周紅冰 郭愛(ài)民

(南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院,江蘇 南京 210097)

民國(guó)晚期水利法釋義困局與江南慣例的勝出
——以三墩子港案的考察為視角

周紅冰 郭愛(ài)民

(南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院,江蘇 南京 210097)

民國(guó)時(shí)期,國(guó)民政府試圖通過(guò)水利立法,改變水利糾紛中無(wú)法可依的局面。然而,在江南地區(qū),水利立法對(duì)于水利糾紛案的裁決與調(diào)解意義并不突出。在解決揚(yáng)中縣三墩子港案的過(guò)程中,江蘇省建設(shè)廳、揚(yáng)中縣政府都沒(méi)有將水利立法作為調(diào)解沖突的重要依據(jù)。在這個(gè)水利糾紛案的處理過(guò)程中,水利法司法裁決功能的失效,一方面是由于其自身法律條文存有缺陷;另一方面,立法上的不干預(yù)傾向與習(xí)慣法的盛行也是導(dǎo)致其失效的重要原因。

河川法;水利法;習(xí)慣法;三墩子港案;不干預(yù)傾向

《水利法》是一部由國(guó)民政府制定并頒布的,具有近代水權(quán)管理意識(shí)和裁決標(biāo)準(zhǔn)的水利法令。該法的頒布是國(guó)民政府在水政管理上制度化與法律化的嘗試。《水利法》的頒布是民國(guó)水利建設(shè)現(xiàn)代化的重要舉措,它“客觀地起到了保護(hù)水資源水利工程設(shè)施和減少水利糾紛的作用”[1]。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于《水利法》的研究大致分為三個(gè)方面。一是對(duì)《水利法》制定的歷史背景和歷史沿革的研究。[2]周曉焱、張建華等認(rèn)為,民國(guó)水利立法是一個(gè)不斷完成的結(jié)果,立法目的在每一個(gè)時(shí)間段上都有所不同,國(guó)民政府的首要目的是保證抗戰(zhàn)戰(zhàn)時(shí)水利管理需要。他提出,“抗戰(zhàn)勝利以后,國(guó)民政府基本上繼承了1942年《水利法》的規(guī)定,并針對(duì)抗戰(zhàn)后水政破敗的現(xiàn)實(shí)需要予以完善”[3]。薛顯林、郭成偉等學(xué)者則認(rèn)為《水利法》的產(chǎn)生深受中國(guó)古代水利法律的影響,是“中西法文化交融的產(chǎn)物”[4]。二是對(duì)《水利法》在民國(guó)時(shí)期立法和水利建設(shè)上作用的研究。在曾睿看來(lái),《水利法》是民國(guó)政府水利立法上近代化轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn),它注重中國(guó)傳統(tǒng)水利習(xí)慣與西方先進(jìn)水利科學(xué)技術(shù)的融合,“在立法上較以往更富于科學(xué)性和人文性”[5]。薛顯林也認(rèn)為,“民國(guó)時(shí)期水利立法在強(qiáng)調(diào)科學(xué)的同時(shí),也重視傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)”[6]。李勤認(rèn)為《水利法》強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代水權(quán)意識(shí)。他說(shuō),“《水利法》將中國(guó)水權(quán)法制化向前推進(jìn)了一步”[7]。三是《水利法》與習(xí)慣法關(guān)系的研究。李艷研究了河西走廊地區(qū)的水案與鄉(xiāng)村社會(huì),認(rèn)為習(xí)慣法在水利糾紛的調(diào)解中處于主導(dǎo)地位,《水利法》不得不讓步于民間水利習(xí)慣。[8]田東奎認(rèn)為《水利法》頒布時(shí)間過(guò)晚,水利糾紛處理仍在很大程度上依據(jù)于習(xí)慣法。[9]

江南地區(qū)是我國(guó)水利系統(tǒng)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。民國(guó)晚期,在這一地區(qū),《水利法》是如何執(zhí)行的?《水利法》與地方習(xí)慣之間存在著怎樣的關(guān)系?對(duì)于這些問(wèn)題,以上學(xué)者的探討并沒(méi)有涉及,這就為筆者的研究留下探索的空間。

一、中華民國(guó)的水利立法:帶有倚重慣例的特征

中華民國(guó)建立后,水政建設(shè)受制于政局動(dòng)蕩,始終處于混亂狀態(tài)。各地的水利主管部門(mén)復(fù)雜多變,事權(quán)分散,水利法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后。1930年,南京國(guó)民政府頒布了第一部全國(guó)性的水利專法——《河川法》。《河川法》在條文中明確指出,在與它法不相沖突的情況下,水利問(wèn)題“悉依本法之規(guī)定”[10]。《河川法》的頒布,使國(guó)民政府在水利管理和解決水利糾紛上有了一個(gè)通用全國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。

在水利事務(wù)管理中,《河川法》與民間習(xí)慣存在著怎樣的關(guān)系呢?《河川法》在該法第一項(xiàng)條文明文規(guī)定,“如有特別習(xí)慣而不與本法抵觸,經(jīng)內(nèi)政部許可,得從其習(xí)慣”[11]。這就意味著水利成文法向習(xí)慣法讓渡出一部分法律權(quán)威。同時(shí),南京國(guó)民政府對(duì)《河川法》所暴露的問(wèn)題有著清醒的認(rèn)識(shí)。1934年,國(guó)民政府宣布以全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)作為全國(guó)最高水利機(jī)關(guān),并旋即頒布《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》和《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進(jìn)行辦法》等規(guī)定。《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》規(guī)定:“各部會(huì)組織法涉及水利者修改”[12]。這就要求國(guó)家其他部門(mén)機(jī)關(guān)撤銷與水利相關(guān)的行政、司法職能,從而確保了全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)《河川法》擁有唯一的最高行政執(zhí)行和司法解釋權(quán)。而針對(duì)《河川法》條文過(guò)于簡(jiǎn)略和倚重習(xí)慣法的問(wèn)題,國(guó)民政府也從立法上進(jìn)行修正。同時(shí),1942年,國(guó)民政府在重慶頒布《水利法》?！端ā肥紫仍诜蓷l文的數(shù)量上對(duì)《河川法》進(jìn)行擴(kuò)充?！逗哟ǚā窏l文總計(jì)六章二十九條,《水利法》則擴(kuò)充至九章七十一條,條文數(shù)量上大大增加。

為了防止《水利法》條文過(guò)于寬泛,難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況,行政院于1943年依據(jù)《水利法》制定出相應(yīng)的解釋條文——《水利法施行細(xì)則》,并配套《水利法》施行?！端ㄊ┬屑?xì)則》在第一條中就指明,“本細(xì)則依據(jù)水利法第七十條規(guī)定制定之”[13]。《水利法施行細(xì)則》的制定使《水利法》法條涵蓋的意義更加全面,也更加貼近地方水利建設(shè)、糾紛中的實(shí)際問(wèn)題。因此,《水利法》在法條的質(zhì)量上也超過(guò)了《河川法》。

《水利法》和《水利法施行細(xì)則》的頒布,標(biāo)志著國(guó)民政府開(kāi)始著重改善水利行政與司法上的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。然而,在倚重習(xí)慣法方面,《水利法》與《水利法施行細(xì)則》依然沒(méi)有走出《河川法》的窠臼。

1946年至1949年間,江南地區(qū)水利設(shè)施“因抗戰(zhàn)關(guān)系,年久失修”[14],掀起了修復(fù)和重建水利設(shè)施的高潮,為此產(chǎn)生的水利糾紛事件層出不窮。在這種背景下,如何在這種條件下處理《水利法》與水利習(xí)慣法之間的關(guān)系?這一難題成為江南各縣政府處理水利糾紛所面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。1947年,發(fā)生在揚(yáng)中縣的三墩子港疏浚糾紛案,便是其中具有代表性的個(gè)案。

二、三墩子港水利案的爆發(fā)與解決

民國(guó)三十六年(1947年)四月,江蘇省揚(yáng)中縣鄉(xiāng)紳王伯仁向省政府請(qǐng)?jiān)?請(qǐng)求制止揚(yáng)中縣政府在三墩子港的疏浚工作。事件的起因是王伯仁在三墩子港的田產(chǎn)德字圩、仁字圩妨礙三墩子港河道疏浚。在全縣疏浚會(huì)議上,縣政府、疏浚委員會(huì)認(rèn)定該土地由“王伯仁聲明讓出”[15]。由此,三墩子港疏浚委員會(huì)征用了德字圩、仁字圩部分土地。王伯仁認(rèn)為三墩子港疏浚委員會(huì)“敲詐未遂、藉端報(bào)復(fù)”[16],不愿兩圩田產(chǎn)被疏浚委員會(huì)征用。因此,王伯仁向省政府、省建設(shè)廳拍發(fā)電報(bào),控告揚(yáng)中縣政府、三墩子港疏浚委員會(huì)行為非法,請(qǐng)求制止疏浚工程。

三墩子港是揚(yáng)中縣位于長(zhǎng)江邊的一個(gè)港汊。清光緒年間,三墩子港附近的長(zhǎng)江突漲沙洲,并逐漸擴(kuò)大。時(shí)任揚(yáng)中縣旗營(yíng)洲書(shū)的王廷鑑(王伯仁之父)依仗旗人,身份,占據(jù)沙洲,筑壩并修筑圩田。為防止沙洲繼續(xù)增大,影響三墩子港內(nèi)民田的灌溉與排洪,三墩子港內(nèi)的鄉(xiāng)紳徐植之等向揚(yáng)中縣府清丈委員請(qǐng)求,將王廷鑑所占沙洲“預(yù)留四十弓以備日后開(kāi)港之用”[17]。最終,雙方在揚(yáng)中縣府清丈委員的主持下達(dá)成協(xié)議,將預(yù)留的四十弓土地作為三墩子港淤塞時(shí)疏浚用地,清丈委員也在事后批示道,疏浚用地“已與營(yíng)委商妥劃讓矣”[18]。

至民國(guó)三十六年(1947年),三墩子港的淤塞情況日益嚴(yán)重,附近圩田的排水灌溉皆不能正常進(jìn)行。揚(yáng)中縣中正鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)林守根聯(lián)絡(luò)揚(yáng)中縣中正、博愛(ài)、德潤(rùn)、普濟(jì)、三濱等五鄉(xiāng)民眾代表,籌劃疏浚三墩子港河道,以保證三墩子港附近一萬(wàn)余畝圩田的正常排灌需要。在林守根等人的推動(dòng)下,揚(yáng)中縣成立了三墩子港疏浚委員會(huì),該委員會(huì)全面負(fù)責(zé)三墩子港河道的疏浚工作。疏浚委員會(huì)計(jì)劃以光緒年間預(yù)留的四十弓公留地作為疏浚河道的使用土地。需要說(shuō)明的是,王伯仁(王廷鑑之子)在民國(guó)十七年(1928年)將該公留地收買,“領(lǐng)有財(cái)政部執(zhí)照,取得產(chǎn)權(quán)”[19]。疏浚委員會(huì)并沒(méi)有因?yàn)橥醪诗@得公留地產(chǎn)權(quán)而改變開(kāi)河計(jì)劃,仍堅(jiān)持按原方案疏浚三墩子港。王伯仁亦不愿將該部分土地產(chǎn)權(quán)讓出,雙方的矛盾就此爆發(fā)。

王伯仁認(rèn)為三墩子港疏浚河道的計(jì)劃無(wú)需經(jīng)過(guò)德字圩、仁字圩,“亦只應(yīng)將夾江與內(nèi)港浚深,無(wú)需將民田開(kāi)河”,并認(rèn)為三墩子港原有的河道因?yàn)樾拗范钄?現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急“自應(yīng)仍將夾江小河開(kāi)通,恢復(fù)故道”。[20]王伯仁為保全自己的田產(chǎn),提出了恢復(fù)舊有河道的主張。但三墩子港疏浚委員會(huì)并不承認(rèn)王伯仁對(duì)三墩子港公留地的所有權(quán),執(zhí)意以此四十弓土地開(kāi)挖河道。王伯仁在無(wú)法得到揚(yáng)中縣政府支持的情況下,便直接向江蘇省政府、省建設(shè)廳控訴揚(yáng)中縣政府疏浚三墩子港的行為是非法行為。

王伯仁在向省政府的控訴中聲稱,揚(yáng)中縣三墩子港疏浚委員會(huì)強(qiáng)行使用德字圩土地,“從未經(jīng)水利專家之實(shí)測(cè),盲目進(jìn)行,漫無(wú)計(jì)劃,使用民田之范圍如何?既不確定,亦未依法征收,更未發(fā)給補(bǔ)償,毫無(wú)法令依據(jù)”[21]。王伯仁于當(dāng)年四月七日、四月十二日連續(xù)向江蘇省政府、江蘇省建設(shè)廳通電請(qǐng)?jiān)?請(qǐng)求立即下令制止三墩子港疏浚工程。在致江蘇省建設(shè)廳的電文中,王伯仁聲稱,如果省政府、省建設(shè)廳置此事于不顧,他將聯(lián)合德字圩全體人民應(yīng)對(duì)疏浚工程,“實(shí)行集團(tuán)阻止,如該委員會(huì)以橫力壓迫,雖流血犧牲,在所不計(jì)”[22]。

江蘇省建設(shè)廳[23]為防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大,決定出面干預(yù)此事。當(dāng)年四月十日,江蘇省建設(shè)廳即申令揚(yáng)中縣政府“將該地形暨疏浚圖,應(yīng)詳細(xì)繪呈,以憑核奪為要”[24]。揚(yáng)中縣政府在三墩子港糾紛案中,一開(kāi)始試圖息事寧人。民國(guó)三十五年(1946年),中正、博愛(ài)、三濱等五鄉(xiāng)民眾連續(xù)三次向縣政府請(qǐng)?jiān)?請(qǐng)求疏浚三墩子港。然而,王伯仁之婿郝仙迪(縣財(cái)政科長(zhǎng))的施壓下,揚(yáng)中縣政府對(duì)疏浚事業(yè)“置之不聞不問(wèn)”[25]。直至三十六年春,五鄉(xiāng)代表通過(guò)縣參議會(huì)召集民眾大會(huì)的形式,才確定了成立三墩子港疏浚委員會(huì)的計(jì)劃。揚(yáng)中縣政府在意識(shí)到三墩子港疏浚的重要性后,態(tài)度陡轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)而介入三墩子港的疏浚工作。揚(yáng)中縣政府在向省建設(shè)廳的回電中表示,“理合請(qǐng)求召開(kāi)糾紛調(diào)解委員會(huì),征得雙方同意,依照原有公留港地進(jìn)行疏?！盵26]。

揚(yáng)中縣政府的堅(jiān)決態(tài)度,使王伯仁的心態(tài)發(fā)生變化。王伯仁在向省建設(shè)廳的請(qǐng)?jiān)鸽娢闹胁辉賵?jiān)持收回德字圩田產(chǎn),轉(zhuǎn)而同意接受三墩子港疏浚委員會(huì)給予土地賠償?shù)挠?jì)劃。事實(shí)上,早在三月十五日,王伯仁在揚(yáng)中縣政府主持的糾紛調(diào)解會(huì)上就承諾將土地讓出,以作為三墩子港開(kāi)河之用。作為補(bǔ)償,由三墩子港疏浚委員會(huì)補(bǔ)償王伯仁損失一百石稻米。[27]由于糾紛雙方只是達(dá)成口頭協(xié)議,并無(wú)書(shū)面承諾,王伯仁在四月上訴省建設(shè)廳的電文中只字不提補(bǔ)償協(xié)議,反而緊緊抓住“非將地價(jià)及農(nóng)作物之補(bǔ)價(jià)發(fā)給后,不得動(dòng)工”[28]的理由,試圖阻止工程的進(jìn)行。直至揚(yáng)中縣縣長(zhǎng)孟治在向省建設(shè)廳的呈文中明確提到王伯仁經(jīng)過(guò)一再勸諭,“同意開(kāi)挖,犧牲個(gè)人利益在所不惜”[29],并向省建設(shè)廳出示了調(diào)解會(huì)議的會(huì)議記錄。此后,王伯仁除了狀告揚(yáng)中縣縣長(zhǎng)孟治“徒務(wù)虛名,求功心切”[30]的意氣之爭(zhēng)外,再未就土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格問(wèn)題向揚(yáng)中縣和疏浚委員會(huì)發(fā)難。當(dāng)年十月二十七日,省建設(shè)廳最后一次指示揚(yáng)中縣政府盡快向王伯仁繳清賠償?shù)囊话偈久?王伯仁再也未向省建設(shè)廳提起控告,三墩子港疏浚糾紛一案終以結(jié)束。

耐人尋味的是,在這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)半年之久的水利糾紛案件中,身處矛盾漩渦中心的揚(yáng)中縣政府在向省建設(shè)廳的匯報(bào)中,只字不提法律規(guī)定,只是格外強(qiáng)調(diào)“工伕云集,勢(shì)難中止”[31]。省建設(shè)廳作為一省主管水利的最高機(jī)關(guān),在最后的裁決電文中,并未依法辦事,只是敦促糾紛各方“迅予協(xié)議解決”[32]。省建設(shè)廳調(diào)查人員在對(duì)此案的調(diào)查報(bào)告中也只是主張由揚(yáng)中縣政府“再行調(diào)解,訂立協(xié)約”[33]。當(dāng)事人王伯仁則強(qiáng)調(diào)揚(yáng)中縣縣長(zhǎng)孟治對(duì)建設(shè)廳的命令“抗不遵行”[34]。裁決方與被裁決方都沒(méi)有論及國(guó)民政府頒布的《水利法》,這看似不合常理的舉動(dòng),恰恰反映了民國(guó)后期江南水利糾紛在運(yùn)用司法解釋上的矛盾與困境。

三、三墩子港案折射的水利法規(guī)釋義困局

在三墩子港案中,涉及利益沖突的三方都沒(méi)有在爭(zhēng)論中直接提及《水利法》的相關(guān)條文。如果說(shuō)王伯仁作為民眾,不了解《水利法》,尚且可以說(shuō)通;但若以此解釋江蘇省建設(shè)廳、揚(yáng)中縣政府為何沒(méi)有依據(jù)《水利法》法條行事,則顯得過(guò)于牽強(qiáng)。事實(shí)上,王伯仁在與揚(yáng)中縣政府、三墩子港疏浚委員會(huì)的爭(zhēng)辯中并非無(wú)法可依。王伯仁在向省建設(shè)廳控告揚(yáng)中縣政府時(shí),認(rèn)為縣政府在兩方面上存有違法行為。這里有兩方面的原因。

一是王伯仁認(rèn)為揚(yáng)中縣強(qiáng)征土地的行為非法。在給省建設(shè)廳的請(qǐng)?jiān)鸽娭?王伯仁直接申訴道:“竊揚(yáng)中縣毫無(wú)法令依據(jù),擅行組織三墩子港疏浚委員會(huì),并擴(kuò)大范圍,將板兒沙民田開(kāi)鑿成河,對(duì)于人民合法地權(quán),因未依法定之征收程序辦理”[35]。依據(jù)《中華民國(guó)土地征收法》中“縣或市征收土地時(shí)由省政府核準(zhǔn)”[36]的規(guī)定,王伯仁向省建設(shè)廳要求縣政府必須做出賠償,“依照土地法之規(guī)定,非將地價(jià)及農(nóng)作物之補(bǔ)價(jià)發(fā)給后,不得動(dòng)工”[37]。揚(yáng)中縣政府征收德字圩、仁字圩土地沒(méi)有向江蘇省政府事先匯報(bào),確實(shí)違反了土地征收的相關(guān)規(guī)定。

二是王伯仁認(rèn)為在未得到上級(jí)水利主管部門(mén)的批準(zhǔn)下,揚(yáng)中縣政府擅自組建疏浚委員會(huì)也是違法行為。《水利法施行細(xì)則》第四條規(guī)定:“縣水利機(jī)關(guān)之組織,應(yīng)呈由省主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn),并轉(zhuǎn)請(qǐng)中央主管機(jī)關(guān)備案”[38]。王伯仁控告揚(yáng)中縣政府設(shè)立三墩子港疏浚委員會(huì)是非法行為,實(shí)際上暗含了《水利法施行細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定。

從表面上看,王伯仁可以采用水利的相關(guān)法律來(lái)支持自己的行動(dòng)。在事實(shí)上,如果當(dāng)事各方完全按照《水利法》及《水利法施行細(xì)則》來(lái)裁定行為是否合法,則存在諸多困難。同樣以該案中的土地征收和疏浚委員會(huì)的設(shè)立為例,《水利法》和《水利法施行細(xì)則》在釋義上的混亂與分歧,使得在該案件中使用《水利法》變得十分困難。

首先,疏浚計(jì)劃中的征用土地之爭(zhēng)無(wú)法按照《水利法》的相關(guān)條文處理。王伯仁在與揚(yáng)中縣政府的爭(zhēng)執(zhí)中數(shù)度堅(jiān)持改變疏浚計(jì)劃,繞過(guò)德字圩,恢復(fù)舊有河道。三墩子港疏浚委員會(huì)強(qiáng)行占用德字圩部分土地后,王伯仁退而求其次,要求三墩子港疏浚委員會(huì)對(duì)征用土地作出合理賠償?！端ā穼?duì)此類水利工程占用私人土地的問(wèn)題上有過(guò)數(shù)度表述。比如,《水利法》第五章第四十八條規(guī)定道,“凡引水工程經(jīng)過(guò)私人土地,致受有損害時(shí),土地所有權(quán)人得要求興辦水利事業(yè)人賠償其損失,或收買其土地”[39]?！端ā返诹碌谖迨臈l也規(guī)定:“凡實(shí)施蓄水或排水,致上下游沿岸土地所有權(quán)人發(fā)生損害時(shí),由蓄水人或排水人給予相當(dāng)之賠償”[40]。從《水利法》的規(guī)定上看,王伯仁確實(shí)有權(quán)利向三墩子港疏浚委員會(huì)要求土地賠償。不過(guò),《水利法施行細(xì)則》同時(shí)也規(guī)定,“興辦水利事業(yè)如有使用他人土地之必要時(shí),得按照市價(jià)購(gòu)買其土地,倘土地所有人拒絕購(gòu)買,興辦事業(yè)人得依照土地法之規(guī)定聲請(qǐng)征收”[41]。如果按照《水利法施行細(xì)則》的規(guī)定完全可以將王伯仁討價(jià)還價(jià)的舉動(dòng)視作拒絕征收。

其次,在疏浚委員會(huì)設(shè)置的問(wèn)題上,《水利法》和《水利法施行細(xì)則》也有自相矛盾之處。揚(yáng)中縣政府依照《水利法》相關(guān)條文,同樣也占據(jù)著法理上的優(yōu)勢(shì)地位?！端ā返谖逭戮退聵I(yè)的建設(shè)問(wèn)題作出如下規(guī)定:“前項(xiàng)各款建造物之建造或改造,均應(yīng)由興辦水利事業(yè)人各具詳細(xì)計(jì)劃、圖樣及說(shuō)明書(shū),呈請(qǐng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)……但為防止危險(xiǎn)及臨時(shí)救濟(jì)起見(jiàn),得先行處置,呈報(bào)主管機(jī)關(guān)備案”[42]。揚(yáng)中縣政府認(rèn)為三墩子港疏浚委員會(huì)是在揚(yáng)中縣“小民忍無(wú)可忍”[43]的狀況下緊急設(shè)立的,符合條文中的“得先行處置”的條件。

另外,揚(yáng)中縣政府之所以沒(méi)有及時(shí)向省建設(shè)廳備案上報(bào),正是因?yàn)槭聭B(tài)緊急,不得不先行為之。這顯然與《水利法施行細(xì)則》中“由省主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”[44]的規(guī)定相矛盾。

不僅如此,《水利法》在頒行之初就存在著地域上的局限性。其未能考慮到各地水利問(wèn)題的特殊性,所以才會(huì)屢屢引起爭(zhēng)議?！端ā奉C行于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。該法施行的范圍最初僅限于西南、西北地區(qū),尚無(wú)全國(guó)范圍內(nèi)的影響力。1945年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后,隨著國(guó)民政府還都南京,《水利法》才逐漸推行至全國(guó)其他地區(qū),《水利法》條文上的歧義才被公開(kāi)化。民國(guó)三十四年(1945年),《水利法》中關(guān)于自然河道的劃屬就引起各省市水利機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議,最后不得不由司法院召開(kāi)“統(tǒng)一解釋法令會(huì)議議決水利法第三條”[45]。1945年,全國(guó)水利委員會(huì)認(rèn)識(shí)到:“本法有無(wú)窒礙難行及應(yīng)行斟酌損益之處,亟應(yīng)加以研究,以便于適當(dāng)時(shí)期提出修正,期利實(shí)施”[46]。委員會(huì)試圖修改《水利法》中的有關(guān)條文,卻難以得到地方上的反饋,以至于不得不向各地地方政府發(fā)函詢問(wèn)。由于受制于戰(zhàn)亂和地方宣傳能力的低下,《水利法》的普及效果并不明顯。從這一點(diǎn)上看,《水利法》與《水利法施行細(xì)則》釋義上的矛盾就是《水利法》存在地域局限性的具體表現(xiàn)。

從三墩子港糾紛案的實(shí)際情況上看,《水利法》及與之配套的《水利法施行細(xì)則》釋義上的分歧使得該案運(yùn)用法條的可能性并不大。《水利法》與《水利法施行細(xì)則》條文上的沖突使得矛盾糾紛各方都易于找到符合自身利益的規(guī)定,這實(shí)則迫使各方都只能部分依法,選擇性依法。行政院頒行的《水利法施行細(xì)則》本可以對(duì)《水利法》有所補(bǔ)益,但《施行細(xì)則》的制定使得《水利法》的運(yùn)用變得更加困難。因?yàn)橐坏ⅰ端ā窏l文作為證據(jù)進(jìn)行展示,就極有可能遭致來(lái)自對(duì)方法理上的反駁。糾紛各方的舉動(dòng)很難全部符合法規(guī)上的要求,自然會(huì)盡可能地避免過(guò)多牽扯《水利法》及其相關(guān)規(guī)定。這實(shí)則反映了民國(guó)晚期江南地區(qū)水利糾紛沖突各方在釋義《水利法》時(shí)的普遍現(xiàn)象,即《水利法》和《水利法施行細(xì)則》在處理糾紛時(shí)常出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。在糾紛中默認(rèn)《水利法》、《水利法施行細(xì)則》的事實(shí)存在,但又盡量避免直接使用《水利法》條文,成為該類案件中政府與當(dāng)事人的默認(rèn)態(tài)度。

四、三墩子港案折射出的地方慣例與可行性

三墩子港糾紛案中,無(wú)論是在省建設(shè)廳下達(dá)的指令中,還是在揚(yáng)中縣政府的陳述中,水利法規(guī)的條文都沒(méi)有出現(xiàn)在書(shū)面文字上。身為地方水利的主管機(jī)關(guān),為何如此漠視中央政府頒布的水利法規(guī)?這里存在兩個(gè)方面的原因。一是民國(guó)水利法規(guī)具有重視地方習(xí)慣法的特征。二是地方習(xí)慣的可行性為解決水利糾紛提供了依據(jù)。

首先,和《河川法》一樣,《水利法》在法條內(nèi)容上作出明確規(guī)定,對(duì)民間習(xí)慣法作出了一定的法權(quán)讓渡?！端ā肥菄?guó)民政府在《河川法》條文的基礎(chǔ)上修改、擴(kuò)編而來(lái)的。從兩法的關(guān)系上看,《水利法》是《河川法》的繼承與發(fā)展?！端ā窏l文自然而然也就帶有《河川法》條文的某些痕跡。如上文所述,《水利法》一方面規(guī)定,“水利行政之處理及水利事業(yè)之興辦,悉依本法行之”;另一方面又承認(rèn),“但地方習(xí)慣與本法不抵觸者,得從其習(xí)慣”。[47]這與《河川法》中遵從地方習(xí)慣的規(guī)定保持了高度的一致。正因?yàn)槿绱?《水利法》條文雖較《河川法》有了數(shù)量上的大幅度增加,行文的縝密程度上也有一定的進(jìn)步,但從該法作為全國(guó)水利最高法則的標(biāo)準(zhǔn)上看,在遵從地方習(xí)慣法方面,仍遵循著《河川法》的原則。

其次,《水利法》重視民間習(xí)慣法的特征,從立法過(guò)程中內(nèi)容的刪減,也有所反映。1933年,國(guó)民政府曾制定出《水利法草案初稿》。該草案多達(dá)十四章一百二十四條,其中針對(duì)水利糾紛中可能涉及的土地問(wèn)題,草案專設(shè)第十二章予以解釋。[48]而這些內(nèi)容在1942年正式頒布的《水利法》中則予以刪除。這種條文上的有意省略,實(shí)則反映了《水利法》在立法上對(duì)于地方水利糾紛的不干預(yù)傾向。在《水利法》頒行之初,就有時(shí)人指出:“關(guān)于水之蓄泄,規(guī)定似覺(jué)過(guò)簡(jiǎn)……至易發(fā)糾紛,對(duì)利害當(dāng)事人,應(yīng)如何公平處置,未能縝密規(guī)定”[49]。直至1947年,《水利法》中關(guān)于水權(quán)登記的條文因?yàn)檫^(guò)于簡(jiǎn)單仍飽受質(zhì)疑,江蘇省政府不得不向水利委員會(huì)尋求解釋,并最終以行政命令的方式通告全省,予以遵行。[50]

再次,國(guó)民政府在水利立法上就強(qiáng)調(diào)地方政府的行政作用和司法地位,客觀上弱化了《水利法》在處理水利糾紛中的仲裁作用,進(jìn)而凸顯了習(xí)慣法在處理民間水利糾紛中的地位。比如,《水利法》規(guī)定水利主管機(jī)關(guān),“在中央為水利委員會(huì),在省為省政府,在市為市政府,在縣為縣政府”,并同時(shí)規(guī)定“省市縣各級(jí)主管機(jī)關(guān),為辦理水利事業(yè),于不抵觸本法范圍內(nèi)得制定單行規(guī)章,但應(yīng)經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)之審核”。[51]地方政府擁有制定水利規(guī)章的權(quán)力標(biāo)志著《水利法》將水利行政權(quán)與司法解釋權(quán)統(tǒng)集于各級(jí)地方政府。這使得地方政府一開(kāi)始就擁有解釋《水利法》的職能。在水利糾紛各方均無(wú)意提及《水利法》的情況下,水利行政主管機(jī)關(guān)對(duì)《水利法》的態(tài)度就至關(guān)重要。

《水利法》將司法上的解釋權(quán)讓渡于各級(jí)地方政府,使得地方政府有權(quán)將習(xí)慣法與行政干預(yù)置之于水利司法之上。地方政府既然擁有了該項(xiàng)權(quán)力,對(duì)《水利法》中的司法尺度與仲裁標(biāo)準(zhǔn)自然就可以等閑視之了。這種現(xiàn)象在南京國(guó)民政府在制定法律、司法裁決中并不偶然。比如,居正長(zhǎng)期擔(dān)任民國(guó)司法院院長(zhǎng),他就主張不要在司法裁決中過(guò)度使用不合時(shí)宜的法律。[52]同時(shí),在現(xiàn)實(shí)的司法裁決上,黃宗智的研究表明,“民國(guó)時(shí)期要比清代更有必要關(guān)注法典與實(shí)際司法實(shí)踐之間的分離”[53]?！端ā穼⒈O(jiān)察權(quán)下放至地方行政機(jī)關(guān),本身就是民國(guó)政府在司法態(tài)度上的具體表現(xiàn),即在立法上不愿意過(guò)多干涉地方民事糾紛。

更為重要的是,在江南地區(qū)流行的習(xí)慣法,為三墩子港案的解決提供了依據(jù)。在《水利法》無(wú)法適用于江南水利糾紛的條件下,江南地區(qū)的習(xí)慣法成為糾紛裁決的重要標(biāo)準(zhǔn)。在水利習(xí)慣法中,尤為重要的一條就是民眾可以自行組織疏浚圩田水道。江南地區(qū)盛行圩田制,當(dāng)?shù)氐乃m紛大多圍繞圩田問(wèn)題而產(chǎn)生。該地區(qū)疏浚圩田水利的方式是每隔幾年便要疏浚河道,以此防止圩田引水、排水不便。與揚(yáng)中縣相鄰不遠(yuǎn)的江陰縣就有此等慣例。在江陰縣政府給省建設(shè)廳的呈文中就提到,“該區(qū)民眾向例,每隔三數(shù)年,輒發(fā)動(dòng)疏治”[54]。在三墩子港疏浚糾紛一案中,三墩子港疏浚委員會(huì)就曾上書(shū)建設(shè)廳,指出揚(yáng)中縣民眾為疏浚水道,曾于民國(guó)二十四年(1935年),“向縣府請(qǐng)求開(kāi)通”[55]。由此可見(jiàn),江南地區(qū)民眾自行疏浚圩田水道,是當(dāng)?shù)孛癖娂s定俗成的水利習(xí)慣法。若非在疏浚時(shí)遭遇利益沖突,疏浚方也極少會(huì)向市縣政府申訴,政府的態(tài)度也多是“飭各鄉(xiāng)公所策動(dòng)農(nóng)民自動(dòng)興修”[56]。

在這種習(xí)慣法之下,地方政府無(wú)意于對(duì)民間的水利糾紛進(jìn)行大的干涉。在三墩子港糾紛案中,省建設(shè)廳巡查員馮守信實(shí)地考察三墩子港疏浚情況后,向省建設(shè)廳委婉地表達(dá)了三墩子港疏浚委員會(huì)強(qiáng)征土地似有不妥。馮守信依據(jù)習(xí)慣法向省建設(shè)廳建議道:“此案既經(jīng)造就既成事實(shí),再想挽回恢復(fù)原狀,實(shí)不可能。今后解決之道在如何以善其后”[57]。一省最高水利主管機(jī)關(guān)尚且在水事調(diào)解中將習(xí)慣法置于成文法之上,江南地區(qū)的市縣地方政府對(duì)《水利法》的不理不睬,也就見(jiàn)怪不怪了。

以上論證表明,《水利法》的司法效應(yīng)在民國(guó)后期江南地區(qū)水利糾紛的調(diào)解上,并未得到充分體現(xiàn)。究其實(shí)質(zhì),一方面是由于《水利法》繼承了《河川法》的諸多缺點(diǎn),缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決、判斷能力。同時(shí),《水利法施行細(xì)則》與《水利法》原文難以配套施行,客觀上阻礙了《水利法》的施行。另一方面,《水利法》的制定從一開(kāi)始就與習(xí)慣法達(dá)成妥協(xié),為水利主管機(jī)關(guān)以行政干預(yù)代替司法介入提供了便利。應(yīng)該承認(rèn)的是,《水利法》的頒布使民國(guó)地方水利機(jī)關(guān)改變了以往無(wú)法可依的局面,有利于緩解水利糾紛沖突中的人為隨意性與不可控性。然而,《水利法》在水利糾紛調(diào)解機(jī)制中無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用,又使得沖突各方面臨有法難依的困境。民國(guó)晚期,《水利法》的處境實(shí)則反映了國(guó)民政府“所立之法與現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾重重”[58]。加之南京國(guó)民政府無(wú)力保障所立之法得到切實(shí)遵行,《水利法》自然難逃這樣的立法、司法困境。從這一層面上看,默認(rèn)習(xí)慣法與行政命令的干預(yù),仍是民國(guó)晚期江南各級(jí)地方政府調(diào)解水利糾紛的主要手段。

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[13]水利法施行細(xì)則[J].行政院公報(bào), 1943,6(4):30.

[14]溧水縣政府代電,民國(guó)三十六年十一月四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15 -2530.

[15]三墩子港糾紛案第三次調(diào)解會(huì)議記錄[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[16]王伯仁請(qǐng)?jiān)笗?shū):為藉口水利濫事征收破壞民田違法舞弊懇求電令制止外,并請(qǐng)迅予派員澈查以明真相由,民國(guó)三十六年四月二十三日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[17]揚(yáng)中縣致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[18]揚(yáng)中縣致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[19]馮守信三墩子港案報(bào)告書(shū)[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[20]王伯仁至江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月二十五日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[21]王伯仁致江蘇省建設(shè)廳地政局電,民國(guó)三十六年四月七日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[22]王伯仁致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十二日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[23]民國(guó)十六年(1927年),依照統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要第三條的規(guī)定,各省水利行政由建設(shè)廳主管。江蘇省建設(shè)廳處理三墩子港案即援照此令。

[24]江蘇省建設(shè)廳復(fù)揚(yáng)中縣政府電,民國(guó)三十六年四月十日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[25]揚(yáng)中縣致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[26]揚(yáng)中縣政府呈江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月七日電[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[27]三墩子港糾紛案第三次調(diào)解會(huì)議記錄[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[28]王伯仁致江蘇省建設(shè)廳地政局電,民國(guó)三十六年四月七日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[29]揚(yáng)中縣政府呈江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月二十五日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[30]王伯仁請(qǐng)?jiān)笗?shū):呈為揚(yáng)中縣長(zhǎng)孟治違抗廳令飾詞朦報(bào)補(bǔ)陳事實(shí)以明真相請(qǐng)求派員澈查究辦由,民國(guó)三十六年九月三日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[31]揚(yáng)中縣政府呈江蘇省建設(shè)廳文,民國(guó)三十六年十月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[32]江蘇省建設(shè)廳訓(xùn)令復(fù)揚(yáng)中縣政府,民國(guó)三十六年六月二日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[33]馮守信三墩子港案報(bào)告書(shū)[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[34]王伯仁請(qǐng)?jiān)笗?shū):呈為揚(yáng)中縣長(zhǎng)孟治違抗廳令飾詞朦報(bào)補(bǔ)陳事實(shí)以明真相請(qǐng)求派員澈查究辦由,民國(guó)三十六年九月三日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[35]王伯仁致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十二日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[36]王先進(jìn)主編.土地法全書(shū)[G].長(zhǎng)春:吉林教育出版社,1990.1339.

[37]王伯仁致江蘇省建設(shè)廳地政局電,民國(guó)三十六年四月七日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[38]水利法施行細(xì)則[J].行政院公報(bào), 1943,6(4):30.

[39]水利法[J].立法院公報(bào),1942, 121:78.

[40]水利法[J].立法院公報(bào),1942, 121:79.

[41]水利法施行細(xì)則[J].行政院公報(bào), 1943,6(4):32.

[42]水利法[J].立法院公報(bào),1942, 121:77.

[43]揚(yáng)中縣致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[44]水利法施行細(xì)則[J].行政院公報(bào), 1943,6(4):30.

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[50]江蘇省政府訓(xùn)令[J].江蘇省政府公報(bào), 1947,2(8):18-19.

[51]水利法[J].立法院公報(bào),1942, 121:70.

[52]江照信.中國(guó)法律“看不見(jiàn)中國(guó)”——居正司法時(shí)期(1932-1948)研究[M].北京:清華大學(xué)出版社,2010.40.

[53][美]黃宗智.法典、習(xí)俗與司法實(shí)踐:清代與民國(guó)的比較[M].上海:上海書(shū)店出版社,2003.199.

[54]江陰縣政府呈江蘇省建設(shè)廳電:為呈報(bào)晨陽(yáng)區(qū)民眾自動(dòng)開(kāi)浚港套檢具各件仰祈鑒核由,民國(guó)三十五年六月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2542.

[55]揚(yáng)中縣致江蘇省建設(shè)廳電,民國(guó)三十六年四月十四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[56]溧水縣興修農(nóng)田水利計(jì)劃,溧水縣政府代電,民國(guó)三十六年十一月四日[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2530.

[57]馮守信三墩子港案報(bào)告書(shū)[Z].江蘇省檔案館藏,檔案號(hào)1004-15-2527.

[58]趙金康.南京國(guó)民政府法制理論設(shè)計(jì)及其運(yùn)作[M].北京:人民出版社,2006.359.

The Hard Definition of Water Laws and the Winning of Water Custom in Jiangnan during the Period of Late Republic of China:A Perspective of the Sandunzi Harbor Conflict

Zou Hongbing Guo Aimin
(Faculty of Social Development,Nanjing Normal University,Nanjing 210097)

During the period of the Republlic of Chian,the central government aimed to change the situation of water conflicts by the legislation of water,when there were no laws to solve water conflicts.In Jiangnan area,however,the legislation of water had no positive influence on verdicts and intervetions on the water conflicts.The Construction Department in Jiangsu Province and the local government of Yangzhong County had not used the legislation of water in the Sandunzi Harbor Conflicts.In the solving of such conflict,water laws showed less power.Two reasons can be used to explain such phenomenon.One is that the water laws had some defects in their articles,the other was that the legislation of water was ineffective due to the non-intervention’s tendency and the local customs.

Hechuan Law,Water Laws,Local Customs,the Sandunzi Harbor Conflict, Non-intervention’s Tendency

周紅冰(1991—),男,南京師范大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究中心專門(mén)史碩士研究生,主要研究方向?yàn)榻系貐^(qū)水利史;郭愛(ài)民(1970—),男,南京師范大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究中心教授,主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)史、區(qū)域經(jīng)濟(jì)史比較研究。