大臣”，在政府財(cái)權(quán)的塑造和行使方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而讓國(guó)會(huì)來(lái)配合他的財(cái)政規(guī)劃。只不過(guò)，美國(guó)有一部成文憲法，而這部憲法將聯(lián)邦財(cái)政的主導(dǎo)權(quán)交給了眾議院。漢密爾頓的政治野心后來(lái)被蓋樂(lè)庭糾偏，重回了國(guó)會(huì)主導(dǎo)的軌道。但糾偏后行政部門(mén)的動(dòng)議權(quán)(而非主導(dǎo)權(quán))并未被取消，而是成了美國(guó)不成文憲法的一部分。

根據(jù)憲法組建的第一屆國(guó)會(huì)在1789年便組建了一個(gè)“財(cái)政規(guī)劃委員會(huì)”來(lái)審議聯(lián)邦政府籌款的“方法和手段”，但這個(gè)專門(mén)委員會(huì)在漢密爾頓就任財(cái)政部長(zhǎng)后就在他的壓力下取消了。〔47〕Patrick J.Furlong，“The Origins of the House Committee of Waysand Means”，25(4)The William and Mary Quarterly587，587(Oct.，1968).這個(gè)委員會(huì)的名稱時(shí)常被翻譯為“籌款委員會(huì)”，但鑒于它的主要功能是討論籌款的方法，我傾向于把它翻譯為“財(cái)政規(guī)劃委員會(huì)”。漢密爾頓的強(qiáng)勢(shì)地位使他的籌款方案在眾議院輕松獲得通過(guò)。有學(xué)者指出:“當(dāng)國(guó)會(huì)討論他野心勃勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案時(shí)，漢密爾頓充分利用了他的信息優(yōu)勢(shì)。”〔48〕Eric Schickler，“The Development of the Congressional Committee System，”in Eric Schickler and FrancesE.Leeeds.，The Oxford Handbook of the American Congress，Reprintedition，Oxford University Press，2013，pp.712 －737，714.直到1794年，即漢密爾頓離任的前一年，蓋樂(lè)庭通過(guò)自己的努力說(shuō)服眾議院恢復(fù)了這個(gè)委員會(huì)，搭建了國(guó)會(huì)與政府行政部門(mén)之間的溝通橋梁。過(guò)去很多人認(rèn)為這個(gè)委員會(huì)主要是用來(lái)限制漢密爾頓的權(quán)力的。但該委員會(huì)的第一任主席是資深聯(lián)邦黨人威廉·史密斯，委員會(huì)的十四位成員中有九位聯(lián)邦黨人和五位共和黨人?！?9〕Patrick J.Furlong，“The Origins of the House Committee of Waysand Means”，25(4)The William and Mary Quarterly587(Oct.，1968).不過(guò)，隨著它變成常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府財(cái)權(quán)的監(jiān)督力度也越來(lái)越強(qiáng)，這些都發(fā)生在漢密爾頓卸任之后。漢密爾頓促生的財(cái)政部動(dòng)議機(jī)制和蓋樂(lè)庭催生的眾議院財(cái)政審議和專業(yè)化法案起草機(jī)制此后成了美國(guó)不成文財(cái)政憲法中的重要成分。

“漢密爾頓方案”得到實(shí)現(xiàn)是漢密爾頓運(yùn)用政治技巧達(dá)致政治妥協(xié)的結(jié)果。莫頓·凱勒教授很簡(jiǎn)明地概括了這個(gè)過(guò)程:“漢密爾頓的財(cái)政計(jì)劃通過(guò)一場(chǎng)很接地氣的政治交易得到落實(shí)，這一交易與制憲會(huì)議本身所體現(xiàn)的接地氣的妥協(xié)并無(wú)二致。在1790年的一次傳奇性的晚宴上，漢密爾頓同意杰弗遜和麥迪遜把新首都的地址選定在波多馬克河畔某處，而麥迪遜則同意確保漢密爾頓的財(cái)政方案贏得國(guó)會(huì)同意?！薄?0〕Morton Keller，America’s Three Regimes:ANew Political History，Oxford University Press，2007，p.50.那么，漢密爾頓方案究竟是什么呢?這就涉及另一項(xiàng)重要的憲法條款。

(三)“權(quán)力來(lái)自于負(fù)債”

制憲會(huì)議只是要求新成立的聯(lián)邦政府接手邦聯(lián)議會(huì)的國(guó)債，但并沒(méi)有讓聯(lián)邦接手各州承擔(dān)的“革命債”?！稇椃ā返?條規(guī)定:“合眾國(guó)政府于本憲法被批準(zhǔn)之前所積欠之債務(wù)及所簽訂之條約，于本憲法通過(guò)后，具有和在邦聯(lián)政府時(shí)同等的效力?！边@個(gè)條文的字面含義似乎并不支持聯(lián)邦政府承攬各州債務(wù)。但此后的發(fā)展表明，聯(lián)邦承攬各州債務(wù)(Federal Assumption of State Debts)是美國(guó)聯(lián)邦政府強(qiáng)化自身財(cái)權(quán)，也因此使自身變得強(qiáng)大的關(guān)鍵所在。〔51〕MaxM.Edling，ARevolutionin Favor of Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，Oxford University Press，2003.

實(shí)際上，盡管《邦聯(lián)條例》所確立的憲制框架使得邦聯(lián)議會(huì)在財(cái)政汲取方面變得十分無(wú)能，根本無(wú)法償還邦聯(lián)債務(wù)，但它卻給各州分別償還債務(wù)，從而為消解邦聯(lián)的償債需求提供了機(jī)會(huì)。如果這種機(jī)會(huì)變成了現(xiàn)實(shí)，邦聯(lián)就沒(méi)有任何理由要求享有財(cái)政權(quán)，甚至在革命后沒(méi)有任何理由繼續(xù)存在。這種可能性引起了莫里斯和漢密爾頓等“國(guó)家主義者”的高度警覺(jué)，他們一方面強(qiáng)調(diào)“革命債”應(yīng)當(dāng)由超越各州的“合眾國(guó)”來(lái)承擔(dān)，另一方面又訴苦說(shuō)“合眾國(guó)”沒(méi)有得到它為還債所必須享有的權(quán)力?！?2〕SeeE.James Ferguson，“The Nationalists of 1781 －1783 and the Economic Interpretation of the Constitution”，56(2)The Journal of A-merican History241(Sep.，1969).這種后來(lái)被證明為十分成功的政治修辭是漢密爾頓及其同道們的“建國(guó)技藝”。或者可以說(shuō)，債是把北美若干殖民地綁定成一個(gè)國(guó)家的紐帶。

在漢密爾頓于1789年9月就任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)之后不久，國(guó)會(huì)要求他起草一份關(guān)于如何確立“公共信用”的計(jì)劃，因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題“對(duì)于國(guó)家榮譽(yù)和繁榮而言至關(guān)重要”。漢密爾頓于次年一月中旬提交了這份后來(lái)被稱為“公共信用報(bào)告”的文件，這被認(rèn)為是美國(guó)財(cái)政史上最重要的官方文件。在其中，他提議由聯(lián)邦政府接手各州為爭(zhēng)取獨(dú)立和參與建國(guó)而欠下的債務(wù)。這個(gè)本來(lái)很有爭(zhēng)議的建議由于前面提到過(guò)的“首都選址—漢密爾頓方案”交易而得到眾議院支持，最終變成了《籌資法》(FundingAct)。這個(gè)法案的通過(guò)使得聯(lián)邦政府承擔(dān)的債務(wù)立刻增加了兩千萬(wàn)左右，達(dá)到七千五百多萬(wàn)美元?！?3〕Bill White，America’sFiscal Constitution:Its Triumphand Collapse，Public Affairs，2014，p.32.但它同時(shí)使聯(lián)邦政府爭(zhēng)取到非常大的財(cái)政權(quán)力?？梢哉f(shuō)，正是“漢密爾頓方案”激活了I.8.1這一憲法條款。在美國(guó)憲法史上，這種通過(guò)犧牲而獲得、通過(guò)放棄而擁有的事例非常多，包括馬歇爾大法官在“馬伯里訴麥迪遜案”中通過(guò)放棄一項(xiàng)司法管轄權(quán)而確立司法審查權(quán)的例子。這些例子都充分說(shuō)明，憲法發(fā)展是一種妥協(xié)的藝術(shù)。

聯(lián)邦承擔(dān)各州債務(wù)的舉措并沒(méi)有減少債的總量，但卻減少了人民的負(fù)擔(dān)。因?yàn)楦髦菟鞯闹苯佣愂且酝恋睾腿丝跒閷?duì)象的，聯(lián)邦稅則主要針對(duì)酒類等特殊商品消費(fèi)，〔54〕See Davis Rich Dewey，Early Financial Historyof the United States，12th Edition，Longmans Green ＆ Company，1934，ch.5.更符合量能計(jì)稅的原則?！痘I資法》通過(guò)后，美國(guó)各州立刻大幅度減少了直接稅，減稅幅度平均達(dá)85%以上，這使得原本十分頻繁的抗稅騷亂大量減少，社會(huì)穩(wěn)定得到增強(qiáng)?！?5〕MaxM.Edling，ARevolution in Favorof Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，Oxford University Press，2003，p.159.同時(shí)，漢密爾頓將國(guó)內(nèi)公債持有人的債權(quán)轉(zhuǎn)化成了長(zhǎng)期帶息國(guó)債，這種債券可以在證券市場(chǎng)上交易，這一方面激活了證券市場(chǎng)，培育出了最早一批金融機(jī)構(gòu)，另一方面也使一部分公債持有人得以致富。

有學(xué)者敏銳地指出:“債務(wù)國(guó)家化是中央集權(quán)化的關(guān)鍵步驟。只要還債的權(quán)責(zé)屬于國(guó)會(huì)，他就是國(guó)家整合的潛在紐帶。它導(dǎo)致了一種支持中央政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī);它的存在為聯(lián)邦稅提供了理由?！薄?6〕MaxM.Edling，ARevolution in Favorof Government:Origins of the U.S.Constitution and the Making of the American State，p.143.漢密爾頓本人則不僅認(rèn)為債務(wù)國(guó)家化有助于強(qiáng)化聯(lián)邦權(quán)力，還認(rèn)為這有助于培育公民的國(guó)家認(rèn)同和公心，是一種美德養(yǎng)成機(jī)制。他在致羅伯特·莫里斯的信中寫(xiě)道:“國(guó)家負(fù)債如果不是過(guò)分沉重的話對(duì)我們來(lái)說(shuō)是國(guó)家之福;它將會(huì)成為我們聯(lián)邦的強(qiáng)力黏合劑。它創(chuàng)造出一種必要性，使得聯(lián)邦政府可以征收較高但又不至于到壓榨程度的稅，這有助于國(guó)民的勤勉;由于我們遠(yuǎn)離歐洲也遠(yuǎn)離危險(xiǎn)，如果沒(méi)有這種壓力我們的國(guó)民便傾向于對(duì)他人吝嗇、對(duì)自己放縱。我們比歐洲任何國(guó)家的人都勞作得更少，而人民吃苦耐勞的習(xí)慣不僅對(duì)他們的健康和精神活力有益，而且有利于國(guó)家的福祉?！薄?7〕“Hamiltonto Morris，April30，1781，”in Harold C.Syretted.，The Papers of Alexander Hamilton，Vol.2，Columbia University Press，1961，p.635.這種對(duì)公心和美德的強(qiáng)調(diào)表明漢密爾頓是一位古典共和主義政治哲學(xué)的信奉者。

漢密爾頓抓住了“債”的古典含義:法鎖。它將債權(quán)人和債務(wù)人緊密地聯(lián)系起來(lái)。他向國(guó)會(huì)解釋道:對(duì)國(guó)內(nèi)公民發(fā)行的公債可以“將有錢人的利益與政府綁在一起，從而增強(qiáng)政府的穩(wěn)定性”。尤其是對(duì)于美國(guó)這個(gè)聯(lián)邦權(quán)力尚未鞏固、國(guó)民超越地方認(rèn)同的國(guó)家認(rèn)同還很微弱的國(guó)家，國(guó)家對(duì)公民負(fù)債可以使公民更加關(guān)心國(guó)家的未來(lái)。如果說(shuō)漢密爾頓所看到的債的“法鎖功能”還只是把國(guó)家和本國(guó)公民綁定在一起的話，他所確立的不成文憲法——“合理負(fù)債原則”——?jiǎng)t使美國(guó)慢慢同時(shí)成為世界第一超級(jí)大國(guó)和世界第一大債務(wù)國(guó)，美國(guó)已經(jīng)通過(guò)背負(fù)外債使得它的主要債權(quán)國(guó)都不希望看到它窮得還不起債。對(duì)這種情況，凱恩斯曾經(jīng)詼諧地說(shuō):“如果你欠銀行經(jīng)理1000英鎊，你的命運(yùn)就掌握在他手里;如果你欠銀行經(jīng)理100萬(wàn)英鎊，他的命運(yùn)就掌握在你手里?！薄?8〕“Whose Mercy?”，Time Magazine，F(xiàn)ebruary17，1947.而一位當(dāng)代人類學(xué)家也警告世人注意美國(guó)如何通過(guò)欠債來(lái)主宰世界?！?9〕David Graeber，Debt:The First5000Years，Penguin Books Limited，2012.欠債與富強(qiáng)之間的正相關(guān)關(guān)系，在漢密爾頓那里已經(jīng)闡述得十分清楚了。但如果政府欠債不是為了公共利益，而是為了中飽官員的私囊，則情況會(huì)截然不同，許多非洲和拉美國(guó)家的情況證明了這一點(diǎn)。

蓋樂(lè)庭在國(guó)家負(fù)債問(wèn)題上與漢密爾頓觀點(diǎn)不同。他更強(qiáng)調(diào)預(yù)算平衡、量入為出。他曾經(jīng)寫(xiě)道:“國(guó)家要償還債務(wù)的話，我只知道一種辦法:‘支出必須少于收入’。如果政府的支出大于收入，哪怕你有償債基金，哪怕你可以任意修改它的存量，哪怕你可以添加或抽取里面的錢，你的債務(wù)還是會(huì)增加而不是減少?！薄?0〕轉(zhuǎn)引自Chien Tseng Mai，The FiscalPolicies of Albert Gallatin，Columbia University，p.49.這種觀點(diǎn)與杰弗遜的觀點(diǎn)并無(wú)二致，但在印第安納收購(gòu)和1812年戰(zhàn)爭(zhēng)這樣涉及國(guó)家根本利益的問(wèn)題上，他還是主張要不惜借債來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家的緊急需求。就任財(cái)政部長(zhǎng)后，蓋樂(lè)庭一開(kāi)始似乎是貫徹了杰弗遜路線，采取了減稅、加快償還國(guó)債(他上任時(shí)美國(guó)仍背負(fù)著8200萬(wàn)左右的債務(wù))并維持預(yù)算盈余的措施。但情勢(shì)卻導(dǎo)致這種不開(kāi)源只截流的措施無(wú)法持續(xù)。首先是柏柏爾海盜(Barbary pirates)事件，活躍在今天的摩洛哥附近海域的海盜要求美國(guó)支付100萬(wàn)美元的年金，否則便打劫美國(guó)商船。實(shí)際上，柏柏爾海盜問(wèn)題是美國(guó)于1794年建立海軍的主要原因之一。隨著國(guó)基的穩(wěn)固，美國(guó)政府逐漸采取了“寧可支出百萬(wàn)軍費(fèi)，也不支付半毛贖金”的政策，拒絕繼續(xù)支付贖金。隨后的1801年第一次柏柏爾戰(zhàn)爭(zhēng)的確導(dǎo)致了數(shù)百萬(wàn)美元的軍費(fèi)支出。其次是“路易斯安娜收購(gòu)”(Louisiana Purchase)，這一“史上最大宗的不動(dòng)產(chǎn)交易”使美國(guó)國(guó)土面積瞬間擴(kuò)大一倍。這一交易對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)當(dāng)然是百年難遇的大機(jī)會(huì):拿破侖以每英畝4分錢的價(jià)格出售印第安納的土地，總價(jià)值僅1500萬(wàn)美元。但作為財(cái)政部長(zhǎng)的蓋樂(lè)庭需要在短期內(nèi)籌到這筆錢?！?1〕轉(zhuǎn)引自Chien Tseng Mai，The Fiscal Policies of Albert Gallatin，p.49.“路易斯安納購(gòu)買”是以債券的形式支付的，當(dāng)時(shí)被稱為“路易斯安納股票”，共計(jì)11，250，000美元，年利率6%。但拿破侖急需現(xiàn)金，所以法國(guó)又以每100元面值債券只賣78.5元的折扣價(jià)把這些債券賣給了一家荷蘭銀行及其英國(guó)合伙人巴林兄弟。荷蘭銀行把這些債券重組為更小面額的債券，然后以面值發(fā)售，大賺了一筆。對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，如果不發(fā)行這批長(zhǎng)期債券，就買不起路易斯安納。美國(guó)聯(lián)邦政府1802年的總預(yù)算才400萬(wàn)美元?！?2〕Bill White，America’s Fiscal Constitution:Its Triumph and Collapse，Public Affairs，2014，p.35.

經(jīng)過(guò)漢密爾頓打造和蓋樂(lè)庭調(diào)整后的美國(guó)“國(guó)債憲法”包含這樣兩項(xiàng)首要原則。其一，國(guó)家只為特定且有限的目的而借債，這些目的包括:維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一、擴(kuò)展領(lǐng)土和連接邊疆(包括道路、運(yùn)河、橋梁、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))、發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)、化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)?！?3〕Bill White，America’s Fiscal Constitution:Its Triumph and Collapse，pp.2 －3.其二，保持收支大體平衡，防止借東墻補(bǔ)西墻式滾雪球借債。設(shè)立專門(mén)的償債基金(sinking fund)，由國(guó)會(huì)安排固定撥款，專門(mén)用于還債。償債基金制度最早由漢密爾頓借鑒英國(guó)類似制度而提議，由國(guó)會(huì)于1792年5月8日通過(guò)立法建立?！?4〕Donald Stabile，The Origins of American Public Finance:Debates Over Money，Debt，and Taxesin the Constitutional Era，1776 － 1836，Greenwood Publishing Group，1998，p.115但漢密爾頓的行事風(fēng)格使償債基金的?？顚Ｓ靡?guī)則沒(méi)有得到嚴(yán)格遵循，比如，他創(chuàng)造性地運(yùn)用這筆基金化解了美國(guó)歷史上第一次“金融危機(jī)”。他的方法就是放出風(fēng)去讓投機(jī)者認(rèn)為聯(lián)邦政府將動(dòng)用償債基金回購(gòu)所有國(guó)債，但實(shí)際上讓紐約銀行等商業(yè)銀行大量購(gòu)進(jìn)國(guó)債，使得市場(chǎng)信心迅速恢復(fù)。這種在當(dāng)代金融市場(chǎng)十分常見(jiàn)的做法，在18世紀(jì)末是十分罕見(jiàn)的，而且冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)。如果失敗，聯(lián)邦政府將不得不收進(jìn)大量已經(jīng)貶值的債券，從而蒙受嚴(yán)重?fù)p失。〔65〕Richard Sylla，RobertE.Wright，and David J.Cowen，“Alexander Hamilton，Central Banker:Crisis Management During the U.S.Financial Panic of1792”，83(Special Issue01)Business History Review61(Spring2009).

為了使償債基金只為還債而存在，蓋樂(lè)庭改革了漢密爾頓的償債基金制度，強(qiáng)化了預(yù)算硬約束。在他的提議下，國(guó)會(huì)于1802年通過(guò)法案重組了償債基金，決定每年為其注入專項(xiàng)撥款730萬(wàn)元(路易斯安納購(gòu)買后增加到800萬(wàn)元)，同時(shí)規(guī)定這筆基金在任何情況下也不能挪作他用。如果說(shuō)漢密爾頓的償債基金計(jì)劃只是為償還國(guó)債利息做了安排，而本金的償還遙遙無(wú)期的話，蓋樂(lè)庭的安排使得大量債券整體失效，聯(lián)邦負(fù)債迅速減少。盡管有路易斯安納購(gòu)買這樣的巨額支出，到1812年，蓋樂(lè)庭仍使美國(guó)國(guó)債減少了3780萬(wàn)美元。

(四)國(guó)家信用(public credit)〔66〕“Public Credit”有公債的意思，但我在這里采用的是它的字面含義。整個(gè)國(guó)家的貨幣金融體系都以國(guó)家信用作為基礎(chǔ)，沒(méi)有國(guó)家信用，一國(guó)發(fā)行的紙幣便毫無(wú)價(jià)值。的建立

I.8.2授權(quán)國(guó)會(huì)以“合眾國(guó)的信用”做擔(dān)保來(lái)借款。但這個(gè)新國(guó)家首先要建立自己的信用。建立國(guó)家信用是憲法的主要功能之一。

殖民地時(shí)期美洲紙幣缺乏國(guó)家信用基礎(chǔ)，難以廣泛流通?！按箨憥拧钡睦Ь尘褪菄?guó)家信用缺失所造成的。當(dāng)時(shí)，人們更愿意接受的是以土地為擔(dān)保的票據(jù)。這些票據(jù)由地方性的“土地銀行”發(fā)行，難以跨洲流通?！?7〕E.J.Ferguson，The Power of the Purse:AHistoryof American Public Finance，1776 －1790，Universityof North Carolina Press，1961，p.5.國(guó)家信用體系和以此為基礎(chǔ)的金融市場(chǎng)的建立是漢密爾頓的首要貢獻(xiàn)。在他擔(dān)任財(cái)政部長(zhǎng)期間，美國(guó)在很短時(shí)間內(nèi)完成了現(xiàn)代金融體系的建立，盡管它起步比荷蘭和英國(guó)都要晚。〔68〕紐約大學(xué)金融史教授理查德·希拉認(rèn)為美國(guó)現(xiàn)代金融體系是在1790年至1792年這三年時(shí)間內(nèi)建成的，參見(jiàn)Richard Sylla，“Financial Foundations:Public Credit，the National Bankand Securities Market”，in Douglas Irwinand Richard Syllaeds.，F(xiàn)ounding Choices:American E-conomic Policy in the1790s，University of Chicago Press，2010，pp.59 －88。

漢密爾頓十幾歲就在商人那里當(dāng)學(xué)徒，負(fù)責(zé)管賬，他的這一經(jīng)歷對(duì)他后來(lái)的政治生涯有著深遠(yuǎn)的影響。他深知商業(yè)世界是圍繞著信用之軸而運(yùn)轉(zhuǎn)的，信用的基礎(chǔ)是信任，而信任是在長(zhǎng)期的互惠交往中形成的。在上文中提到過(guò)的《公共信用報(bào)告》中，漢密爾頓指出，由于美國(guó)為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)事務(wù)的不時(shí)之需，隨時(shí)需要向外國(guó)和本國(guó)國(guó)民借債，所以建立國(guó)家信用是當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，這份報(bào)告指出，為了共同的安全與福祉而負(fù)債可以增強(qiáng)國(guó)民的向心力和勤勉精神。他還認(rèn)為借債使政府可以扶植本土工商業(yè)的發(fā)展，而增加的國(guó)民財(cái)富又可以更多地貢獻(xiàn)于國(guó)庫(kù)，如此可以形成良性循環(huán)。同時(shí)，隨著國(guó)家信用的增強(qiáng)，國(guó)債債權(quán)在市場(chǎng)上必然增值，從而使人們更愿意購(gòu)買國(guó)債，這樣會(huì)形成另一個(gè)良性循環(huán)?！?9〕Alexander Hamilton，“Reporton Public Credit，January1790”，inU.S.Government，Reportsof The Secretary of Treasury of the United States，Washington:Printed by Blair and Rives，1837，pp.3 －29.

在“聯(lián)邦承攬各州債務(wù)”計(jì)劃落實(shí)的過(guò)程當(dāng)中，包括杰弗遜在內(nèi)的許多人都主要不應(yīng)當(dāng)按面值來(lái)兌現(xiàn)許多公債持有人所持有的債券，因?yàn)樗麄兪峭稒C(jī)客，他們用較低的價(jià)格從退伍老兵、老實(shí)的農(nóng)夫和手藝人那里買來(lái)了大陸會(huì)議和邦聯(lián)議會(huì)發(fā)給他們的代替薪酬和征收補(bǔ)償?shù)膫?。鼓?lì)這種投機(jī)行為會(huì)損害公民誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)的積極性。但漢密爾頓認(rèn)為這事關(guān)國(guó)家的信用和尊重契約的法治精神。〔70〕John Chester Miller，Alexander Hamilton and the Growth of the New Nation，Transaction Publishers，1964，pp.236 －237.

漢密爾頓的建議得到國(guó)會(huì)支持后，許多公債持有人因此大發(fā)橫財(cái)。但考慮到公債持有人人數(shù)眾多，這個(gè)措施實(shí)際上給許多人帶來(lái)了實(shí)惠，也極大增強(qiáng)了政府的公共信用，使得此后的美國(guó)國(guó)債發(fā)行一直十分順利，甚至多次出現(xiàn)搶購(gòu)的風(fēng)潮。

不僅如此，漢密爾頓還培育了美國(guó)證券市場(chǎng)，一手策劃和執(zhí)行了將國(guó)家的公共債務(wù)從責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)的行動(dòng)。當(dāng)漢密爾頓于1795年從美國(guó)第一任財(cái)政部部長(zhǎng)的職位上退下的時(shí)候，他為美國(guó)留下了現(xiàn)代財(cái)政體系所必需的六項(xiàng)制度要素:穩(wěn)健的公共財(cái)政和公債管理、穩(wěn)定的貨幣、有效的中央銀行、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的銀行系統(tǒng)、活躍的證券市場(chǎng)以及數(shù)量漸增的金融和非金融公司?！?1〕Richard Sylla，Robert E.Wright，and DavidJ.Cowen，“Alexander Hamilton，Central Banker:Crisis Manage men tduring the U.S.Financial Panic of 1792”，Business History Review83(Spring2009)，61－86，at62.

正是由于漢密爾頓所奠定的國(guó)家信用基礎(chǔ)，杰弗遜政府在為路易斯安納購(gòu)買籌集資金時(shí)得以用較低的利率借到債。蓋樂(lè)庭對(duì)償債基金的重組、強(qiáng)化和規(guī)范化進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)的“有債必還”形象。吊詭的是，這種在美國(guó)建國(guó)之初便得到確立的國(guó)家信用此后卻導(dǎo)致了美國(guó)政府的“欠債”習(xí)慣，它雖然很少拖欠到期債務(wù)，但債務(wù)總額還是越滾越大，以至于長(zhǎng)期占據(jù)全球第一債務(wù)國(guó)的位置。

(五)國(guó)家銀行與“必要而合適的法律”

一個(gè)健全的現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)離不開(kāi)中央銀行。漢密爾頓從英格蘭銀行的經(jīng)驗(yàn)中看到，如果說(shuō)財(cái)政收入是國(guó)家的血液，中央銀行就是使這些血液得以循環(huán)流通、滋養(yǎng)整個(gè)國(guó)家肌體的血管。1790年12月14日，他向眾議院遞交了“關(guān)于國(guó)家銀行的報(bào)告”。在其中，他向議員們解釋了中央銀行的必要性:國(guó)家銀行可以通過(guò)發(fā)行紙幣和兌現(xiàn)支票提高金銀的流通性和使用價(jià)值，這有助于國(guó)家的資本更有效率地流向生產(chǎn)性的領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)富;國(guó)家銀行紙幣的發(fā)行可以加快貨幣的流通，便利納稅和收稅;國(guó)家銀行還可以通過(guò)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供所需的資金來(lái)促進(jìn)制造業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些功能都是各州銀行無(wú)法提供的?！?2〕Harold Syrett，ed.，The Papersof Alexander Hamilton，Vol.8，Columbia University Press，1965，pp.218 －219.

漢密爾頓對(duì)央行功能的理解受到亞當(dāng)·斯密的影響，后者在1776年出版的《國(guó)富論》中寫(xiě)道:“英格蘭銀行不只是作為一家普通的銀行、而且是作為一部龐大的國(guó)家引擎而行動(dòng)。它的職能包括收稅、支付公債利息、發(fā)行政府的臨時(shí)票據(jù)以及為英國(guó)乃至有時(shí)為漢堡和荷蘭的銀行貼現(xiàn)票據(jù)。在履行各種職能的時(shí)候，它對(duì)公眾的義務(wù)有時(shí)迫使它過(guò)度發(fā)行紙幣，這并不是它的董事們的過(guò)錯(cuò)?！薄?3〕Adam Smith，The Wealthof Nations，Edwin Cannaned.，Random House，Modern Library Edition，1937，p.304.

美國(guó)憲法中沒(méi)有任何地方提到國(guó)家可以設(shè)立銀行。在漢密爾頓提出設(shè)立國(guó)家銀行的建議之后，這個(gè)建議先是在眾議院遭到麥迪遜的猛烈抨擊，艱難通過(guò)之后，華盛頓總統(tǒng)在考慮是否行使否決權(quán)的過(guò)程中征求國(guó)務(wù)卿杰弗遜、財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓和司法部長(zhǎng)愛(ài)德蒙·蘭道夫(Edmund Randolph)的憲法意見(jiàn)。這涉及對(duì)憲法I.8.18中“必要而適當(dāng)?shù)姆伞钡慕忉?。作為一個(gè)避免作出道德或政治判斷的法律人，第一個(gè)提交書(shū)面意見(jiàn)的蘭道夫并沒(méi)有討論設(shè)立國(guó)家銀行的好處或壞處，而是純粹從憲法文義出發(fā)，討論了支持和反對(duì)設(shè)立國(guó)家銀行的各種解釋方案，指出反對(duì)意見(jiàn)可能更符合憲法。〔74〕Edmund Randolph，“Letterto Washington(February12，1791)，”in Dellinger and Powel，l“The Constitutionality of the BankBill:The Attorney General’sFirst Constitutional Law Opinions”，44 DukeLaw Journal110，122 －130(1994).杰弗遜主要從設(shè)立國(guó)家銀行對(duì)“各州古老而基本的法律”的破壞出發(fā)來(lái)反對(duì)之。他寫(xiě)道:“我認(rèn)為憲法的基礎(chǔ)在于:‘本憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給人民行使之?！灰绯鰬椃▽ｉT(mén)為國(guó)會(huì)權(quán)力設(shè)置的邊界一步，就會(huì)使國(guó)會(huì)獲得無(wú)邊無(wú)界的權(quán)力，這種權(quán)力不再可能受到限定?！薄?5〕Thomas Jefferson，“Opinionon the Constitutionality of the Billfor Establish ing a National Bank(February15，1791)”，inH.Jefferson Powell，Languages of Power:ASource Bookof Early American Constitutional History，Carolina Academic Press，1991，pp.41 －43.漢密爾頓最后提交意見(jiàn)，但他的意見(jiàn)是最長(zhǎng)、最詳細(xì)的。這份意見(jiàn)書(shū)中貫穿著漢密爾頓的一貫思想:一方面要求聯(lián)邦政府來(lái)照管公共利益，引導(dǎo)國(guó)家的發(fā)展方向;另一方面又不信任它，想方設(shè)法用各種條條框框來(lái)束縛它的手腳，這是十分愚蠢的。我們要么不要政府，要么就要一個(gè)有效的政府?！?6〕Harvey Flaumenhaft，The Effective Republic:Administrati on and Constitution in the Thought of Alexander Hamilton，Duke University Press，1992，p.41.他寫(xiě)道:“包含在一部憲法中的權(quán)力，尤其是那些事關(guān)一國(guó)事務(wù)之一般行政管理的那些權(quán)力，諸如涉及財(cái)政金融、貿(mào)易、國(guó)防等等的權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄挿旱慕忉?，以促進(jìn)公共福祉……國(guó)家的緊急需求得到滿足、國(guó)民的不便得到緩解、國(guó)家的繁榮富強(qiáng)得到促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段是如此復(fù)雜多樣，以至于［政府］在選擇和適用這些手段時(shí)必然需要享有很大的自由裁量權(quán)。”〔77〕Alexander Hamilton，“Opiniononthe Constitutionality of an Actto Establisha Bank(February23，1791)”，in HaroldC.Syretted.，Papersof Alexander Hamilton，Vol.8，Columbia University Press，1965，p.63.他認(rèn)為解釋?xiě)椃☉?yīng)當(dāng)著眼于憲法的整體結(jié)構(gòu)和目的，而不是像杰弗遜那樣把一個(gè)條文(第十修正案)視為關(guān)鍵或基礎(chǔ)。在他看來(lái)，作為一個(gè)整體的美國(guó)憲法體現(xiàn)了對(duì)政府在促進(jìn)公共福祉方面之能力的信任。華盛頓最終采納了漢密爾頓的意見(jiàn)，簽署了設(shè)立第一美國(guó)銀行的法律。

1819年，馬歇爾大法官在麥卡洛案的判詞中寫(xiě)道:“現(xiàn)在導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議的這種權(quán)力曾經(jīng)被根據(jù)現(xiàn)行憲法而選舉產(chǎn)生的第一屆國(guó)會(huì)行使過(guò)。創(chuàng)設(shè)美國(guó)銀行的法案不是從一個(gè)毫無(wú)防備的國(guó)會(huì)那里偷來(lái)的，也不是悄悄通過(guò)的。其中的原則得到了充分的理解，并且得到了基于同等熱情和能力的反對(duì)。先是在公平而且公開(kāi)的國(guó)會(huì)討論中、而后在總統(tǒng)內(nèi)閣中遭遇前所未有的鍥而不舍的天才的抵制，支持它的論證最終說(shuō)服了本國(guó)可以引以為傲的那些純粹而明智的心靈，它最終變成了法律?！薄?8〕M’Cullochv.Maryland，17U.S.(4Wheat.)316，401 －2(1819).在這里，1791年的憲法討論得到了重申和尊重。

(六)撥款法定與度支問(wèn)責(zé)

這是蓋樂(lè)庭作出主要貢獻(xiàn)的領(lǐng)域。早在1793年，蓋樂(lè)庭剛剛進(jìn)入美國(guó)政壇，作為代表賓夕法尼亞州的參議員進(jìn)入國(guó)會(huì)之時(shí)，他就向漢密爾頓提出了向國(guó)會(huì)報(bào)告過(guò)去幾年財(cái)政收支細(xì)目的要求。漢密爾頓以人手不夠、本人工作超負(fù)荷為由拒絕配合。而此時(shí)同樣來(lái)自賓州的另一位參議員、漢密爾頓的老朋友羅伯特·莫里斯提出了剝奪蓋樂(lè)庭參議員資格的動(dòng)議。因?yàn)樗@得美國(guó)公民權(quán)未滿9年，不符合憲法第1條第3款對(duì)參議員任職資格的要求。比如，1801年，蓋樂(lè)庭說(shuō)服國(guó)會(huì)通過(guò)了一部法律，要求財(cái)政部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)提交年度報(bào)告，而過(guò)去漢密爾頓和他的接任者沃爾科特都是在國(guó)會(huì)提出要求時(shí)才會(huì)提交報(bào)告。這實(shí)際上“有效地迫使了國(guó)會(huì)去監(jiān)督國(guó)家的財(cái)政部長(zhǎng)”。〔79〕MaxM.Edling，AHercules in the Cradle:War，Money，and the American State，1783 －1867，University of Chicago Press，2014，p.98.蓋樂(lè)庭在擔(dān)任議員期間完成了許多諸如此類的制度建設(shè)。如果說(shuō)漢密爾頓的主要貢獻(xiàn)在于建構(gòu)出了有效的財(cái)政權(quán)，蓋樂(lè)庭則實(shí)現(xiàn)了對(duì)這種權(quán)力的規(guī)訓(xùn)。

五、結(jié)語(yǔ)

憲法的功能一方面是建構(gòu)合法的政治權(quán)力，另一方面是馴服這種權(quán)力，使它接受規(guī)則的約束并服務(wù)于公共利益而不是政府官員的私人利益。在美國(guó)財(cái)政憲法奠基的過(guò)程中，這兩種功能的歷史形成機(jī)制都得到了很清楚的展現(xiàn)。聯(lián)邦黨人秉持其“國(guó)家主義”的理念，在建構(gòu)國(guó)家的財(cái)政能力方面發(fā)揮了主要作用。而共和黨人基于其對(duì)各州權(quán)力、地方自治和個(gè)人自由的信念，打造了對(duì)已經(jīng)形成的國(guó)家財(cái)政能力的憲法約束機(jī)制。這兩股政治勢(shì)力的力量均衡和出場(chǎng)順序是美國(guó)的幸運(yùn)所在。如果共和黨人在制憲會(huì)議上占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其是如果杰弗遜的長(zhǎng)期盟友在制憲過(guò)程中不是和漢密爾頓結(jié)盟而是站在杰弗遜一邊，〔80〕對(duì)于麥迪遜在制憲和建國(guó)中的中間人和“橋梁”作用，這部最近的著作給予了很好的描述和分析，請(qǐng)參閱DavidO.Stewart，Madison’s Gift:Five Partnerships That Built America，Simonand Schuster，2015。該書(shū)認(rèn)為，把個(gè)性、利益和政治理念迥異的美國(guó)建國(guó)元?jiǎng)讉冞B接成“美國(guó)合伙人”進(jìn)而完成建國(guó)偉業(yè)的，正是個(gè)性低調(diào)、把個(gè)人野心放在友情和榮譽(yù)之下的麥迪遜。美國(guó)憲法就不會(huì)是如今這個(gè)樣子。

兩種憲制因素登場(chǎng)的時(shí)間順序也很重要。如果共和黨人在建國(guó)之初就掌握了政權(quán)，美國(guó)的聯(lián)邦權(quán)力也不會(huì)像如今這么強(qiáng)大。漢密爾頓和蓋樂(lè)庭在財(cái)政憲法奠基過(guò)程所起的作用是互補(bǔ)和相互糾偏式的。漢密爾頓深受英國(guó)憲制的影響，試圖將聯(lián)邦政府打造成美國(guó)國(guó)家利益的總信托人，而將自己的財(cái)政部塑造成英國(guó)財(cái)政大臣式的總管家。他對(duì)“人民”能力的不信任是公開(kāi)的。是他和其他國(guó)家主義者激活了美國(guó)聯(lián)邦政府的造血功能，即財(cái)政汲取能力，使它成為一個(gè)有效的政府。但如果沒(méi)有蓋樂(lè)庭所代表的共和黨力量的制約，美國(guó)便可能變成一個(gè)行政和司法兩權(quán)獨(dú)大的英式法治行政國(guó)。蓋樂(lè)庭對(duì)國(guó)會(huì)創(chuàng)制權(quán)和監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)調(diào)以及相關(guān)的制度建設(shè)使得美國(guó)三權(quán)鼎立的憲制模式得到強(qiáng)化和鞏固。

法律人很容易陷入制度中心主義的陷阱，認(rèn)為制度到位了，問(wèn)題就解決了。但歷史研究可以幫我們看到，無(wú)論有多好的制度，缺乏合適的人去執(zhí)行它，也只是一套空文。美國(guó)財(cái)政憲法的誕生固然離不開(kāi)1787年制定的憲法，但如果沒(méi)有漢密爾頓和蓋樂(lè)庭等關(guān)鍵人物的貢獻(xiàn)，它便不會(huì)變成今天仍然影響美國(guó)政治生活的活的制度。漢密爾頓和蓋樂(lè)庭的共同特點(diǎn)是他們?cè)谑玛P(guān)國(guó)家利益的大事上都能超越私人和黨派利益，尋求不同利益訴求之間的最大公約數(shù)。比如，漢密爾頓看到了聯(lián)邦黨人約翰·亞當(dāng)斯和阿倫·布爾因私廢公的傾向，先是不支持亞當(dāng)斯連任，導(dǎo)致他在1800年大選中落敗。隨后又在布爾與杰弗遜在選舉人團(tuán)投票中僵持不下的時(shí)候，幫助他的政敵杰弗遜擊敗了布爾。他本人后來(lái)也在與布爾的決斗中受傷身亡。蓋樂(lè)庭也在自己的任期內(nèi)超越黨派意識(shí)形態(tài)，延續(xù)了漢密爾頓的制度遺產(chǎn)。蕭規(guī)曹隨，遂成慣例。如果每一代政治家都推翻前人筑起的制度框架而重新來(lái)過(guò)，不成文憲法便無(wú)法形成。

當(dāng)然，美國(guó)財(cái)政憲制在18世紀(jì)末和19世紀(jì)初這段時(shí)期只是有了一個(gè)基礎(chǔ)和框架，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容有賴此后不斷的填充和改善。比如，現(xiàn)代財(cái)政憲制中非常重要的公職人員工資制度，直到19世紀(jì)中后期才開(kāi)始形成。此前政府更像是一個(gè)公司，政府官員與公共服務(wù)使用者之間的關(guān)系更像是生意人和顧客之間的關(guān)系，收取“辦事費(fèi)”和拿“回扣”不是法律禁止的腐敗行為，而是普通法所認(rèn)可的合法行為?！?1〕關(guān)于美國(guó)公務(wù)員薪酬來(lái)源從“收取服務(wù)費(fèi)”到“工資化”的制度變遷歷程，請(qǐng)參閱Nicholas R.Parrillo，Against the Profit Motive:The Salary Revoluti on in American Government，1780 －1940，Yale University Press，2013。直到1883年“潘德?tīng)栴D法案”的通過(guò)，才使公務(wù)員的錄用、薪酬和職業(yè)保障走上了法治軌道。〔82〕“Pendelton Act”，Ch.27，22Stat.403(1883)(1978 年修訂)。另一個(gè)例子是政府利用發(fā)行貨幣(money creation)和公債來(lái)變項(xiàng)征稅的做法始自漢密爾頓，但隨著經(jīng)濟(jì)的日益復(fù)雜化，這些舉措的后果為公眾所知曉的周期越來(lái)越長(zhǎng)，因而很容易逃過(guò)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督。在1979年初，有三十個(gè)州的立法機(jī)構(gòu)通過(guò)了一項(xiàng)決議，要求召開(kāi)制憲會(huì)議來(lái)起草一部憲法修正案，要求政府維持預(yù)算均衡，控制通貨膨脹。此后三十來(lái)位參議員也表示支持這樣一部憲法修正案。但召開(kāi)制憲會(huì)議的提議因?yàn)樾枰嗾涡袆?dòng)者的協(xié)調(diào)行動(dòng)而未能落實(shí)。盡管如此，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)引起相當(dāng)多的美國(guó)人的重視，相應(yīng)的制度變遷也在慢慢發(fā)生。〔83〕James M.Buchan an and Geoffrey Brennan，The Powerto Tax:Analytic Foundations of a Fiscal Constitution，Cambridge University Press，1980.

憲政的兩個(gè)維度“權(quán)力”和“權(quán)利”有其發(fā)展的次第。憲政首先關(guān)系到國(guó)家權(quán)力的確立與穩(wěn)固，這是憲法的詞源學(xué)意義“建構(gòu)”之所在。只有當(dāng)國(guó)基穩(wěn)固、國(guó)內(nèi)秩序形成之后，才談得上如何去馴服政府權(quán)力，使之服務(wù)于公共福祉，拓展公民權(quán)利的范圍與保護(hù)力度。從美國(guó)的建國(guó)與立憲史來(lái)看，美國(guó)革命“畢竟是若干松散結(jié)合的政治體為尋求擺脫帝國(guó)中央權(quán)力的約束而展開(kāi)的活動(dòng)。給定這個(gè)背景，如下事實(shí)便不足為奇了:19世紀(jì)圍繞內(nèi)部改進(jìn)、金融、貨幣、關(guān)稅、公地以及最終的分離和奴隸制而展開(kāi)的沖突主要是以國(guó)家與各州的憲法權(quán)力為語(yǔ)法來(lái)界定和爭(zhēng)奪的”。只有當(dāng)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)最終解決了奴隸制問(wèn)題、統(tǒng)一了全國(guó)法律和政治秩序之后，權(quán)利話語(yǔ)才日漸重要起來(lái)，權(quán)力與權(quán)利之間的博弈才日漸主導(dǎo)了美國(guó)人的公共生活?！?4〕Morton Keller，“Powers and Rights:Two Centuries of American Constitutionalism”，74(3)The Journalof American History675，676(Dec.，1987).

憲法的含義需要被行動(dòng)激發(fā)出來(lái)，而不僅僅是解釋出來(lái)。行動(dòng)激發(fā)出來(lái)的憲法，如果得到其他政治行動(dòng)者的肯定或默認(rèn)，或者至少其效果沒(méi)有被相反的憲法行動(dòng)所抵消，便會(huì)積淀成不成文憲法。穩(wěn)定的不成文憲法往往是圍繞憲法文本而行動(dòng)出來(lái)的，否則它就會(huì)失去向心力，漂移在遠(yuǎn)離憲法內(nèi)核的汪洋中，最后消失在遠(yuǎn)方，無(wú)法沉淀下來(lái)。本文的方法，正是以美國(guó)憲法文本為經(jīng)、兩位建國(guó)初期的重要憲法行動(dòng)者的主要事跡為緯，編織出一段關(guān)于美國(guó)財(cái)政憲法的歷史敘事。

今天，當(dāng)我們的法律學(xué)者呼吁稅收法定主義乃至稅收憲定主義的時(shí)候，美國(guó)建國(guó)之初的經(jīng)驗(yàn)可以幫助我們看到:一方面，在面對(duì)經(jīng)驗(yàn)世界的復(fù)雜性時(shí)，尤其是面對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的多變現(xiàn)實(shí)的時(shí)候，試圖用事先確立的規(guī)則來(lái)限定政府應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)的靈活選擇是不現(xiàn)實(shí)的;另一方面，憲法和法律的文本的確十分重要，但其重要性需要政治行動(dòng)者的認(rèn)真對(duì)待才能被激發(fā)出來(lái)。因此，更務(wù)實(shí)的做法是一方面完善文本的制定和修訂，同時(shí)在依憲治國(guó)的綱領(lǐng)下由執(zhí)政黨帶頭尊重憲法文本;另一方面強(qiáng)化人民代表機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的事先授權(quán)(稅收法定)和事后審查與問(wèn)責(zé)。