李 彥，陳盛偉

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

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農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度研究述評

李 彥，陳盛偉

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

國內(nèi)學(xué)者對建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度，增強我國巨災(zāi)風(fēng)險管理能力早已達成普遍共識。本綜述從農(nóng)業(yè)巨災(zāi)定義、特征、屬性、認定標(biāo)準(zhǔn)入手，對巨災(zāi)風(fēng)險管理理論、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險損失補償機制以及建立我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的設(shè)立模式、籌資來源、層級設(shè)計、基金管理等方面，整理、歸納了學(xué)術(shù)界的已有觀點，認為基金發(fā)起主體選擇和基金運作的可操作性和可持續(xù)性問題亟待解決，需要進一步深入研究，最后指出建立我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金應(yīng)堅持市場在金融資源配置中起主導(dǎo)性作用的發(fā)展方向。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理；風(fēng)險基金；糧食安全；農(nóng)業(yè)風(fēng)險；公共財政；農(nóng)業(yè)保險

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重損失，并嚴(yán)重威脅著我國的糧食安全。面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，我國目前仍然習(xí)慣運用行政手段進行災(zāi)害管理和救助，政府財政承擔(dān)了較重的災(zāi)害補償責(zé)任，缺乏市場化的應(yīng)對機制。目前我國的農(nóng)業(yè)保險對巨災(zāi)風(fēng)險未敢深入涉及，這成為農(nóng)業(yè)保險市場供給性失靈的重要原因之一，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險制約著我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的深度。可見，在目前我國缺失巨災(zāi)保險的情況下，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)考驗著我們的風(fēng)險管理能力。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度作為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散分擔(dān)機制擴展的依托，是許多國家保險制度體系的重要組成部分, 其以組織形式的多樣化、運作方式靈活性和人們的普遍認同，在巨災(zāi)發(fā)生時發(fā)揮著重要作用。因此，我們非常有必要著手研究建立符合當(dāng)前我國實際情況和具有可操作性的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度。本文通過梳理我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理相關(guān)研究成果，以期待對研究構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度有所啟示，對同行的相關(guān)研究提供幫助。

一、關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)定義、特征、屬性及認定標(biāo)準(zhǔn)的研究

(一)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的內(nèi)涵

巨災(zāi)(catastrophe),一詞來源于希臘文katasrtophe，指“徹底的轉(zhuǎn)變”，另一個詞為cataclysm，意為“大的轉(zhuǎn)變”(姚慶海，2007)①姚慶海：《巨災(zāi)損失補償機制研究-兼論政府和市場在巨災(zāi)風(fēng)險管理中的作用》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007年版，第105-106頁。。在百度百科中解釋為，指對人民生命財產(chǎn)造成特別巨大的破壞損失，對區(qū)域或國家經(jīng)濟社會產(chǎn)生嚴(yán)重影響的災(zāi)害事件。Hansson K、Danielson M和Ekenberg L(2008)將巨災(zāi)風(fēng)險定義為可以導(dǎo)致重大損失的極小概率事件，如地震、干旱、洪水等自然災(zāi)害②Hansson K,Danielson M,Ekenberg L,A Framework For Evaluation of Flood Management Strategies ,Journal of Environmental Management(86),2008,465-480.。鄧國取(2007)認為巨災(zāi)是一個相對概念，是相對于巨災(zāi)承受主體而言，即超過其承受能力時，稱其為巨災(zāi)③鄧國取：《中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社,2007年版，第32-33頁。。

上述研究成果從各自角度定義了巨災(zāi)的概念內(nèi)涵，基于上述研究，本文將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)定義為：損失超過承受主體預(yù)期及承受能力，對區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟帶來嚴(yán)重破壞損失的小概率自然災(zāi)害。從外延上講，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)一般包括特大洪水、雪災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)暴潮等。

(二)巨災(zāi)風(fēng)險的基本特性

T.L.Murlidharan(2001)研究表明，巨災(zāi)是小概率大損失事件*T.L.Murlidharan,Economic consequences of Catastrophes Triggered by Natural Hazards,Degree of dissertation,2001.。鄧國取(2007)認為，巨災(zāi)風(fēng)險具有發(fā)生概率小、影響程度大、造成損失巨大、難于預(yù)測的特點*⑧鄧國取：《中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社,2007年版，第34-35頁，第28-29頁。。張志明(2006)更是從保險的角度認為，巨災(zāi)風(fēng)險的特點為發(fā)生頻率低、造成損失大、影響區(qū)域廣、一般并不可保*張志明：《保險公司巨災(zāi)保險風(fēng)險證券化初探》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2006年第3期。。李超(2011)認為巨災(zāi)風(fēng)險具有損失金額大、發(fā)生頻率低、覆蓋面積廣、不可預(yù)測性、損失復(fù)雜性等特點*李超：《論中國巨災(zāi)保險體系的建立》，碩士學(xué)位論文，天津大學(xué)，2011年。。綜上可見，國內(nèi)外學(xué)者對巨災(zāi)風(fēng)險特征的認識基本一致。

(三)巨災(zāi)風(fēng)險的公共物品屬性

姚慶海(2007)認為巨災(zāi)風(fēng)險具有個人風(fēng)險屬性與公共風(fēng)險屬性，二者可以相互轉(zhuǎn)化。同時從效率層面看，不論社會風(fēng)險或私人風(fēng)險，只要符合社會福利最大化原則，個人規(guī)避和社會救助都是可行的。同時，他還認為巨災(zāi)及巨災(zāi)風(fēng)險防范具有公共性*姚慶海：《巨災(zāi)損失補償機制研究-兼論政府和市場在巨災(zāi)風(fēng)險管理中的作用》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007年版，第110-111頁。。張宗軍(2008)認為，巨災(zāi)風(fēng)險的需求和供給不存在排他性及競爭性，無論個人還是企業(yè)，面對巨災(zāi)這種不可抗拒的負效用的產(chǎn)品，其消費都具有強制性，巨災(zāi)風(fēng)險及巨災(zāi)風(fēng)險管理是一種典型的公共產(chǎn)品*張宗軍：《基于公共性基礎(chǔ)上的巨災(zāi)保險制度研究》，《保險研究》，2008年第7期。?？梢钥吹贸觯瑢W(xué)者對巨災(zāi)風(fēng)險的負公共物品屬性的認識基本一致，即巨災(zāi)是一種負公共產(chǎn)品，具有公共性，給社會造成福利損失，在一定程度上需要政府參與管理，否則將出現(xiàn)市場失靈。

(四)巨災(zāi)風(fēng)險的認定標(biāo)準(zhǔn)

張林源(1996)從自然災(zāi)害視角定義了巨災(zāi)的認定標(biāo)準(zhǔn)，認為巨災(zāi)是所有自然災(zāi)害中級別最高或接近最高級別的災(zāi)害*張林源：《論預(yù)防減輕巨災(zāi)的科學(xué)措施》，《四川師范大學(xué)學(xué)報》，1996年第1期。。鄧國取(2007)從定性和定量兩個角度對巨災(zāi)進行了描述和分析，一是巨災(zāi)定性的描述，主要從巨災(zāi)的形成原因、導(dǎo)致結(jié)果，以及從保險學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等方面反映巨災(zāi)的一些基本特征。二是巨災(zāi)定量的界定，即通過風(fēng)險損失的數(shù)量程度定義巨災(zāi)風(fēng)險，并針對農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)保險公司、政府的巨災(zāi)損失數(shù)量，分別從家庭平均收益、公司總資本公積金和準(zhǔn)備金、GDP等指標(biāo)按一定比例進行了數(shù)量定義⑧。瑞士再保險公司(Swiss Re-insurance Company)1999年對巨災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)認定為：總損失超過6600萬美元，失蹤和死亡人數(shù)達到20人，受傷50人以上，無家可歸2000人以上。美國保險服務(wù)局(ISO)1998年解釋了巨災(zāi)定量標(biāo)準(zhǔn)，即財產(chǎn)直接保險損失超過2500萬美元(1997年以前定義為至少500萬美元)，且大范圍影響到保險人和被保險人的事件。標(biāo)準(zhǔn)普爾認為一個或一系列風(fēng)險事件導(dǎo)致的損失超過500萬美元，即可達到巨災(zāi)風(fēng)險的數(shù)量認定標(biāo)準(zhǔn)。綜上所看，學(xué)者和機構(gòu)從自然災(zāi)害和社會損失兩個角度，采用定量和定性分析，從災(zāi)害發(fā)生程度、經(jīng)濟損失、人口傷亡幾個方面給出了巨災(zāi)的認定標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在本國或本地區(qū)實踐中為巨災(zāi)補償發(fā)揮了指導(dǎo)性意義。

二、關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險管理理論的研究

(一)巨災(zāi)風(fēng)險可保性研究

關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險是否可保，學(xué)術(shù)界存在可保與不可保的分歧。Matthew Feig和Malcom Wattman(2008)認為巨災(zāi)保險市場波動大，很難平衡發(fā)展*Matthew Feif,Malcom Wattman,The Credit Crisis And Insurance-linked Securities,No Catastrophe For Catastrophe Bonds,2008,80-86.。Freeman和Kunreuther(2003)*Freeman and Kunreuther,Managing Environmental Risk Through Insurance,Year Book of Environmental and Resource Economics,2003.、張志明(2006)、劉毅、柴化敏(2007)*劉毅，柴化敏：《建立我國巨災(zāi)保險體制的思考》，《上海保險》，2007年第5期。認為巨災(zāi)風(fēng)險不滿足可識別、可衡量、風(fēng)險費率可厘定的條件。王新新(2009)認為單一的災(zāi)后財政支持和社會捐助方式無論在廣度還是深度上都有一定的局限性，不足以彌補巨災(zāi)損失，必須建立起市場化的補償機制*王新新：《以保險為重要內(nèi)容的我國巨災(zāi)風(fēng)險管理體系探討》，《災(zāi)害學(xué)》，2009年第4期。。上述觀點可以總結(jié)為，巨災(zāi)風(fēng)險不可保，完全依靠商業(yè)化的保險機制，不足以應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險或農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。

另一方面，有些學(xué)者在設(shè)置某些條件的前提下，對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的可保性進行了探討。James M.Stone(1976)、何曉玲等(2005)認為，如果巨災(zāi)風(fēng)險在區(qū)域、險種和時間上足夠分散，或者收取足夠高的保費，或保險公司足夠大，或保險機構(gòu)能同時參與所有各種風(fēng)險的業(yè)務(wù)，將風(fēng)險暴露系數(shù)控制在一定范圍內(nèi)，巨災(zāi)風(fēng)險可保*James M.Stone,A Theory of Capacity and the Insurance of Catastrophe Risks,the Journal of Risk and Insurance,1976(6),231-243,339-355.②何曉玲,李杰輝：《積極推進我國巨災(zāi)保險發(fā)展》，《北方經(jīng)濟》，2005年第2期。②。Raja Bouzouita和Arthur J.Young(2003)認為，巨災(zāi)衍生證券具有再保險不可替代的資金來源充沛、條件靈活、交割簡單等優(yōu)勢，巨災(zāi)風(fēng)險完全可以證券化，以解決巨災(zāi)風(fēng)險的可保性問題*Raja Bouzouita and Arthur J.Young,Catastrophe Insurance Options Insurance Company Managements Perceptions,Journal of Insurance Regulation,2003,16(3),313-326.。聶峰(2008)指出巨災(zāi)債券作為證券和保險市場創(chuàng)新、融合的產(chǎn)物，未來為我國開辦巨災(zāi)保險提供了一種新產(chǎn)品*聶峰：《我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險救助問題研究》，《上海經(jīng)濟研究》，2008年第4期。。謝世清(2009)認為我國已具備發(fā)展巨災(zāi)債券的條件，但還存在著制度、市場與技術(shù)三大環(huán)境障礙*謝世清：《巨災(zāi)風(fēng)險管理工具的當(dāng)代創(chuàng)新研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2009年第11期。。上述研究表明，巨災(zāi)風(fēng)險雖不可保，但通過巨災(zāi)風(fēng)險證券化、債券化手段，保險公司能夠轉(zhuǎn)移、分散風(fēng)險。

(二)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理的手段

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動一方面是經(jīng)濟再生產(chǎn)過程，另一方面是自然再生產(chǎn)過程。國內(nèi)文獻對分散巨災(zāi)風(fēng)險的研究，無論是從當(dāng)前我國發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的實情出發(fā)，還是借鑒吸收國外先進經(jīng)驗，都強調(diào)四種手段：推廣農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險、再保險手段、建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金、探索巨災(zāi)風(fēng)險證券化?？梢灶A(yù)見，這些管理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的成果，無疑為我國日后有效管理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險提供了理論支持。

1、農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險作為管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險的一項制度安排，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，對有效分散風(fēng)險，減少農(nóng)戶損失起到重要作用。黃英君、史智才(2011)運用比較制度理論對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理進行了制度層面的分析，認為互補性制度的缺失是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場失靈的深層次原因，這也是我國長期未能確立農(nóng)業(yè)保險制度的一大困境*黃英君，史智才：《農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理的比較制度分析：一個文獻研究》，《保險研究》，2011年第5期。。鄧國取(2007)從農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的經(jīng)濟影響、國外管理經(jīng)驗、保險制度模式、保險產(chǎn)品定價等9個方面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)及巨災(zāi)保險進行了系統(tǒng)研究，并提出把農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險從現(xiàn)有的保險體系中獨立出來的“二元化”農(nóng)業(yè)保險體系有助于管理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，即把農(nóng)業(yè)保險分為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險和一般性農(nóng)業(yè)保險獨立運營。

2、再保險手段。目前學(xué)術(shù)界研究的再保險主要是商業(yè)性巨災(zāi)再保險，它是在保險人原保險合同的基礎(chǔ)上，與其他保險人簽訂分保合同，從而將其所承保的部分風(fēng)險和責(zé)任轉(zhuǎn)向其他保險人，以弱化自身風(fēng)險的一種行為。龍文軍(2007)分析了我國農(nóng)業(yè)再保險的現(xiàn)狀和發(fā)展的制約因素,并介紹了農(nóng)業(yè)再保險的五種模式，提出了國家指定專門再保險機構(gòu)承擔(dān)農(nóng)業(yè)再保險的具體建議*龍文軍，萬開亮等：《我國農(nóng)業(yè)再保險體系建設(shè)研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2007年第6期。。李琴英(2007)從風(fēng)險管理的視角，分析了當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險及其風(fēng)險分散機制脆弱的表現(xiàn)和原因，建議我國應(yīng)建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)，政府與市場共同參與的農(nóng)業(yè)保險及其風(fēng)險分散機制*李琴英：《基于風(fēng)險管理視角的我國農(nóng)業(yè)保險及其風(fēng)險分散機制》，《河南社會科學(xué)》，2007年第5期。。

3、巨災(zāi)保險衍生金融工具。巨災(zāi)風(fēng)險證券化是依托成熟的資本市場，將保險現(xiàn)金流轉(zhuǎn)化成流動性較強的可交易證券，從資本市場籌集資金以應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險。姚壬元(2004)認為巨災(zāi)保險風(fēng)險證券化的作用是增加資金量，降低交易成本,增強償付能力，提供了分散投資風(fēng)險且收益率高的投資方式*姚壬元：《巨災(zāi)風(fēng)險證券化研究》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2004年第5期。。王莉莉(2008)認為保險證券化產(chǎn)品就是一種新型的金融衍生產(chǎn)品或者財務(wù)保險工具，為提供一種能替代的風(fēng)險保障或是財務(wù)安排來作為風(fēng)險保障供給不足的補充*王莉莉：《我國巨災(zāi)風(fēng)險補償及巨災(zāi)風(fēng)險證券化研究》，碩士學(xué)位論文，上海師范大學(xué)，2008年。。目前，國際上由巨災(zāi)保險證券化衍生出的金融工具主要有：巨災(zāi)債券、巨災(zāi)互換、巨災(zāi)期貨和巨災(zāi)期權(quán)。

通過研究農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理的手段和工具，對比我國目前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理手段，有兩點認識：

一是我國目前的政策性農(nóng)業(yè)保險分別由多家保險公司經(jīng)營，各自為政，尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險體系。受單個保險公司賠付實力制約，很難以在全國大范圍實現(xiàn)風(fēng)險分散，當(dāng)前我國整體農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制缺失。在我國，巨災(zāi)風(fēng)險管理中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，沒有起到“減震器”的作用，保險公司難以承受政策性保險業(yè)務(wù)的巨災(zāi)賠付。甚至，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的許多險種還將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)(如地震、洪水)列為除外責(zé)任。事實上，我國不存在嚴(yán)格意義上的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險。

二是我國目前缺少發(fā)展巨災(zāi)風(fēng)險金融衍生品的條件，還無法將巨災(zāi)風(fēng)險與資本市場有效結(jié)合。我國資本市場較國外發(fā)達國家起步晚，目前發(fā)展尚不成熟，市場主體參與市場化程度低，同時巨災(zāi)風(fēng)險證券化需要較高的專業(yè)知識。要解決這些問題，實現(xiàn)充分利用資本市場轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險，關(guān)鍵是在不弱化巨災(zāi)風(fēng)險的控制和管理的前提下，從形式和結(jié)構(gòu)上簡化巨災(zāi)風(fēng)險證券化的過程，使其標(biāo)準(zhǔn)化、簡單化。同時，更加接近傳統(tǒng)資本市場工具，以便于市場參與主體了解、認知。

三、關(guān)于我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險損失補償?shù)难芯?/h2>

(一)關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險損失補償?shù)恼咴O(shè)計

自2004年起，我國出臺的年度“一號文件”都對發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險提出部署，2007年起的一號文件開始關(guān)注農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的管理問題，如“完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系”；2008年提出“建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制”；2009年提出“加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制”；2010年再次重申“健全農(nóng)業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制”；2012年明確要求“健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步建立中央財政支持下的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分散機制”；2013年強調(diào)“推進建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制”；2014年進一步強調(diào)“規(guī)范農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理，加快建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制”。

2005年11月，中國保監(jiān)會提出建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險基金,并希望通過該基金分散農(nóng)險公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)時面臨的巨災(zāi)風(fēng)險。2013年3月開始實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》明確規(guī)定，國家建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。十八屆三中全會更明確指出，“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度，完善農(nóng)業(yè)保險制度”。

(二)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險損失補償手段的地方性實踐成果

劉婧(2013)通過對近年來各地政府探索的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)分散機制進行了總結(jié)，主要有四種機制：一是風(fēng)險共擔(dān)方式，即地方政府和保險公司按比例承擔(dān)賠付風(fēng)險，比如江蘇??；二是賠付封頂式，即保險公司當(dāng)年賠付超過保費收入一定比例后，由政府承擔(dān)超出該比例的賠款，比如吉林、內(nèi)蒙古等省；三是地方性巨災(zāi)基金，即部分地方政府通過提取保費及劃撥財政資金的方式建立地方性巨災(zāi)基金，比如江蘇、北京等地；四是政府購買再保險方式，即政府出資代替保險公司向商業(yè)性再保險公司購買再保險*劉婧：《我國農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險分散現(xiàn)狀及對策建議》，《中國農(nóng)業(yè)信息》，2013年第1期。。2013年12月30日，《深圳市巨災(zāi)保險方案》出臺，巨災(zāi)保險制度在深圳率先建立起來了，標(biāo)志著我國巨災(zāi)保險制度實現(xiàn)了突破。深圳市巨災(zāi)保險制度是由政府巨災(zāi)救助保險、個人巨災(zāi)保險和巨災(zāi)基金形成的三位一體，有機結(jié)合的巨災(zāi)保險制度體系。該制度適用于巨災(zāi)發(fā)生時處于深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有人口(含戶籍人口、常住人口以及臨時來深圳出差、旅游等人員)的人身傷亡救助和核應(yīng)急救助，巨災(zāi)范圍基本上涵蓋了一般性巨災(zāi)及特殊核風(fēng)險。

四、關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的研究

諾斯認為，制度是一種規(guī)范人們行為的規(guī)則，是一個節(jié)省交易成本的制度安排、制度框架和制度創(chuàng)新*楊德才：《新制度經(jīng)濟學(xué)》，南京：南京大學(xué)出版社，2013年版。?？梢?，一個國家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的基礎(chǔ)制度安排、制度結(jié)構(gòu)、制度框架、制度環(huán)境和制度走向，決定了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理的績效。在對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度構(gòu)建研究方面，學(xué)者們雖然對建立該風(fēng)險基金已達成共識，但在基金的具體形式和運作機制方面存在不同看法。

(一)國內(nèi)學(xué)者對國外巨災(zāi)基金的研究

王安(2008)將國外巨災(zāi)保險基金的運作分為四種主要模式：政府作為巨災(zāi)保險提供者的美國國家洪水保險基金模式，商業(yè)化運作和商業(yè)化管理的挪威模式，多方合作的土耳其巨災(zāi)保險基金模式，政府提供巨災(zāi)風(fēng)險再保險的佛羅里達颶風(fēng)巨災(zāi)基金，并建立強制性巨災(zāi)保險制度和巨災(zāi)保險基金*王安：《巨災(zāi)風(fēng)險基金的國際經(jīng)驗與中國的選擇》，《西部金融》，2008年第10期。。謝世清(2010)對佛羅里達颶風(fēng)巨災(zāi)基金(FHCF)的運作進行了研究，該基金作為政府性質(zhì)的再保險項目,其宗旨是為該州財險公司提供價格低廉的再保險,以提高財產(chǎn)保險的可獲得性和可負擔(dān)性*謝世清：《佛羅里達颶風(fēng)巨災(zāi)基金的運作與啟示》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2010年第12期。。潘席龍(2011)對國外巨災(zāi)保險基金的運作模式進行了總結(jié)：一是專門機構(gòu)進行管理；二是以巨災(zāi)保險為基礎(chǔ)，依賴本國成熟的保險業(yè)市場；三是充分利用資本市場，實現(xiàn)資金的保值增值；四是政策支持，政府通過立法的形式給予稅收支持、財政補貼、強制保險等*潘席龍：《巨災(zāi)補償基金制度研究》，成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2011年版，第46-57頁。。張長利(2013)通過對加拿大、日本、韓國、法國等國對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度、立法、職能定位進行了比較，把農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金概括為農(nóng)業(yè)保險型基金、農(nóng)業(yè)再保險型基金、補貼融資型輔助基金三類*張長利：《農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度比較研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2013年第4期。。

通過上述研究可以看出，國外的巨災(zāi)基金無論是保險型基金、保險提供再保險基金，還是為生產(chǎn)者提供擔(dān)保融資等服務(wù)，其建立的基礎(chǔ)都是在本國保險業(yè)基礎(chǔ)之上，都為本國巨災(zāi)風(fēng)險起到了很好的分散補償作用，同時也穩(wěn)定了當(dāng)?shù)氐谋ｋU市場。然而，由于我國保險深度和密度都很低，保險技術(shù)條件落后，以保險業(yè)作為基礎(chǔ)的巨災(zāi)保險基金在我國缺乏市場基礎(chǔ)，擬建立的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金運作可跳過保險環(huán)節(jié)，直接通過資本市場實現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移分散。

(二)國內(nèi)學(xué)者對建立我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度的研究

1、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金設(shè)立模式方面

左臣偉(2009)認為關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的管理問題，可以考慮設(shè)想建立中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局，主要經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)，下設(shè)省(自治區(qū)、直轄市)、地(市)和縣(市)三級分支機構(gòu)。由中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)提供補償，對保險公司提供保費補貼，以及對農(nóng)業(yè)提供一定的貸款*左臣偉：《我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金數(shù)量問題研究》，碩士學(xué)位論文，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009年。。馮銳(2009)提出，利用商業(yè)手段融資，政府公共管理的模式建立巨災(zāi)基金，并參照我國沿海11 個省市巨災(zāi)損失情況、財政經(jīng)濟狀況，運用因子分析方法，將沿海省市應(yīng)繳納巨災(zāi)基金的份額劃分為兩個不同的繳費等級*馮銳：《關(guān)于建立我國海洋巨災(zāi)基金的構(gòu)想》，碩士學(xué)位論文，中國海洋大學(xué)，2009年。。謝世清(2009)提出建立“中國巨災(zāi)保險基金”，對巨災(zāi)保費單獨核算，通過運用風(fēng)險證券化、再保險等手段，實現(xiàn)基金成本收益最優(yōu)*謝世清：《建立我國巨災(zāi)保險基金的思考》，《上海金融》，2009年第4期。。劉新立、趙雪(2011)通過對強制性小額信貸組織附加的巨災(zāi)小額保險、自愿性小額信貸組織附加的巨災(zāi)小額保險、巨災(zāi)風(fēng)險管理體系中的特定補償巨災(zāi)小額保險等的比較分析，提出設(shè)立“中國指數(shù)巨災(zāi)小額保險基金”,采取指數(shù)機制的起賠方式，為基金在國際再保險市場和資本市場上分散風(fēng)險提供條件*劉新立，趙雪：《巨災(zāi)小額保險的國際經(jīng)驗及對中國的啟示》，《保險研究》，2011年第9期。。沈蕾(2012)在對臺風(fēng)巨災(zāi)風(fēng)險基金研究后認為，我國無法直接套用國外以保險業(yè)為基礎(chǔ)的巨災(zāi)保險基金模式，但基于對臺風(fēng)風(fēng)險的分散轉(zhuǎn)移和補償要求日益迫切的背景，她利用灰關(guān)聯(lián)分析理論對我國沿海地區(qū)臺風(fēng)巨災(zāi)基金籌資比例和繳費等級進行了研究*沈蕾：《中國沿海地區(qū)臺風(fēng)巨災(zāi)基金構(gòu)建研究》，《2012年中國保險與風(fēng)險管理國際年會論文集》。。

綜上看出，國內(nèi)學(xué)者對通過建立巨災(zāi)風(fēng)險基金來管理巨災(zāi)風(fēng)險認識一致，但對建立巨災(zāi)基金的模式卻提出了各自見解與建議，主要集中在：在機構(gòu)設(shè)置上，是依靠和改造現(xiàn)有保險公司，還是設(shè)立新機構(gòu)；在手段上，是提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，還是設(shè)立再保險性質(zhì)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險基金。筆者認為，現(xiàn)有研究對設(shè)立我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金起到了借鑒作用，但存在為解決某類問題而單純解決某類問題的趨勢，即“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的問題，未統(tǒng)籌考慮設(shè)立巨災(zāi)基金所涉及的制度統(tǒng)一、部門間利益協(xié)調(diào)、再分配問題。主要表現(xiàn)在：一是在當(dāng)前中央提倡簡政放權(quán)、市場主導(dǎo)的大趨勢下，新成立金融公司或某一部門專門管理巨災(zāi)保險或基金已不現(xiàn)實，掛靠某部門管理，又存在責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一的問題。二是目前政策性農(nóng)業(yè)保險采取政府補貼保費模式，其風(fēng)險再分散采取購買再保險或賠償封頂?shù)哪Ｊ剑绻儋徺I巨災(zāi)保險基金，將給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)帶來巨大成本負擔(dān)。三是由于目前我國農(nóng)業(yè)保險密度、深度較發(fā)達國家都較低，在發(fā)揮農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失補償方面作用有限。如果政府采取立法強制性推行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，將產(chǎn)生高額的成本負擔(dān)，即使成本由政府負擔(dān)，也勢必給各級財政帶來巨大的壓力?？梢姡覈r(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金并不適合采取巨災(zāi)保險基金的方式。

2、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金資金籌集方面

張雪芳(2006)認為可通過發(fā)行彩票的方式建立巨災(zāi)風(fēng)險基金*張雪芳：《對通過發(fā)行彩票建立巨災(zāi)風(fēng)險基金的思考》，《財政研究》，2006年第11期。。庹國柱、王國軍等(2009)認為，基金資金來源包括政府財政預(yù)算撥款，農(nóng)業(yè)保險公司、再保險公司按年累計保費收入提取一定比例投入的資金，糧食風(fēng)險基金，資本市場上籌集資金*庹國柱，王國軍等：《“三農(nóng)”保險創(chuàng)新與發(fā)展研究》，北京：中國金融出版社，2009年版，第148-149頁。。馮俏彬(2012)認為，應(yīng)由政府實行強制性的巨災(zāi)保險，以便最小成本、最短時間歸集資金形成巨災(zāi)保險基金，并由大型優(yōu)質(zhì)商業(yè)保險公司或成立專門的機構(gòu)運作巨災(zāi)保險基金*馮俏彬：《基于公共財政視角探析巨災(zāi)保險設(shè)計》，《地方財政研究》，2012年第2期。。張長利(2013)認為基金的資金來源包括財政撥款、社會捐助、投資收益、商業(yè)銀行借入資金、發(fā)行債券收入、國家糧食風(fēng)險基金的一定比例、保費收入的一定比例、再保險費收入、從國際組織融入資金及發(fā)行巨災(zāi)彩票收入等*張長利：《設(shè)立中央農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的思考與建議》，《金融與經(jīng)濟》，2013年第2期。。

可見，在多渠道籌集巨災(zāi)風(fēng)險基金方面，學(xué)者就資金來源大都有統(tǒng)一認識,并且主張基金應(yīng)由政府財政資金主導(dǎo)發(fā)起，并作為最終擔(dān)保人。

3、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金設(shè)立層級問題研究

目前我國仍未建立國家層面的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，而且現(xiàn)有的地方農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金規(guī)模有限且過于分散，農(nóng)業(yè)風(fēng)險的分散范圍和渠道受到限制，難以做到完全化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(張旭，2011)*張旭：《農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險分散機制研究》，碩士學(xué)位論文，西南財經(jīng)大學(xué)，2011年。。庹國柱、王國軍等(2009)認為應(yīng)設(shè)立全國范圍內(nèi)的巨災(zāi)風(fēng)險基金。左臣偉(2009)認為設(shè)定國家及省兩級基金模式。馮銳(2009)認為巨災(zāi)風(fēng)險基金可以分為中央和地方兩個層面來構(gòu)建。

在設(shè)立基金層級問題上，國外大多數(shù)國家或者由聯(lián)邦政府和州分別設(shè)置保障范圍和服務(wù)功能不同的兩級巨災(zāi)風(fēng)險保障基金，或者由聯(lián)邦政府和州政府按不同繳納比例共同組建全國性的農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)基金。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者主要觀點認為，設(shè)立國家一級基金或國家、省兩級基金。筆者認為，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險基金層級問題除了考慮實現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險跨險種、跨區(qū)域、跨時間分散外，還要考慮我國財政預(yù)算體制。當(dāng)前，我國財政體制在管理上沿襲了中央集權(quán)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，實行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央和地方分級管理。中央財政在壟斷財稅規(guī)則制定權(quán)的同時，掌控了大部分財稅資源的分配權(quán)，并且隨時可以調(diào)整中央和地方的財權(quán)分配。地方財政“事權(quán)”與“財權(quán)”不匹配，地方政府在完成基本事項支出后，可支配公共財政資源短缺。綜上考慮，當(dāng)前我國適合建立中央層面的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，在某地區(qū)發(fā)生后，由中央巨災(zāi)風(fēng)險基金進行統(tǒng)一調(diào)配補償。

4、關(guān)于政府與市場在基金中的主導(dǎo)地位問題研究

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金中市場與政府的主導(dǎo)地位問題，是市場與政府職能在巨災(zāi)風(fēng)險管理領(lǐng)域的細化。Freedom(2001)認為政府轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險的作用有限，特別是發(fā)展中國家政府轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險的作用更有限。由于缺乏足額巨災(zāi)準(zhǔn)備金，發(fā)展中國家難以采用發(fā)達國家的解決方案。發(fā)達國家可以通過稅收進行風(fēng)險分散的做法在發(fā)展中國家會造成更大的經(jīng)濟壓力，而以貸款方式緩解內(nèi)部危機的成本較高，容易導(dǎo)致巨額外債風(fēng)險*Freedom,Paul K,Hedging Natural Catastrophe Risk in Developing Countries,The Geneva Papers on Risk and Insurance-Issues﹠Practice,2001.。謝家智(2007)通過對自然災(zāi)害損失補償機制的研究，建議政府建立引導(dǎo)型的補償模式*謝家智：《發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險應(yīng)解決的相關(guān)重大問題及政策建議》，《保險研究》，2007年第3期。。郭祥(2011)從公共經(jīng)濟學(xué)的角度對巨災(zāi)風(fēng)險管理中的市場與政府的職能進行了研究，認為我國政府目前應(yīng)介入巨災(zāi)風(fēng)險管理，在巨災(zāi)風(fēng)險管理市場發(fā)展與工具使用逐漸完善后分階段退出，完成對我國巨災(zāi)風(fēng)險管理市場的發(fā)展引導(dǎo)*郭祥：《巨災(zāi)風(fēng)險管理的模式選擇與政府邊界分析》，《2011年巨災(zāi)：挑戰(zhàn)與應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險管理與保險國際研討會論文集》。。馮俏彬(2012)從公共財政角度對巨災(zāi)保險進行了說明，他認為巨災(zāi)作為公共產(chǎn)品，自身不具備市場自發(fā)提供的基礎(chǔ)，在管理巨災(zāi)方面政府應(yīng)積極履行職責(zé)，發(fā)揮組織優(yōu)勢，做好規(guī)劃和引領(lǐng)。

綜上，大多國內(nèi)學(xué)者認可設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金應(yīng)由政府主導(dǎo)，但馮俏彬教授為代表的部分學(xué)者認為我國巨災(zāi)基金遲遲不能推出是因為公共財政對巨災(zāi)何時產(chǎn)生以及災(zāi)后補償多少難以認定，且有悖公共財政的公平、公正性?？梢?，政府或保險市場均不能獨立承擔(dān)分散巨災(zāi)風(fēng)險的任務(wù)，建立以市場為主導(dǎo)，政府與市場充分合作才是解決巨災(zāi)管理的最佳路徑。

五、建立和完善我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度有待進一步研究的問題

通過對已有農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度研究成果的梳理，筆者認為還要在以下兩個方面進行更深入探討。

(一)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金發(fā)起主體選擇研究

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的根本目標(biāo)是增強國家應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的管理能力，所以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的發(fā)起主體很關(guān)鍵。從多數(shù)國家實踐看，政府機構(gòu)直接運行和管理巨災(zāi)基金的效果往往不好，效率相對低下，最終均向市場化方向轉(zhuǎn)軌。再者，從目前看，我國許多地方政府財政撥付能力有限，更重要的是完全由財政撥付也與財政開支的基本原則存在偏離，并且完全由財政資源建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，有可能導(dǎo)致國民產(chǎn)生依賴思想，不利于國民風(fēng)險管理意識的樹立?；鸢l(fā)起人的選擇應(yīng)既能體現(xiàn)政府意圖，又能充分體現(xiàn)市場的決定性作用，實現(xiàn)政府與市場的充分合作，在此基礎(chǔ)上充分考慮投資人的收益，并保持基金對投資人的吸引力，這樣才可能保證基金的可持續(xù)發(fā)展。選擇符合我國國情的基金發(fā)起主體，理順參與主體間利益關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用至關(guān)重要。

(二)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的可操作性和可持續(xù)性研究

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度不僅僅是單純研究如何建立一支巨災(zāi)基金，更主要的是研究如何建立保障基金良好運行的各項配套制度，如還需要對基金公司內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理、運作流程、投資制度、理賠觸發(fā)條件、基金止損等多方面配套制度進行全面、系統(tǒng)的研究。

我國是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻繁而又嚴(yán)重的國家，政府應(yīng)通過相應(yīng)法律、制度安排，加快建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度，發(fā)揮市場在金融資源配置中的主導(dǎo)性作用。在實現(xiàn)基金自身可持續(xù)發(fā)展的前提下，彌補農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險缺失，促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，增加再保險市場供給，減輕巨災(zāi)發(fā)生時政府財政負擔(dān)。

[責(zé)任編輯：王成利]

本文是山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“基于交易成本困境的山東省種植業(yè)氣象指數(shù)保險產(chǎn)品選擇與構(gòu)建研究”(10CJGZ52)的階段性成果，是中國氣象局軟科學(xué)研究項目“我國種植業(yè)氣象指數(shù)保險產(chǎn)品選擇與構(gòu)建研究” 的階段性成果。

李彥(1981-)，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士生；陳盛偉(1971-)，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

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1003-8353(2015)05-0081-06