蘇如娟

（河南教育學(xué)院 思政部，河南 鄭州450046）

新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，是全面建成小康社會的必由之路，也是經(jīng)濟社會進入新階段的重要標(biāo)志。要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，關(guān)鍵是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌發(fā)展。截至2014 年底，河南城鎮(zhèn)化率達到45.2%，比上年提高了1.4 個百分點，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了新的進展，但與全國城鎮(zhèn)化率54.77%相比要低將近10 個百分點，其城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后顯而易見。對于河南這樣的人口大省和農(nóng)業(yè)大省而言，城鄉(xiāng)一體化更是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對于構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建成小康社會顯得尤其重要。因此，如何打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度瓶頸，對于實現(xiàn)河南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

1 河南城鄉(xiāng)一體化面臨的體制障礙

推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個長期而又艱巨的系統(tǒng)工程。近年來，河南在推進城鄉(xiāng)一體化方面取得了重大成就，然而，長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使河南城鄉(xiāng)一體化面臨著諸多體制障礙。

1.1 戶籍制度障礙影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

現(xiàn)行戶籍制度是在計劃經(jīng)濟體制下形成的,原本只是一項登記制度,但實際上卻成為控制人口流動的行政手段或工具，被人為區(qū)分為城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口。但隨著城鄉(xiāng)一體化改革的推進,戶籍制度的瓶頸束縛作用日益彰顯，成為二元社會結(jié)構(gòu)得以形成的根源性因素,并由此帶來社會地位與社會權(quán)利的差別，進而形成城鄉(xiāng)差別。戶籍制度實際上不僅僅是戶籍問題，還包含了和戶籍相關(guān)的一系列福利待遇問題。雖然戶籍對于人口的流動管制已經(jīng)放開，但相關(guān)配套政策大多沒有及時跟進，利益關(guān)系固化和落戶“門檻”過高，使得農(nóng)民被排斥在城市社會保障體系之外，無法在子女教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面享受與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)，難以真正融入城市。

1.2 社會保障制度障礙不利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)化

目前，我國社會保障制度以職業(yè)、身份作為參與社會保障制度的前提條件，職業(yè)和身份的不同意味著在享受社會保障水平和項目上存在嚴重的差別，首先體現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會保障項目之間的不均等。城市已經(jīng)建立起了一套完整的社會保障體系，而農(nóng)村社會保障還處于一個很低的水平，社會保障項目還不齊全。至今，農(nóng)村還沒有失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等險種，在某種程度上，農(nóng)民還是以傳統(tǒng)的土地和家庭為保障。其次，城鄉(xiāng)社會保障水平不均衡。農(nóng)村不僅在社會保障覆蓋率方面遠低于城市，而且在社會保障支出水平上也有很大差距。

1.3 投融資制度障礙影響城鄉(xiāng)一體的市場體系構(gòu)建

首先，金融支農(nóng)缺位，農(nóng)村投融資渠道單一。在我國，金融支農(nóng)的力度不大，農(nóng)村很多實際的、有償還能力的并且是能夠有效盈利的資金需求不能得到滿足，流動性資金受制約進而影響農(nóng)民增收目標(biāo)的實現(xiàn)，相對城市而言,農(nóng)村金融市場動脈“造血”功能的發(fā)揮十分有限。其次，信用評價體系和信用擔(dān)保體系缺失，制約著金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信貸支持。目前，廣大農(nóng)村地區(qū)的信用評價體系與信用擔(dān)保體系尚未完善，而銀行對信貸資金的安全性和效益性要求在不斷提高，相比之下，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化受到自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的雙重考驗，獲得銀行的信貸資金支持的難度相當(dāng)大,這種現(xiàn)狀直接制約著農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展。

1.4 土地制度障礙制約城鎮(zhèn)集約發(fā)展和農(nóng)民增收

首先，土地性質(zhì)的不同使得城鄉(xiāng)土地收益不均。城市土地的性質(zhì)為國有，可直接上市交易，也可以抵押貸款，而農(nóng)村土地的性質(zhì)是集體所有，既不能直接上市交易，也不能抵押。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，城鎮(zhèn)要在空間上擴展，就通過國家征收農(nóng)村集體所有的土地，將土地性質(zhì)變?yōu)閲?，再上市交易。在對農(nóng)民集體所有土地進行征收時，征地補償不是按照土地的市場交易價格，而是按照土地原有用途的收益進行補償，補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。因此，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后所產(chǎn)生的土地收益空間巨大，地方政府成為最大的受益者，這樣的土地收益分配格局將刺激地方政府多圈地、多賣地和土地的低效利用。其次，現(xiàn)行土地利用政策還存在其他一些缺陷，不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，如各項規(guī)劃不相銜接，制約了土地利用總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地的總體控制和協(xié)調(diào)；市場對土地資源進行優(yōu)化配置的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮，在土地供應(yīng)上存在劃撥和有償使用的“雙軌制”，不利于城鎮(zhèn)土地的合理配置[1]。

1.5 教育制度不公平障礙影響城鄉(xiāng)一體化長遠發(fā)展

河南省的基礎(chǔ)教育資源遠未實現(xiàn)均衡發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)教育與城市存在很大差距。首先，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入差距較大，城鄉(xiāng)居民之間接受教育的機會不均等。城市居民可以享受優(yōu)質(zhì)教育資源，而農(nóng)村居民只能享受很普通的教育資源。城市學(xué)校硬件設(shè)施配套齊全，不僅擁有校園廣播網(wǎng)、多媒體教室、體育器械和藏書豐富的圖書館，而且學(xué)校食堂、衛(wèi)生間等衛(wèi)生狀況也很好。而農(nóng)村配套措施與城市相比則不可同日而語，計算機技術(shù)及配置十分落后，只能教給學(xué)生學(xué)習(xí)打字等一些基本知識，部分計算機甚至不能使用；圖書館雖然建筑面積不小，但藏書數(shù)量屈指可數(shù)，有的甚至僅以百計；食堂、衛(wèi)生間也大多較為簡易，衛(wèi)生水平差，學(xué)生的飲食存在安全隱患。其次，城鄉(xiāng)師資配置差距大。一方面是“量”的差距，城市師資相對過剩，而農(nóng)村師資不足；另一方面，城鄉(xiāng)師資之間還存在著“質(zhì)”的差距，城市教師一般學(xué)歷層次較高，而農(nóng)村教師相對學(xué)歷層次較低，甚至存在一些沒有受過正規(guī)高等教育的民辦教師。

2 新型城鎮(zhèn)化視域下河南城鄉(xiāng)一體化體制創(chuàng)新的對策建議

實現(xiàn)全面建成小康社會和全省現(xiàn)代化，推進河南城鄉(xiāng)一體化進程必須消除體制障礙，真正讓城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的地位平等、發(fā)展機會均等。

2.1 改革戶籍制度，形成人口自由流動機制

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不僅成為河南省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要體制性障礙,而且還是其他體制性障礙產(chǎn)生的主要根源。因此，改革戶籍制度是推進河南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

2.1.1 降低落戶門檻，有序推進農(nóng)民工市民化

各地要在綜合考慮城市規(guī)模和綜合承載能力基礎(chǔ)上，以就業(yè)年限、居住年限和繳納社會保險年限等條件為基準(zhǔn)，因地制宜，制定公平、公正的落戶標(biāo)準(zhǔn)，按照存量優(yōu)先，逐步推進的原則，分期、分批、有條件地解決在城鎮(zhèn)有較穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工及其家屬落戶問題，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控范圍內(nèi)穩(wěn)定釋放出來。

2.1.2 剝離附著福利，協(xié)調(diào)推進戶籍制度的配套改革

調(diào)查顯示，農(nóng)民工希望在城鎮(zhèn)得到的不僅是一紙戶口，而是戶口背后實實在在的就業(yè)機會、工資待遇和公共服務(wù)等，戶口只是形，公共服務(wù)和均等機會才是實。因此，深化戶籍制度改革必須要與勞動就業(yè)、土地管理、社會保障等諸多領(lǐng)域的改革結(jié)合起來，整體安排、協(xié)調(diào)推進。否則，戶籍制度附著的福利功能就難以剝離，戶籍改革就是一句空話。

2.2 改革社會保障制度，完善城鄉(xiāng)社會保障體系

推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須改革社會保障制度，建立健全統(tǒng)一的社會保障體系，實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)對接與區(qū)域統(tǒng)籌。

2.2.1 加強社會保障法制建設(shè)，提高社會保險統(tǒng)籌層次和共濟能力，實現(xiàn)社會保障全覆蓋

由于農(nóng)村社會保障體系不健全，應(yīng)加大社會保障立法力度，建立完善農(nóng)村社會保障法律體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接。同時要擴大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保障的范圍， 加大保障力度，提高參保率，并逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)最低生活保障覆蓋范圍，讓農(nóng)民工真正享受到均等化的基本公共服務(wù)和社會保障。

2.2.2 健全和完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障管理體制和便民快捷的服務(wù)體系

首先，理順社會保障行政管理體制，建立與之統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的社會保險管理體制，有效利用各種管理資源。其次，加強社會保障信息化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范和優(yōu)化社會保障管理服務(wù)流程，實施精確化管理，提高服務(wù)水平，加快推行社會保障卡， 努力實現(xiàn)為城鄉(xiāng)所有參保人員“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”的目標(biāo)。

2.3 創(chuàng)新投融資方式，構(gòu)建多元化的投融資機制

深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革，創(chuàng)新投融資方式，充分利用市場化手段，按照統(tǒng)一規(guī)劃、競爭有序、加快發(fā)展的要求，構(gòu)建體系多層次、產(chǎn)品多樣化、渠道多元化的投融資機制。

2.3.1 構(gòu)建分工合理功能互補的金融機構(gòu)體系

創(chuàng)新面向“三農(nóng)”的金融服務(wù)，統(tǒng)籌發(fā)揮商業(yè)性金融、 政策性金融和合作性金融的作用和功能，放寬市場準(zhǔn)入門檻，支持具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)，以解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資缺口，保障小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所需資金。打造商業(yè)性與政策性金融并存、間接融資與直接融資并存的分工合作的多層次、多元化、可持續(xù)的金融服務(wù)體系。

2.3.2 創(chuàng)新金融工具，不斷擴大投融資渠道

首先，規(guī)范投融資平臺運作，通過特許經(jīng)營、股權(quán)融資、項目融資等方式和途徑，鼓勵和吸引社會資本、民間資本和境外資本投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營與管理。其次，開發(fā)金融產(chǎn)品，發(fā)行城鎮(zhèn)建設(shè)債券。通過城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制改革，實現(xiàn)投融資渠道多元化，緩解城鎮(zhèn)居民需要與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給的矛盾，保證城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)資金的可持續(xù)性。

2.4 創(chuàng)新土地制度，完善土地集約利用和增值收益分配機制

土地是農(nóng)民的命根子，也是城鎮(zhèn)化進程中的重要載體。因此，只有穩(wěn)步推進土地管理制度改革，才能切實保護農(nóng)民合法的土地權(quán)益，讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化成果。

2.4.1 健全土地流轉(zhuǎn)和征用制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場機制，完善征地補償機制

制定和完善農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，探索城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，在嚴保耕地資源和確保糧食安全與生態(tài)安全的前提和基礎(chǔ)下，逐步放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限制，允許集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)進入市場上市交易， 逐步形成城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地真正實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價。同時，合理確定國家、地方政府、集體和個人在土地增值收益中的分配辦法，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民在土地征收中的主體地位， 提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，增加農(nóng)民收益。

2.4.2 規(guī)范土地使用制度，形成土地集約利用機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化，嚴格把控城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給量，按照規(guī)范化、法制化、集約化、科學(xué)化原則進行招投標(biāo)和開發(fā)建設(shè)。要加大城鎮(zhèn)閑置和廢棄土地資源的再開發(fā)利用，盤活城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量，合理規(guī)劃布局，集約節(jié)約用地，提高土地利用效率，增強土地承載能力，促進城鎮(zhèn)化集約發(fā)展。

2.5 改革教育制度，彰顯教育公平，確保城鄉(xiāng)居民共享優(yōu)質(zhì)教育資源

教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。因此，只有改革城鄉(xiāng)分割的教育管理體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，才能使城鄉(xiāng)居民在教育機會、教育過程和教育結(jié)果等方面實現(xiàn)真正的平等。

2.5.1 搭建城鄉(xiāng)教育互動平臺，建立多元化城鄉(xiāng)教育對接機制

首先，健全和完善城鄉(xiāng)教師和校長流動機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)校際的無障礙流動；其次，實施“以省為主”的財政體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育經(jīng)費管理的責(zé)任主體對接。當(dāng)前，我國實行的是“以縣為主”的財政體制，由于縣域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及財政投入能力的不同決定了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差異，因此，實施“以省為主”的財政體制，可以彌補縣級政府無法協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育不均衡這一缺陷。

2.5.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育投入，建立教育資源均衡機制

首先，強化農(nóng)村師資隊伍建設(shè)。積極支持農(nóng)村教師參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動，并鼓勵農(nóng)村教師提高自身學(xué)歷水平，在晉升職稱時對獲得結(jié)業(yè)證書的教師予以優(yōu)先考慮。其次，加強農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極支持農(nóng)村現(xiàn)代化遠程教育發(fā)展。在改善辦學(xué)條件和建設(shè)安全校舍的同時，還要利用現(xiàn)代教育信息技術(shù)，發(fā)展農(nóng)村遠程教育，切實促進農(nóng)村教育信息化發(fā)展，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的共享。

[1]宋偉.傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑反思與河南新型城鎮(zhèn)化路徑選擇[J].區(qū)域經(jīng)濟評論，2013（3）：126-127.

[2]陳伯庚，陳承明.新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化疑難問題探析[J].社會科學(xué)，2013（9）.

[3]張軍.推進我國城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2013.